依地而治：土地制度變遷如何影響中國城市治理

何艷玲 趙俊源

摘 要：土地是地方政府掌握的重要資源。新中國成立以來，隨著國家治理目標(biāo)的變化，土地制度一直處于變遷之中，包括土地權(quán)屬、土地使用方式、土地收益分配方式都在變化，并影響和塑造著城市治理。中國城市治理史，在一定程度上就是一部土地開發(fā)史。在工業(yè)化主導(dǎo)時期，土地作為資源，形成調(diào)配型治理。在市場化主導(dǎo)階段，土地作為商品，形成增長型治理。在城市化主導(dǎo)階段，土地作為資本，形成投資型治理?！耙赖囟巍蓖苿恿酥袊鞘械陌l(fā)展過程，也促使城市治理的核心要素——城市治理結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)方式發(fā)生變化，體現(xiàn)為治理主體多元化、治理任務(wù)復(fù)雜化以及公共服務(wù)出現(xiàn)偏差，同時也隱含了更深層次的城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：土地制度;地方政府;依地而治;城市治理

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）05-0013-12

作者簡介：何艷玲，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授;趙俊源，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生 （北京 100872）

2019年末，中國城市化率上升至60.6%，城市化進(jìn)程從快速增長期進(jìn)入到穩(wěn)定深化期，城市中國成為結(jié)構(gòu)性特征。無論是從國家治理還是地方治理的角度而言，城市及其治理實(shí)踐都已變成當(dāng)下的重要議題。十九屆四中全會指出，要努力提高城市治理現(xiàn)代化水平，把城市治理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突破口。土地作為城市化的核心資源，在國家治理以及城市治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。但在很長一段時間里，對土地制度這一重要的城市治理對象，特別是其與城市治理的關(guān)聯(lián)仍然未給予足夠關(guān)注。本文的基本觀點(diǎn)是，改革至今的中國城市治理史，在一定程度上就是一部土地開發(fā)史。對土地的研究，不應(yīng)囿于資源角度，也不應(yīng)囿于資產(chǎn)角度，而是需要從土地制度作為復(fù)雜制度和治理機(jī)制的角度進(jìn)行深入討論。

一、城市、土地開發(fā)與城市治理

土地對于城市政府（地方政府）的重要性不言而喻。政府經(jīng)營開發(fā)土地創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長奇跡，而土地資源緊張也會限制政府的土地再開發(fā)。土地的兩種功能，使其成為構(gòu)建城市治理體系的基本要素。其一，土地具有經(jīng)濟(jì)功能。土地制度旨在促進(jìn)土地資源和土地價值相互匹配、土地供應(yīng)指標(biāo)與城市資源實(shí)現(xiàn)最佳配置，否則可能造成土地增值不均衡、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、區(qū)域發(fā)展失衡等問題;其二，土地具有社會功能。土地是再分配的工具，城鄉(xiāng)建設(shè)用地往往附著較高的使用價值和交換價值，確定土地的使用者和使用功能本質(zhì)上是對土地價值的分配;土地是公共服務(wù)的基礎(chǔ)，城市政府開發(fā)土地不僅僅是為了增加財(cái)政收入，還會將非農(nóng)用地的增值收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利;土地是基層組織的載體，集體土地所有制確定了農(nóng)地利用的公共領(lǐng)域，它要求基層農(nóng)村保持彈性的組織能力參見。這兩種土地功能涵蓋了城市經(jīng)濟(jì)增長、城市社會生活的方方面面，既為國家現(xiàn)代化提供“制度紅利”，也保障了人民權(quán)益。

新中國成立以來，土地制度不斷發(fā)生變化。土地制度這里介紹的土地制度根據(jù)2020年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》而定，在此之前，《土地管理法》的內(nèi)容經(jīng)歷了數(shù)次修訂，表述皆有不同。包含三個維度：（1）土地權(quán)屬，即土地由誰獲得。其中，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留地屬于農(nóng)民集體所有。（2）土地經(jīng)營，即土地由誰經(jīng)營、如何經(jīng)營。其中，國家所有的土地由縣級以上地方人民政府管理，農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理，可以依法確定給單位或者個人使用。（3）土地收益，即土地收益如何分配、由誰獲得。其中，國有土地的出讓收益由中央和地方政府獲得，農(nóng)業(yè)用地的征收補(bǔ)償由村集體和村民個人獲得。土地制度的變化促使土地占有者、使用者、收益者及其相互關(guān)系也在不斷變化，并影響著城市治理。

雖然城市治理建立在土地制度的基礎(chǔ)之上，但現(xiàn)有研究中城市治理與土地制度的關(guān)聯(lián)機(jī)制仍不明確。由于地方政府在城市治理中居于核心地位，相關(guān)研究多數(shù)集中在土地開發(fā)與地方政府行為的關(guān)系上，并未聚焦于土地開發(fā)與整體性城市治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系。此外，在城市治理和地方政府的土地開發(fā)過程中，往往假定土地是被動的改造物，沒有從動態(tài)、縱深的視角對土地制度變遷進(jìn)行探討?；诖耍崂聿⒎治鐾恋刂贫鹊淖冞w如何影響城市治理轉(zhuǎn)型是本文的中心任務(wù)。

二、基于土地制度與土地開發(fā)的政府研究

地方政府是城市治理的核心，考察土地制度與城市治理的關(guān)系，一定程度上就是考察地方政府如何開發(fā)城市土地。土地對于地方政府的重要性表現(xiàn)在：首先，土地是政府財(cái)政收入的主要來源，包括土地出讓金、土地使用費(fèi)、土地交易稅，政府建設(shè)圍繞著土地產(chǎn)出最大化展開;其次，土地與資金、技術(shù)、勞動力一樣，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要生產(chǎn)要素，政府建設(shè)圍繞著土地利用效率最大化展開;再次，土地也是政府分配社會利益的工具，土地開發(fā)不僅涉及土地租讓及拆遷政策，還涉及到拆遷過程中的權(quán)益保障及社會公平，政府建設(shè)旨在實(shí)現(xiàn)土地收益的均衡分配?？梢哉J(rèn)為，城市治理建立在地方政府土地出讓、開發(fā)和收益的基礎(chǔ)之上。

（一）地方政府的土地開發(fā)機(jī)制及其爭論

在土地制度的幾個維度上——即誰占有土地、如何開發(fā)、誰獲益及如何分配，城市土地權(quán)屬較為明確，主要由政府掌握國有建設(shè)用地，因而無需過多討論，大多數(shù)研究圍繞地方政府的土地開發(fā)機(jī)制以及土地收益分配而展開?？傮w而言，地方政府的土地開發(fā)經(jīng)歷了從以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)向以綜合發(fā)展為目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

首先，在晉升競爭的壓力下，地方政府建立了以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的土地出讓機(jī)制。為了保持競爭優(yōu)勢，同一層級的地方政府會盡可能優(yōu)化土地資源配置、增加土地產(chǎn)出，根據(jù)土地的工業(yè)、商住、農(nóng)業(yè)功能制定不同策略，促使土地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與城市產(chǎn)業(yè)布局保持一致。對于商業(yè)和居住用地，政府引進(jìn)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，促進(jìn)城市消費(fèi)和土地使用價值增值，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。相應(yīng)地，城市規(guī)劃部門形成了增長主義規(guī)劃觀念，即認(rèn)為土地規(guī)劃既不遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌方針，也不同于西方市場經(jīng)濟(jì)的管制和規(guī)范力量，而是服務(wù)于城市經(jīng)濟(jì)增長。同樣，不同層級的政府（市、區(qū)、鎮(zhèn)街）會在土地開發(fā)中相互競爭。特別是，由于基層政府在土地開發(fā)中發(fā)揮重要作用而不僅是順從、依附、延續(xù)的角色，在財(cái)政收入和競爭晉升的雙重激勵下，基層政府可能“違規(guī)”開發(fā)被嚴(yán)格控制使用功能的土地，造成土地結(jié)構(gòu)失衡、集約化程度低、土地資源浪費(fèi)和流失等問題。

其次，與這種地方政府增長主義不同，另一些研究認(rèn)為地方政府承擔(dān)了更復(fù)合的角色、更多樣的任務(wù)。特別是在社會穩(wěn)定的壓力下，政府的土地開發(fā)必須從追求土地效益轉(zhuǎn)向追求社會福利。在“多重目標(biāo)-綜合開發(fā)”的機(jī)制下，地方政府兼具“地方國家”“地方政府”“科層組織”三重角色，其行為既受晉升邏輯支配，又要維持社會秩序，同時還要滿足決策者的收益最大化。也有觀點(diǎn)認(rèn)為由于縱向問責(zé)機(jī)制的局限性弱化了政府的外在約束，地方政府要在中央的各項(xiàng)安排中尋求平衡，主要體現(xiàn)在其對社會福利和經(jīng)濟(jì)增長政策的選擇上，而并非只有經(jīng)濟(jì)增長這一單一選項(xiàng)。還有討論認(rèn)為，盡管地方政府控制城市土地供應(yīng)，希望獲取土地的商業(yè)價值和住宅用地價值，將短期土地開發(fā)和銷售收入轉(zhuǎn)化為長期稅收，使得政府既獲得經(jīng)濟(jì)增長又獲得稅收收入，但這沒有很好地解釋地方政府為何進(jìn)行城市更新、市郊開發(fā)、鄉(xiāng)村重建。研究認(rèn)為，城市建設(shè)是在不同層級政府的復(fù)雜互動下完成的，其中最重要的是對國家權(quán)力的維護(hù)，因而呈現(xiàn)出超越“地方商業(yè)創(chuàng)業(yè)主義”的“國家企業(yè)家主義”。換言之，中央并沒有完全將權(quán)力轉(zhuǎn)移到地方政府手中。例如2004年以來，中央為了保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、加強(qiáng)土地管理，限制并分配土地開發(fā)配額，這在一定程度上減緩了地方政府征收土地的步伐，使得地方政府兼具“市場化企業(yè)家型國家”和“發(fā)展型國家”兩種角色。

與以上視角不同，還有研究者試圖從政企關(guān)系視角對地方政府增長主義進(jìn)行糾偏，認(rèn)為地方政府和企業(yè)的關(guān)系決定了城市經(jīng)濟(jì)增長。這一視角不是自上而下進(jìn)行考察（即從政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式對企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式的影響去考察），而是著重于二者之間的互動關(guān)系，例如黨政干部與企業(yè)家的互動以及政府與國有企業(yè)、私營企業(yè)及外資企業(yè)的互動，等等。從政府政策制定和企業(yè)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系看，當(dāng)?shù)胤秸魑缍ú⒈Ｗo(hù)私營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)時，構(gòu)成了“服務(wù)型國家”。當(dāng)?shù)胤秸谥贫ㄕ邥r較少考慮投資者，而是根據(jù)自身需要進(jìn)行選擇性招商引資時，則構(gòu)成“發(fā)展型國家”。從土地開發(fā)的視角看，地方政府與地方企業(yè)家的合作形成了“地方企業(yè)家型政府”，其合作類型豐富多樣，如企業(yè)家型、侍從型、掠奪型、發(fā)展型。而劃分類型的標(biāo)準(zhǔn)在于政府在土地開發(fā)的過程中，是側(cè)重于滿足企業(yè)家的生產(chǎn)需求，還是側(cè)重于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會公平和社會福利。

上述研究及其爭論表明，地方政府并不是按照單一目標(biāo)開發(fā)土地，除了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，還需要考慮外部資源、政企關(guān)系、中央與地方的制度安排。相應(yīng)地，土地或者用來招商引資滿足企業(yè)的生產(chǎn)需要，或者用來開發(fā)房地產(chǎn)滿足居民的居住需要，或者用來滿足社會福利。在這種地方政府土地開發(fā)機(jī)制下，城市治理的側(cè)重點(diǎn)各有不同，時而側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長，時而側(cè)重于公共服務(wù)，時而側(cè)重于二者的均衡。

（二）地方政府的土地收益分配機(jī)制及其爭論

關(guān)于土地開發(fā)中的收益分配機(jī)制，主要有兩種研究取向，一種是認(rèn)為地方政府由于壟斷土地一級市場，因而完全掌握土地收益，并以財(cái)政收入的形式呈現(xiàn)出來，這方面的相關(guān)研究非常豐富。從內(nèi)容上看，土地財(cái)政包括“租、稅、費(fèi)”三種。其中，“租”即土地出讓金，是土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式;“稅”即土地和房地產(chǎn)交易稅收，是政府參與土地收益分配的基本方式;“費(fèi)”即土地使用者向政府支付的費(fèi)用。從形成原因上看，分稅制改革是土地財(cái)政出現(xiàn)的主要原因，并形成以土地財(cái)政為中心的城市擴(kuò)張模式。在地方橫向競爭和慣性依賴的背景下，政府通過土地征收、開發(fā)、出讓來獲得城市建設(shè)資金，并將重點(diǎn)放在能夠拉動土地財(cái)政的產(chǎn)業(yè)上，如房地產(chǎn)行業(yè)。從結(jié)果上看，土地財(cái)政產(chǎn)生兩種相反效果：一是開啟中國城市化進(jìn)程，對城市化進(jìn)程的原始資本積累起著積極的推動作用;二是造成城市盲目擴(kuò)張、房地產(chǎn)過度增長、擠占公共服務(wù)資源，產(chǎn)生潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地收益并不僅僅以財(cái)政收入的形式表現(xiàn)出來，它的內(nèi)涵更為寬泛。這種土地收益是以土地價值的增值表現(xiàn)出來，且并非由地方政府獨(dú)享，而是由城市建設(shè)的參與者共享。其中，城市政體和城市增長機(jī)器理論回答的是利益是如何在多元行動者之間進(jìn)行分配的。它認(rèn)為，城市增長機(jī)器由地方政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織、精英團(tuán)體、土地占有者在內(nèi)的多方參與者組成，追求城市土地交換價值最大化。這一理論在一定程度上適合用來解釋中國城市建設(shè)。這是因?yàn)?，改革以前，土地由中央和地方政府統(tǒng)一分配，土地的使用成本和交換價值較低，土地使用者之間的沖突并不明顯。然而，隨著市場化改革以及城市化進(jìn)程的深入，土地開發(fā)過程中各類參與者的影響力越來越大。為了協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益關(guān)系，政府與地產(chǎn)開發(fā)商、動遷戶、外來務(wù)工人員、專家圍繞著土地價值的增值與分配展開互動，以合作或抗?fàn)幍确绞竭M(jìn)行開發(fā) 。

一方面，由于土地資源緊張，擁有資源的個體形成了正式和非正式關(guān)系，通過城市更新和土地再開發(fā)推動著城市經(jīng)濟(jì)增長。這一過程中產(chǎn)生的租金是土地使用價值轉(zhuǎn)換為交換價值的差額，這種差額是他們合作的目標(biāo)所在。相較于西方城市增長機(jī)器，中國城市增長機(jī)器由強(qiáng)勢政府領(lǐng)導(dǎo)、弱勢私人部門組成，缺少社區(qū)組織的聲音。因而，為了實(shí)現(xiàn)城市土地價值的增值，土地開發(fā)的參與者共同合作，而政府居于主導(dǎo)地位。

另一方面，土地收益以及土地收益分配存在分歧，造成不同參與者的目標(biāo)差異，進(jìn)而阻礙土地開發(fā)。例如，很多城市出現(xiàn)“地王”，正是中央政府、地方政府、商業(yè)社區(qū)與反增長聯(lián)盟相互博弈的結(jié)果。地方政府希望通過土地投機(jī)和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)來增加地方財(cái)政收入，而地方商業(yè)企業(yè)則希望降低土地使用成本，社區(qū)組織認(rèn)為土地投機(jī)會妨礙社會資本的再分配并產(chǎn)生社會問題。其中，結(jié)構(gòu)型地產(chǎn)商（全國性民營企業(yè)或央企）、地方型地產(chǎn)商（地方性民營企業(yè)或地方政府主導(dǎo)的地方開發(fā)企業(yè)）擁有強(qiáng)力的資金支持以及政府支持，是土地價值增值的支持者。民眾和拆遷戶則形成力量相對薄弱的反對聯(lián)盟。類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，并不是所有的參與者都會支持土地價值的增值。通常，在不影響政府、地產(chǎn)開發(fā)商、村集體土地租賃收入的情況下，他們會選擇合作和城市增長策略。而一旦城市更新和改造有損于任何一方的土地租賃收入，則可能暫?；蚍磳Τ鞘性鲩L策略。

上述研究及爭論表明，土地開發(fā)的收益包括土地財(cái)政、土地租賃收入等，既有可能由地方政府獨(dú)占，也有可能由城市建設(shè)的參與者共享。土地收益分配會影響城市治理的穩(wěn)定性，因?yàn)槌鞘兄卫肀举|(zhì)上是城市利益相關(guān)者在城市建設(shè)過程中形成的利益分擔(dān)和參與決策機(jī)制。從土地的視角看，這種利益分擔(dān)和決策機(jī)制圍繞著土地收益的分配展開。收益分配方式是否公平，關(guān)系到城市能否實(shí)現(xiàn)善治。

通過對地方政府土地開發(fā)及收益分配方式的討論，可以認(rèn)為土地的經(jīng)營和開發(fā)方式是理解城市治理的起點(diǎn)。改革以來地方政府的自主性和影響力逐漸增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)利益最大化、土地收益最大化、公共服務(wù)和社會福利被視為城市土地開發(fā)的目標(biāo)。因而，對土地開發(fā)方式和目標(biāo)的區(qū)分影響了城市治理。按照土地開發(fā)是為了滿足企業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)利益還是滿足社會福利的不同，城市治理會偏向經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)或均衡發(fā)展。此外，土地收益的分配是維持城市治理體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)。改革之初，土地收益由地方政府獨(dú)享。隨著城市化進(jìn)程的深入，土地收益以土地價值的增值和租賃收入表現(xiàn)出來，并由城市政府、地產(chǎn)開發(fā)商、土地占有者、銀行、外來務(wù)工人員共同享有。作為城市治理的參與者，他們之間選擇合作還是對抗取決于土地開發(fā)的收益分配是否公平。這兩個方面的討論涵蓋了土地制度的兩個基本要素，即土地如何開發(fā)、土地收益如何分配，并從土地制度的視角解釋了中國城市治理的內(nèi)在動力機(jī)制（見圖1）。

然而，對于地方政府行為與城市土地開發(fā)之間的關(guān)系，我們的討論還可以更進(jìn)一步。

首先，已有研究指出了分稅制以后地方政府的公司化傾向及土地開發(fā)模式，形成了“以地引資-稅收增加-經(jīng)濟(jì)增值-土地價值增值”的邏輯鏈。但是，這一邏輯比較單一。由于很少關(guān)注土地制度的變化，城市治理建立在地方政府對土地的排他性主導(dǎo)權(quán)之上，村集體、農(nóng)民、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)處于被支配地位。實(shí)際上，土地制度并非一成不變，土地權(quán)屬也并非一成不變。隨著土地資源日趨緊張，城市蔓延將市郊農(nóng)村覆蓋其中。城市中的土地既包含了國有土地，也包含了農(nóng)村集體土地，以往明確的城鄉(xiāng)土地邊界變得模糊。此時，占有農(nóng)村集體土地和宅基地的村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個人參與到城市土地開發(fā)當(dāng)中。顯然，城鄉(xiāng)二元土地制度下的土地開發(fā)及收益分配機(jī)制與改革開放初期地方政府一元壟斷下的土地開發(fā)機(jī)制完全不同。地方政府對城市土地的控制力減弱，建立在土地開發(fā)基礎(chǔ)之上的城市治理理論受到挑戰(zhàn)。

其次，由于地方政府在城市建設(shè)中居于主導(dǎo)地位，因而與西方“城市增長機(jī)器”“城市政體”等理論所強(qiáng)調(diào)的利益多元化相比，中國更強(qiáng)調(diào)地方政府的土地利益最大化。然而，盡管地方政府掌握著城市土地的規(guī)劃權(quán)、建設(shè)權(quán)、招商權(quán)，但相應(yīng)的土地收益分配機(jī)制十分復(fù)雜。例如，政府希望獲得“稅、費(fèi)、租”，而村民和村集體希望獲得超額地租和土地拆遷補(bǔ)償，開發(fā)商則掌握土地開發(fā)的資金，旨在獲得房地產(chǎn)開發(fā)的平均利潤和土地交換價值的增值。因而，地方政府的土地收益取決于城市治理參與者的互動方式，建立在土地收益分配基礎(chǔ)之上的城市治理理論也受到挑戰(zhàn)。

再次，地方政府的土地開發(fā)研究沒有解決一個問題，即有什么樣的土地開發(fā)方式，就有什么樣的土地收益方式，而土地的使用方式與土地收益的獲得方式可能存在矛盾。反映在理論上，就是經(jīng)濟(jì)增長傾向和土地財(cái)政增收傾向存在矛盾。地方政府從土地中獲得經(jīng)濟(jì)增長和汲取財(cái)政收入是沖突的，通過調(diào)節(jié)土地使用成本來降低企業(yè)生產(chǎn)的成本，從而推動經(jīng)濟(jì)增長，提高地區(qū)競爭力，但卻可能減少土地財(cái)政收入。這種矛盾也被稱為“租稅悖論”或“租稅替代”，即來自土地的租金越高，則其他行業(yè)的稅收越低。因而，地方政府要在“土地引資”和“土地財(cái)政”之間選擇，不能過于追求土地財(cái)政和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，而是要兼顧其他行業(yè)的土地使用成本，從而實(shí)現(xiàn)“租稅等價”和長期均衡。但很多時候，這種均衡不一定是政府可以選擇的，會受到城市土地用途的限制。例如，土地開發(fā)涵蓋了零散工業(yè)園區(qū)、高密度城市社區(qū)、不連續(xù)城市中心區(qū)、城市周邊地區(qū)，它們的開發(fā)不僅與土地財(cái)政和市場運(yùn)作機(jī)制有關(guān)，更受到土地使用方式、土地制度的約束。因此，要在地方政府的土地開發(fā)機(jī)制和土地收益機(jī)制之間建立聯(lián)系，必須弄清楚土地制度變化對地方政府的影響。

綜上可知，土地是地方政府特別是城市政府掌握的核心資源，是實(shí)現(xiàn)城市治理目標(biāo)的重要工具，但現(xiàn)有研究沒有很好地理清地方政府與土地之間的關(guān)系。其中，有的研究認(rèn)為地方政府按照自身的發(fā)展邏輯主導(dǎo)土地開發(fā)，有的認(rèn)為地方政府獨(dú)占土地開發(fā)收益。實(shí)際上，土地資源的有限性、用途的多樣性、價值和收益分配的不一致性，決定了土地開發(fā)是一個復(fù)雜過程。地方政府開發(fā)土地不僅受到激勵機(jī)制、財(cái)政資源分配機(jī)制、社會參與機(jī)制的影響，還受到土地制度本身的約束。這種約束不是靜態(tài)、固定、不變的，或者說，“依地而治”顯然存在，但其內(nèi)在機(jī)理復(fù)雜多樣。新中國成立以來，土地制度一直處于變化之中，這不僅改變了土地的權(quán)屬、用途、收益分配，還改變了政府行為和城市治理。因此，迫切需要梳理土地制度變遷與地方政府的關(guān)聯(lián)。接下來我們將繼續(xù)討論土地制度變遷如何支持了治理轉(zhuǎn)型及對地方政府產(chǎn)生影響，進(jìn)而對以土地制度為基礎(chǔ)的中國城市治理進(jìn)行探討。

三、工業(yè)化主導(dǎo)時期：作為資源的土地與調(diào)配型治理

土地制度是社會主義國家建設(shè)中最重要的制度安排之一，并在不同的發(fā)展階段擔(dān)負(fù)不同的使命。新中國成立以來，為了順應(yīng)不同時期的國家治理目標(biāo)，國家和中央對城鄉(xiāng)土地制度進(jìn)行改革，通過一系列的土地規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)、出讓制度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地開發(fā)，并成立相應(yīng)的行政管理部門。這不僅為工業(yè)建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了條件，也為社會主義城市治理打下基礎(chǔ)。接下來，我們對這一階段進(jìn)行簡單介紹。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化建設(shè)時期，土地是重要的資源和生產(chǎn)資料。社會主義工業(yè)化建設(shè)的一大特征是以集體化的土地制度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，以此來統(tǒng)一工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)。為了集中力量發(fā)展重工業(yè)，黨和國家建立了與工業(yè)生產(chǎn)相匹配的土地管理制度。在農(nóng)村建立集體土地所有制，并以生產(chǎn)合作社的形式統(tǒng)一經(jīng)營。在城市實(shí)現(xiàn)城市土地國有化，包括征用（收、購）私有、集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，將經(jīng)過生產(chǎn)資料私有制改造后的土地產(chǎn)權(quán)國有化，進(jìn)行城市私房的社會主義改造，等等。這一時期，土地作為重要的生產(chǎn)資源，發(fā)揮了三種作用：土地是居民享受城市公共服務(wù)的依據(jù);土地是經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和社會資本的主要來源，為工業(yè)生產(chǎn)提供了近乎為零的土地使用成本;中央統(tǒng)一安排產(chǎn)品的生產(chǎn)和資源分配，積累農(nóng)村土地的生產(chǎn)剩余用以支持工業(yè)生產(chǎn)。因而，地方政府只負(fù)責(zé)將土地劃撥給單位使用，使用原則是無償、無租金、無期限、無流動，使用方式是建設(shè)工廠、住房以及其他所需的生活設(shè)施，并且沒有土地收益，從而形成了“土地劃撥-調(diào)配型政府”。

這一時期的土地制度規(guī)定城市土地權(quán)屬屬于國家、土地開發(fā)由中央統(tǒng)籌、土地收益不分配，由此也構(gòu)成了本文所指稱的調(diào)配型城市治理。從城市治理各主體的關(guān)系以及公共服務(wù)供給的方式來看，這一模式的特征首先是中央主導(dǎo)下的一元化治理。中央政府在城市開發(fā)和規(guī)劃中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌各個城市的建設(shè)、規(guī)劃，安排重大工業(yè)項(xiàng)目，地方政府按照中央計(jì)劃保障城市生產(chǎn)、提供公共服務(wù)，不存在私營企業(yè)或社會組織、公眾參與城市治理。其次，地方政府提供低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，確保土地使用成本最小化。城市土地既要用于生產(chǎn)，也要用于提供住房和消費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，盡可能充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)屬性，壓低土地的消費(fèi)和公共服務(wù)屬性，從而使得城市公共服務(wù)處于短缺、低標(biāo)準(zhǔn)、按計(jì)劃供應(yīng)的狀態(tài)。

顯然，這種城市治理模式與這一時期靜態(tài)、固定的城市社會結(jié)構(gòu)是匹配的。一方面，城市社會以單位職工為主，在中央政府的統(tǒng)籌安排下進(jìn)行生產(chǎn)。另一方面，地方政府通過城市單位限量提供集體消費(fèi)品和公共服務(wù)，確保城市再生產(chǎn)。這種治理模式的優(yōu)勢在于最大程度地促進(jìn)城市生產(chǎn)，快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。但是，不足之處在于城市社會對于外界的反應(yīng)程度低，城市治理缺乏自主性，一旦巨大的轉(zhuǎn)型促使人口、土地、資金等生產(chǎn)要素流動起來，將給城市治理帶來壓力。

四、市場化主導(dǎo)時期：作為商品的土地與增長型治理

市場經(jīng)濟(jì)改革的一個重要內(nèi)容就是土地制度改革。在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經(jīng)營農(nóng)村土地;在城市推行國有土地改革，允許地方政府通過土地招商引資、獲得財(cái)政收入。這意味著要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代無償、統(tǒng)一劃撥的土地使用原則，建立符合市場經(jīng)濟(jì)的土地制度。與工業(yè)化主導(dǎo)時期不同，在市場化主導(dǎo)時期，土地開始變成重要的商品。

土地要變成政府掌握的可交易商品，需要經(jīng)過三個步驟。第一，土地權(quán)屬可分離，確立了土地交易主體。1988年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），明確“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，依法實(shí)行國有土地有償使用制度”。由于土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，政府和村集體分別掌握了國有土地和集體土地所有權(quán)，可以通過出讓和承包方式轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，但土地經(jīng)營者無權(quán)處置所使用的土地。第二，土地可交易且有收益，確立了土地交易方式和收益分配方式。1990年，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的出讓方式，包括協(xié)議、招標(biāo)、拍賣。1998年，全國人大常委會修訂《土地管理法》，規(guī)定了土地的使用方式和出讓收益的分配方式，包括租賃、作價出資或入股，并規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府”。這種收益分為兩部分，一部分是對中外合資企業(yè)征收土地使用費(fèi)，所征收的費(fèi)用用來彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金;另一部分是建立土地稅收制度，按照不同等級對國內(nèi)土地使用者征稅，將具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)的土地使用費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制性和無償性的土地使用稅。第三，土地權(quán)屬可變更，確立了地方政府對一級土地市場的壟斷地位。《土地管理法》明確劃定了城鄉(xiāng)土地的權(quán)屬邊界，并規(guī)定“城市土地歸國家所有、農(nóng)村土地歸集體所有”。2004年，全國人大常務(wù)委員會對《土地管理法》做出修改，規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，政府保留土地的征收權(quán)，可以將農(nóng)業(yè)用地征收為國有用地。此時，土地發(fā)揮了兩種作用。一方面，土地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)生產(chǎn)提供場所。特別是改革開放之初，很多城市積極招商引資并推行各類稅收優(yōu)惠政策，為企業(yè)生產(chǎn)提供低廉的土地使用成本。另一方面，土地是人力、技術(shù)、資金、信息等生產(chǎn)要素集聚的載體。為了實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)，地方政府會盡可能降低土地出讓金和土地使用成本，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)駐和生產(chǎn)要素的低成本聚集，獲得規(guī)模紅利。在此過程中，土地取替了地方國有企業(yè)，成為地方政府壟斷支配和經(jīng)營的主要資源。地方政府通過調(diào)整土地供應(yīng)量、供應(yīng)價格和提供配套基礎(chǔ)設(shè)施來招商引資，使用原則是以“稅、租、費(fèi)”的形式有償出讓，使用方式是建設(shè)工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城，土地收益則由中央與地方共同支配。土地從重要資源轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾Y產(chǎn)，從而形成了“土地出讓-增長型政府”。

這一時期的土地制度規(guī)定土地出讓主體為地方政府，境內(nèi)外公司、企業(yè)、其他組織和個人參與土地交易，并由政府的土地和房產(chǎn)管理部門對土地交易進(jìn)行監(jiān)督檢查，明確土地交易方式、年限、使用范圍，規(guī)范征地程序和出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押流程。同時，劃分地方政府的土地收入上繳比例，完善征地補(bǔ)償制度，保障公共利益。由此也構(gòu)成了本文所指稱的增長型治理。從城市治理各主體的關(guān)系以及公共服務(wù)的方式看，這一模式的特征是：

首先，城市治理主體從一元化轉(zhuǎn)向多元化。當(dāng)土地開發(fā)從城市單位轉(zhuǎn)向工業(yè)園區(qū)，城市需要向外擴(kuò)張和進(jìn)行“三舊”即舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。改造。很多農(nóng)村土地、舊社區(qū)被納入到城市建成區(qū)，城市土地開發(fā)的參與者包括村集體、村民、地產(chǎn)企業(yè)、城市居民和外來務(wù)工人員，他們構(gòu)成了城市治理的參與主體。

其次，地方政府在城市治理中居于有限的主導(dǎo)地位。一是由于土地權(quán)屬的有限性。土地制度改革使土地權(quán)屬由中央計(jì)劃轉(zhuǎn)向地方政府壟斷，地方政府掌握城市國有建設(shè)用地，可以自主進(jìn)行招商引資，但地方政府的土地開發(fā)會受到中央的限制。2006年國土資源部發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》，2010年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》等等，都規(guī)范了土地的征收、使用和補(bǔ)償方式，禁止違法征地拆遷。同時，地方政府可以進(jìn)行大規(guī)模土地征收，推動農(nóng)村城市化，在城市市郊的農(nóng)村地區(qū)，也可以通過“七通一平”即通給水、通排水、通電力、通電訊、通燃?xì)?、通熱力、通道路、場地平整。將市郊農(nóng)村土地從“生地”變?yōu)椤笆斓亍?。但由于農(nóng)村集體土地制度改革形成了以農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社或股份公司為載體的組織形式，城市土地不再由地方政府單獨(dú)掌握，而是由政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同掌握。二是由于土地用途的有限性。城市蔓延使得不同性質(zhì)、不同用途的土地交織在一起，但土地資源是有限的，其用途存在分歧：（1）地方政府與中央政府的分歧。例如，中央限制房地產(chǎn)開發(fā)，嚴(yán)格堅(jiān)守農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地指標(biāo)。（2）地方政府與村集體的分歧。村集體的土地結(jié)構(gòu)是零散、碎片化的，決定了引進(jìn)的企業(yè)往往規(guī)模小、粗放式、效益低、能耗大且污染嚴(yán)重，這與政府規(guī)?；F(xiàn)代化、集約化的土地用途格格不入。城鄉(xiāng)二元土地的用途差異，導(dǎo)致地方政府和村集體的發(fā)展目標(biāo)存在差異。（3）地方政府不同部門的分歧。地方政府需要通過劃分土地用途和功能來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，既要為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長而開發(fā)產(chǎn)業(yè)用地，還要為實(shí)現(xiàn)社會福利而開發(fā)公共設(shè)施用地。然而不同職能的部門，對于土地的用途有著不同的訴求。例如，市級政府會對城市土地的用途、使用方式進(jìn)行規(guī)劃和統(tǒng)籌，根據(jù)國家環(huán)保政策規(guī)劃的“三區(qū)三線”，將城市分為城鎮(zhèn)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，如生態(tài)保護(hù)紅線線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線。在生態(tài)空間面積不減少、功能不降低的原則下，市郊農(nóng)村地區(qū)被劃為生態(tài)控制區(qū)、公共綠地或公益性用地。相反，區(qū)級政府及基層政府則希望挖掘土地資源，在土地用途限制和生態(tài)保護(hù)的前提下提高土地利用率。因而，土地的用途和邊界分割了由不同層級政府所構(gòu)建的城市治理模式。三是由于土地收益的有限性。這種有限性，指的是土地開發(fā)成本與收益的分離。具體而言，市場化改革之初，土地從無收益轉(zhuǎn)向地方政府壟斷。當(dāng)?shù)胤秸_始征收農(nóng)村集體土地時，它不再是唯一的土地供應(yīng)者，相應(yīng)地，土地收益變得多樣化，它不再由政府獨(dú)享，而是與村集體、村民共享。地方政府和村集體分別掌握著城市國有土地和農(nóng)村集體土地，前者享受的土地收益包括土地稅收、使用費(fèi)、土地出讓金，后者享受的土地收益包括土地租賃收入、土地征收補(bǔ)償款，等等。這可能出現(xiàn)一種情況，即村集體享有土地開發(fā)收益，但集體土地開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)外部性卻增加了政府監(jiān)管成本和企業(yè)經(jīng)營成本。這種土地成本收益的不統(tǒng)一，造成舊村社、舊社區(qū)無法適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型，也違背了地方政府的土地開發(fā)政策。

再次，地方政府提供低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，確保土地利用率最大化。城市治理面臨兩難，一方面，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府盡可能促進(jìn)生產(chǎn)要素與土地資源的匹配。當(dāng)人口、資本、技術(shù)在城市中聚集，會造成土地需求量增大，城市擴(kuò)張、蔓延并覆蓋市郊農(nóng)村。另一方面，城鄉(xiāng)二元土地制度將農(nóng)村土地排除在市政建設(shè)的范圍之外，使得公共服務(wù)難以深入到村社。在土地價格高昂、財(cái)政緊張的情況下，政府無法完成土地征收，無力規(guī)劃和管理農(nóng)村土地。盡管《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營管理，自負(fù)盈虧，但村集體管理能力不足，使得村社公共服務(wù)處于低標(biāo)準(zhǔn)甚至缺失狀態(tài)。

穩(wěn)定的城市治理體系建立在合理劃分土地用途和功能、統(tǒng)一土地收益與成本（公共服務(wù)）的基礎(chǔ)之上。盡管市場化促使土地從工業(yè)生產(chǎn)的資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長的資產(chǎn)，城市治理主體變得多元，并使地方政府居于有限的主導(dǎo)地位，但由于沒有建立起與這種土地制度相匹配的城市治理模式，大多數(shù)地方土地的用途、收益以及公共服務(wù)供給都存在偏差，并隱含了更加深刻的城市社會風(fēng)險(xiǎn)。

五、城市化主導(dǎo)時期：作為資本的土地與投資型治理

土地兼具使用價值和交換價值。改革開放以前和市場化初期，一般更關(guān)注其使用價值。但城市不僅是工業(yè)生產(chǎn)的場所，還是居民生活和消費(fèi)的場所。當(dāng)越來越多的人口進(jìn)入城市，土地功能從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了居住和消費(fèi)，土地價值及其資本屬性更為凸顯，這使得城市化本身成為一種增長機(jī)制。因此這部分，我們特意將城市化與市場化進(jìn)行區(qū)分，并用來特指相對深入的市場化階段。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地變成可增值的資本，這是由兩種相反的改革造成的。一種是放開性政策，即住房制度改革。1987年，深圳市政府首次公開招標(biāo)出讓住房用地，開始了住房商品化試點(diǎn)工作。1988年，國務(wù)院頒布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，隨后發(fā)布《關(guān)于解決穩(wěn)妥地開展城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，停止住房實(shí)物分配，建立住房市場化供應(yīng)體系。另一種是緊縮性政策。在住房制度改革一段時間后，由于房價升高，中央政府出臺并執(zhí)行以限購限貸為核心的房地產(chǎn)調(diào)控政策，如2011年的“新國八條”、2013年的“新國五條”、2016年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》等，旨在抑制投資投機(jī)性購房，重視住房租賃市場，保障租房者、無房者的權(quán)益。這兩種相反的政策造成了一個結(jié)果，地方政府為了促進(jìn)土地價值增值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更青睞發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，但一系列的緊縮性政策造成以房地產(chǎn)形式經(jīng)營的土地資源越來越少。當(dāng)土地資源日益緊缺，城市從增量發(fā)展模式進(jìn)入到存量發(fā)展模式，如何獲得城市建設(shè)的資金，就成為困擾政府的難題。

為此，城市政府通過土地融資來獲得城市建設(shè)資金，創(chuàng)造更大的城市化紅利：政府將征收來的土地到銀行抵押或質(zhì)押以獲得貸款。根據(jù)國家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，全國各級政府債務(wù)高達(dá)30.28萬億元，其中絕大部分來源于土地抵押或質(zhì)押。甚至在東部地區(qū)的城市建設(shè)資金中，這一比例高達(dá)60%。地方國有企業(yè)通過土地入股的方式對原存量劃撥土地進(jìn)行處置，相應(yīng)的地價款作為初始資本投入到新企業(yè)中。這使得國有企業(yè)在沒有繳納地價款的情況下，取得土地使用權(quán)，降低了國有企業(yè)生產(chǎn)成本;商品化住宅作為重要資產(chǎn)，創(chuàng)造出大量信用貨幣，降低了融資成本。這一過程中，土地成為資本“擴(kuò)增器”，城市政府通過金融機(jī)構(gòu)獲取城市建設(shè)資金。土地從重要資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾Y本，從而形成了“土地?fù)?dān)保-投資型政府”（見圖2）。

這一時期，土地變得稀缺并作為抵押品納入到資本循環(huán)過程中，成為地方政府?dāng)U大城市建設(shè)資金的重要渠道，由此構(gòu)成了投資型治理。從城市治理各主體的關(guān)系以及公共服務(wù)的方式看，這一模式的特征是：

首先，各類地方投融資平臺參與到城市治理之中，造成城市治理主體的復(fù)雜化。在土地資本化下，地方政府為了讓土地成為城市政府與資本增值的中介，從“以地生財(cái)”轉(zhuǎn)向“以地生資”，不僅直接經(jīng)營土地，而且成立城市投資、建設(shè)投資或資產(chǎn)管理公司。這些企業(yè)和平臺的運(yùn)行方式與市場化改革之初的生產(chǎn)性企業(yè)有所不同。在市場化改革初期，企業(yè)需要更為低廉的土地租金進(jìn)行生產(chǎn)，獲得成本優(yōu)勢。但是，這些城市投資、城市建設(shè)企業(yè)則以土地價值的增值為目標(biāo)，力求盡可能多提升土地價值，籌措城市建設(shè)資金。土地價值的提升會同時提升生產(chǎn)性企業(yè)的經(jīng)營成本、工人的居住成本，使得城市治理各主體之間的目標(biāo)差異更為突出。

其次，地方政府面臨更為復(fù)雜的任務(wù)。如果說土地資產(chǎn)化過程中，如何在地方政府、企業(yè)、村集體、外來人口之間分配有限的土地資源及收益，是城市治理的主要議題。那么，在土地資本化進(jìn)程中，如何化解城市風(fēng)險(xiǎn)就成為城市治理的主要議題。這種風(fēng)險(xiǎn)包含兩個方面的內(nèi)容，一是城市金融風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)由政府擔(dān)保的投資可能增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體包括政府違約風(fēng)險(xiǎn)、土地交易風(fēng)險(xiǎn)和融資平臺經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。政府違約風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)政府信用透支、無力按時還本付息時，財(cái)政無法正常運(yùn)作，導(dǎo)致社會福利減少、城市建設(shè)停滯;土地交易風(fēng)險(xiǎn)，即土地是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和償債保障，但在很多城市的建設(shè)資金中土地出讓收入占比小，土地抵押融資和收益權(quán)質(zhì)押融資占比大，這可能提高土地價格，導(dǎo)致地產(chǎn)泡沫化;融資平臺經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，即由于償債能力不足導(dǎo)致融資平臺存在著“新債償舊債”的情況，一旦出現(xiàn)緊縮性監(jiān)管政策，會加大融資平臺再融資難度，增大債務(wù)壓力。2019年自然資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關(guān)問題的通知》，嚴(yán)禁新增以政府儲備土地進(jìn)行抵押融資的行為，這從側(cè)面反映出中央對于土地資本化的嚴(yán)格控制，以預(yù)防債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。二是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地結(jié)構(gòu)失衡?；谕恋刭Y產(chǎn)化與土地資本化所構(gòu)建起來的城市治理體系有所不同。前者遵循土地財(cái)政邏輯，地方政府為了獲得經(jīng)濟(jì)增長和土地收入，在城市空間的規(guī)劃和投入上存在差異，傾向于將公共資源集中到區(qū)位、交通、經(jīng)濟(jì)條件好且開發(fā)難度較小的地區(qū)，容易造成城市發(fā)展的不平衡。后者遵循土地金融邏輯，土地成為最受青睞的抵押品。地方政府成立土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)，通過土地抵押來融資，以公司化方式運(yùn)作融資平臺，以政府信用為背書，以城市投資的名義發(fā)行債券。顯然，土地金融的融資能力超過土地財(cái)政的融資能力。但為了保持高收益率，城市政府往往將融來的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或舊城改造上，可能會忽視收益率低但社會福利高的領(lǐng)域。此外，當(dāng)土地貸款的用途和出口集中在收益率比較高的行業(yè)，可能導(dǎo)致地方政府大面積圈占土地資源，造成城市土地結(jié)構(gòu)失衡。

再次，地方政府傾向于提供低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，以確保資本利潤率最大化。原則上，地方政府應(yīng)當(dāng)保持經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)的平衡。但在土地資本化下，政府將公共財(cái)政投入到資本回報(bào)率較高的領(lǐng)域，而社會福利和公共服務(wù)會被抑制。當(dāng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時，需要大量高技能勞動力，人口增加意味著更大的公共服務(wù)需求。而以資本化為基礎(chǔ)的城市土地開發(fā)需要不斷擠占城市建設(shè)用地，公共服務(wù)選址只能在城市邊緣地帶，這反過來又會限制城市人口的流入和產(chǎn)業(yè)的升級，給城市治理帶來困難。

六、城市：從依地而治到為民而治

總結(jié)以上，土地是城市財(cái)富的重要來源，新中國城市建設(shè)史的核心就是土地制度變遷史，而這種變遷對地方政府和城市治理產(chǎn)生了巨大影響，形成了“依地而治”的傳統(tǒng)。 “依地而治”的城市治理有三個方面的特點(diǎn)。第一，土地的開發(fā)與國家治理目標(biāo)、地方發(fā)展目標(biāo)保持一致。通過挖掘土地的特性，如集聚屬性、價值屬性、投資屬性，實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)增長、價值增值的目標(biāo)，進(jìn)而形成不同的地方政府土地開發(fā)方式。城市治理則以“政府目標(biāo)—土地開發(fā)”這一邏輯為基礎(chǔ)。第二，土地是政府掌握的資源和行動的基礎(chǔ)。土地制度改革使得土地經(jīng)歷了從資源化、資產(chǎn)化到資本化的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地，地方政府的土地開發(fā)經(jīng)歷了從土地劃撥、土地出讓到土地融資的轉(zhuǎn)變，由此形成了調(diào)配型、增長型、投資型城市治理。第三，不同城市治理類型所面臨的矛盾和挑戰(zhàn)是不同的。究其原因，在于土地制度的改變促使土地權(quán)屬、開發(fā)方式及收益方式發(fā)生改變，即城市治理的主體結(jié)構(gòu)、互動機(jī)制發(fā)生了改變，當(dāng)城市公共服務(wù)和政府管理體制無法適應(yīng)這種改變時，城市治理會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，甚至產(chǎn)生治理風(fēng)險(xiǎn)。

“依地而治”必然帶來一些始料不及的問題。首先，地方政府無論是追求經(jīng)濟(jì)增長、晉升激勵還是社會福利，都是以土地為基礎(chǔ)，政府作出判斷往往取決于“這里”的土地有什么資源。但土地制度其實(shí)一直處于變化狀態(tài)，復(fù)雜的城市土地結(jié)構(gòu)和用途決定了地方政府無法作出統(tǒng)一判斷，使得城市治理很難匹配地方政府的土地開發(fā)方式。其次，“依地而治”會造成城市發(fā)展的路徑依賴，無論是城市政府、地方企業(yè)還是城市居民，都會將土地視為增長的來源，甚至是唯一來源。在工業(yè)化時期，國家通過強(qiáng)制性、計(jì)劃性的經(jīng)濟(jì)體系來保持工業(yè)生產(chǎn)與公共服務(wù)的暫時平衡，而一旦開啟市場經(jīng)濟(jì)改革，這種以土地為發(fā)展基礎(chǔ)的路徑依賴會促使資本、生產(chǎn)要素、公共資源投入到土地之中，造成城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)的失衡。再次，“依地而治”側(cè)重于關(guān)注土地占有者的利益，容易忽視沒有占有土地的城市外來者。由于政府和村集體分別占有城市國有土地和集體土地，而城市治理圍繞著土地開發(fā)和收益分配展開。政府既可以享有城市土地的出讓所得，還享有土地價值的增值和資本市場融資，村集體和村民則享有集體土地的租金。然而更多的群體，顯然無法分享城市土地開發(fā)的收益。針對這些問題，近年來中央圍繞著土地收益的分配、土地的用途進(jìn)行了一系列的改革和設(shè)計(jì)。2012年，國務(wù)院常務(wù)會議通過《土地管理法修正案（草案）》，對農(nóng)民集體所有土地的征收補(bǔ)償進(jìn)行修改。2017年，國土部也針對土地征收、土地增值及收益分配等問題公開征求建議。2019年，中共中央、國務(wù)院正式公布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。這些都是國家層面的重大部署，為城市功能、土地利用規(guī)劃提供了指南，也將在一定程度上改變地方政府“依地而治”的邏輯。

當(dāng)前，國家對政府的職能和治理能力現(xiàn)代化提出了要求，如“為人民服務(wù)的政府”“服務(wù)型政府”“以人民為中心的政府”?；谕恋亻_發(fā)的地方政府轉(zhuǎn)型必須與政府職能相匹配，因此土地開發(fā)是否滿足人民需求、是否符合人民根本利益，也是判斷政府職能轉(zhuǎn)型成功與否的根本依據(jù)。毫無疑問，新時代的城市治理還會繼續(xù)圍繞著土地的規(guī)劃、使用、經(jīng)營和分配展開。但在國家治理理念轉(zhuǎn)向“以人民為中心”的時候，城市治理及政府行為如何實(shí)現(xiàn)從“依地而治”到“為民而治”，是真正從根本上推動城市治理能力提升的關(guān)鍵。

（責(zé)任編輯：彤 弓 羅 燕）

Governance by Land：How the Evolution of the Land System

Affects Urban Governance in China

He Yanling Zhao Junyuan

Abstract：Land is an important resource controlled by local government. Since the founding of the Peoples Republic of China， with the change of the national governance objectives， the land system has been undergoing changes， including changes in the land ownership， the land-use methods and the land income distribution system， which have affected and shaped urban governance. To some extent， the history of urban governance in China is a history of land development. In the stage of industrialization， land is used as a productive resource to form “distributive governance”. In the market-oriented stage， land is used as an asset to form “growth-oriented governance”. In the stage of the urbanization， land is used as special capital to form “investment-oriented governance”. “Governance by Land” promotes urbanization process， and also promotes the change of the structure of urban governance as well as the deviation of public service. The change， embodied by the diversification of governing subjects， the complexity of governance tasks and the public service problems， implies a higher level of urban development risk.

Keywords： Land System; Local Government; Governance by Land; Urban Governance

收稿日期：2020-02-10

本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“中國改革開放創(chuàng)造的治理經(jīng)驗(yàn)及政府理論提升研究”（項(xiàng)目編號：19ZDA125）、國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“抱怨群體的用戶畫像及其在復(fù)雜性社會治理中的應(yīng)用”（項(xiàng)目編號：71974216）的階段性成果。本研究同時受上海交通大學(xué)中國城市治理研究院與華東政法大學(xué)“新時代政治學(xué)理論的創(chuàng)新與發(fā)展”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持。