黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均等化研究

劉萍 辛宇 （哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院）

目前，黑龍江省正處于全面振興發(fā)展的攻堅期，關鍵取決于人才。“十三五”時期，黑龍江省的教育事業(yè)發(fā)展面臨新的改革形勢和任務，其中就有進一步完善基本公共教育服務體系，促進教育公平。黑龍江省的基本公共教育服務現(xiàn)在仍然具有比較突出的短板和薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)差距顯著的問題尚未完全解決。城鄉(xiāng)基本公共教育服務不均等，使得鄉(xiāng)村教育被輕視、落后鄉(xiāng)村民眾的受教育權利不能得到有效保障、鄉(xiāng)村人口難以獲得維持生存發(fā)展的基本技能，這些問題直接影響到全面建設小康社會?！?020年中央一號文件》中強調(diào)提出“提高鄉(xiāng)村教育質(zhì)量，加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村小規(guī)模學校布局，改善辦學條件，提高教學質(zhì)量?！边@是新時期下黨和國家做出的重大戰(zhàn)略決策，也是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均等化的重要途徑。

一 黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給現(xiàn)狀

黑龍江省貫徹落實中央部署方針，深化教育改革，大力推動基礎教育均衡發(fā)展，促進教育公平，加強教師隊伍特別是鄉(xiāng)村教師隊伍建設，推進城鄉(xiāng)教師交流?！笆濉睍r期，黑龍江省貫徹“優(yōu)先發(fā)展、育人為本、改革創(chuàng)新、促進公平、提高質(zhì)量”的工作方針，教育改革發(fā)展取得了顯著成就，教育公平取得重大進展。

（一）城鄉(xiāng)中小學校規(guī)?，F(xiàn)狀

2018年，黑龍江省中小學校共有2887 所，在校生2251794 人，其中市區(qū)972 所學校、1044112 名學生，鎮(zhèn)區(qū)1216所學校、941721 名學生，鄉(xiāng)村 699 所學校、265961 名學生。

表1 2018年黑龍江省各地區(qū)中小學校規(guī)模情況

從學生數(shù)、學校數(shù)比例上來看，城區(qū)34%的學校要承擔全省46%學生的教學任務，學校壓力大、負擔重，而鄉(xiāng)村24%的學校僅承擔全省12%學生的教學任務，遠遠低于城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)學校的比例；從數(shù)據(jù)來看，黑龍江省城區(qū)設有中學408 所，平均每所學校每年級在校生300～400 人，按照國家和省規(guī)定的中學起始年級班額人數(shù)標準規(guī)定的50 人計算，城市初中平均每學年6～8 個班，而鄉(xiāng)村中學平均每年級90～100 人，僅有 2 個班級左右。由此看來，對比城鄉(xiāng)中小學校規(guī)?，F(xiàn)狀看出，城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給不均等，城區(qū)學校生源多、規(guī)模大，鄉(xiāng)村學校規(guī)模小、生源少、布局分散。

表2 2014-2018年鄉(xiāng)村中小學數(shù)、學生數(shù)目情況

從變化趨勢圖可以看出，2014～2018年間鄉(xiāng)村中小學數(shù)、學生數(shù)在全省所占比例在逐年下降，由表2 數(shù)據(jù)可知，2018年鄉(xiāng)村小學數(shù)從2014年的1764 所減少至316 所，減少了1448所，鄉(xiāng)村小學生數(shù)從284932 減少至158626，學校規(guī)模大幅度減少；2014—2018年鄉(xiāng)村中學數(shù)減少了135 所，鄉(xiāng)村中學生減少了18211 人，但全省中學生增加了16519 人，說明鄉(xiāng)村學生數(shù)量的減少并不是完全由于人口減少、城市化而造成的，另一個重要的原因是因為城鄉(xiāng)基本公共教育服務不均等，鄉(xiāng)村學生為追求高質(zhì)量教育向縣鎮(zhèn)、城區(qū)小學的轉移。

（二）城鄉(xiāng)中小學教育財政支出現(xiàn)狀

“十二五”時期黑龍江省發(fā)展取得重大成就，經(jīng)濟發(fā)展實力顯著增強，地方用于基本公共教育服務的財政支出也在逐年增長。黑龍江省2014年教育財政支出為505.93 億元，至2018年達到544.38 億元，增長了38.45 億元，是2014年的1.07 倍?？梢?，地方政府對基本公共教育服務的投入，是逐年大幅度增長的。但從表3 中發(fā)現(xiàn)，黑龍江省對城鄉(xiāng)的教育財政支出還存在比較大的差距，城市教育經(jīng)費較高，自然投入到基本公共教育服務資源較多，其差距不僅體現(xiàn)在教學設備、基礎設施等硬件方面，而且在師資力量、思想意識等軟件方面。

當今社會已從信息化時代轉變?yōu)榇髷?shù)據(jù)時代，黑龍江省城區(qū)中小學現(xiàn)代信息教學設備已基本實現(xiàn)教室全覆蓋，多媒體教室的大范圍應用，學校機房內(nèi)計算機不斷更新?lián)Q代，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)教學技術已基本普及。而鄉(xiāng)村學校在教學儀器設備上落后于城區(qū)學校建設，鄉(xiāng)村學生人均擁有的計算機臺數(shù)也不及城區(qū)學生。在一些貧窮地區(qū)，鄉(xiāng)村中學一共才十幾臺電腦，同學們只能輪流去上課，而且由于授課教師的缺乏，學生并不能接受系統(tǒng)教育，所學知識難以滿足日后實踐操作。

在表3 中可以看出，自2014～2018年，黑龍江省對教育的財政支出雖然逐年增加，但其在公共財政總支出的占比確是逐年減少的，在黑龍江省經(jīng)濟、稅收快速增長的今天，地方政府對基本公共教育服務的財政支出總量不足已成為嚴峻的問題。

表3 2014—2018年黑龍江省城鄉(xiāng)中小學教育財政支出情況

（三）城鄉(xiāng)中小學師資配置現(xiàn)狀

2018年，黑龍江省中小學共有鄉(xiāng)村教師31743 名，中小學生師比分別為7.82、8.8，均低于城鎮(zhèn)學校，但就師資規(guī)模來看，即鄉(xiāng)村每所中學平均配置35.83 名教師、小學平均配置57.02名教師，這一比例遠低于城鎮(zhèn)學校，說明城鄉(xiāng)師資配置還不均等，鄉(xiāng)村教師少，授課壓力大。

在變化趨勢圖中可以發(fā)現(xiàn)，2014～2018年期間，相較于黑龍江省鄉(xiāng)村中小學學生數(shù)量緩慢減少，學校教師的全省占比大幅度減少，這意味著在未來一段時間內(nèi)鄉(xiāng)村教師的教學負擔將會更重，鄉(xiāng)村教師數(shù)量減少，生師比增加速度快，平均每位老師花在學生身上的時間會減少，從而最終影響鄉(xiāng)村地區(qū)學校教學質(zhì)量的提高，這也是鄉(xiāng)村中小學學生的輟學率高于城市學生的一個原因；另一方面黑龍江省城區(qū)教師學歷合格率，即達到本科以上是90%左右，而鄉(xiāng)村教師學歷合格率約70%，城鄉(xiāng)差距相差20 個百分點，這一差距反映在教學質(zhì)量上，導致城鄉(xiāng)教育質(zhì)量存在差距，體現(xiàn)在鄉(xiāng)村學校對生源、高學歷師資力量二者而言都不具備競爭力。

表4 2018年黑龍江省各地區(qū)中小學校規(guī)模情況

二 黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均等化制約因素分析

（一）政府投入不足

隨著義務教育的普及發(fā)展，教育對鄉(xiāng)村公共服務供給提出了更高的要求，但由于黑龍江省地理位置位于中國最北端，供給范圍廣，加之自身財政資源薄弱，獨立供資能力低，對外界依賴強，地方政府已無法滿足鄉(xiāng)村公共教育服務供給總量的基本要求。2018年，黑龍江省地方財政一般預算支出達4676.75 億元，而地方財政教育支出僅有544.38 億元，約占11%。作為農(nóng)業(yè)大省，也是基礎教育大省，黑龍江省鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)，不足15%的教育預算支出與鄉(xiāng)村日益增長的基本公共教育服務需求相比來說就是杯水車薪。另一方面，政府基于城鄉(xiāng)體制的戶籍制度導致了“鄉(xiāng)村人”與“城市人”的區(qū)別，適齡兒童需要由戶口所在地來決定在哪里上學，這樣導致鄉(xiāng)村戶口的孩子們沒有選擇學校的機會，只能在鄉(xiāng)村上學。城鄉(xiāng)教學資源存在的嚴重差別，使鄉(xiāng)村孩子輸在起跑線上。雖然有一些民辦學校作為輔助，但高額學費依舊會讓多數(shù)農(nóng)民工家庭放棄城市教育，這都是導致鄉(xiāng)村學生接受不到良好教育的根本原因[1]。

（二）教育政策偏向

在政府制定教育方面相關政策時，同時會存在偏向城市的情況。最有代表性的就是在工資、福利方面，城鄉(xiāng)教師存在明顯差別。首先，因為鄉(xiāng)村教師只有基本工資，收入來源比較簡單，導致其工資水平不如城市教師，而城市教師則不同，除基本工資外，還有豐厚獎金、節(jié)日補貼等。其次，鄉(xiāng)村教師和城市教師在住房標準方面待遇也不同?！吨腥A人民共和國教師法》中提道：“地方各級政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優(yōu)惠政策，縣、鄉(xiāng)兩級政府應當為鄉(xiāng)村中小學教師解決住房問題提供方便?！辈浑y發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村教師住房問題是，縣級政府以及鄉(xiāng)級政府雖然爭取為教師住房提供便利，但僅僅是為鄉(xiāng)村教師解決住宿問題，這與政府為城市教師住房提供專用款項解決問題比較起來，存在巨大差距。

（三）教育供給體制不健全

在黑龍江省的各項政策文件中，各級政府對教育供給的責任，沒有具體的規(guī)范，過分籠統(tǒng)，尤其是對省市和地方，以及縣以上政府的責任及如何承擔責任，也沒有明確界定，這就導致各級政府之間相互推卸責任。同時，各級政府責任劃分不明確必然導致城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給不均等，資源配置低效率。稅費改革以后，從中央到地方的稅收能力逐步減弱，黑龍江省財政受到很大沖擊，各項事業(yè)都需要資金支持。但是，在鄉(xiāng)村基本公共教育服務中，中央政府的供給責任最小，縣鄉(xiāng)兩級政府負擔最大。[2]地方政府的稅收能力不能負擔鄉(xiāng)村基礎教育的投資壓力，導致鄉(xiāng)村基本公共教育服務供給資金不足，而且政府監(jiān)管不力，挪用、侵吞現(xiàn)象嚴重，公共教育服務供給資金利用率低下，最終導致城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給不均衡。

三 促進黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均等化的對策

在中國，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)，個人沒有能力充分地提供基礎教育，而且學生很難自主選擇或改變接受教育的場地，因此基礎教育被視為國家公共事業(yè)。作為非營利性的公共事業(yè)，鄉(xiāng)村基礎教育應與其他事務相同，經(jīng)費由中央政府統(tǒng)一供給。促進黑龍江省城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均等化的關鍵就是加強政府的主導地位。

（一）政府加大基本公共教育服務的財政供給

如果鄉(xiāng)村基本公共教育服務供給的重擔主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，不切合實際，必定會導致教育經(jīng)費的嚴重不足、城鄉(xiāng)公共教育服務的不均等。改變目前現(xiàn)狀的關鍵就是要加大省市政府對鄉(xiāng)村基礎教育的財政供給，特別是對一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，提供基本公共教育服務應以政策為導向，以財政撥款為支持手段，真正實現(xiàn)服務均等化的目標[3]。

黑龍江省應該建立健全規(guī)范的轉移支付制度，加強鄉(xiāng)村基本公共教育服務供給的轉移支付。首先，政府要轉變先前自上而下的模式，進行合理的立項，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照具體情況采取自下而上的管理方式進行申報，而且上級政府要根據(jù)情況公開公正的調(diào)查。其次，有必要明確規(guī)定轉移支付金額，減少補助金額的隨機性，并引進公式計算模型等。最后，要明確轉移支付的方式，針對一些財政較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照具體的財政情況和經(jīng)濟水平，采取不同的補助模式給予相配套的補助方式。

（二）政府需要改善基本公共教育的資源

由于教育是一種公共服務資源，每個人都應該有公平的受教育權。[4]因此，在制定改善基本公共教育服務政策時，政府需要考慮社會的公平與效率，在社會公平原則的基礎上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化，為更多鄉(xiāng)村兒童提供良好的受教育機會。

在目前黑龍江省鄉(xiāng)村基礎教育投入低的情況下，有效改善基本公共教育服務供給的重點是加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、增大地方財政收入。具體措施有：一是要加大力度培養(yǎng)新型農(nóng)民，通過對農(nóng)民的培訓，培育出一批高水平、高素質(zhì)、高技術的人才；二是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，例如“雪鄉(xiāng)”海林市、“恐龍之鄉(xiāng)”嘉蔭縣，根據(jù)自己特有的農(nóng)業(yè)、旅游、生態(tài)等資源，構建特色產(chǎn)業(yè)，引導人們經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入；三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，增加第三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)民收入中的占比，轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，促進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化。

（三）政府必須加強對鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)

鄉(xiāng)村學校很難招聘到高水平業(yè)務能力的優(yōu)秀教師，所以政府應制定出有吸引力的政策來激勵優(yōu)秀人才教師、優(yōu)秀的大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)村任教。政府要制定優(yōu)厚的鄉(xiāng)村教師政策，保證教師在流動過程中可以維持原有的行政關系；加大鄉(xiāng)村任教教師的薪資福利，為教師尤其是欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教師提供補貼，從而避免教師離開；加強教師培訓力度，按照學科水平劃分教師，為鄉(xiāng)村教師提供合理的培訓，進一步強化學校建設，強化鄉(xiāng)村學校在教研中的重點作用，推進鄉(xiāng)村教育良性發(fā)展。

（四）政府必須建立健全基本公共教育服務供給的監(jiān)管體系

黑龍江省政府要加強對鄉(xiāng)村基礎公共教育服務供給的有效監(jiān)督，通過不同的方式和手段，建立全面、多元的監(jiān)督機制。政府應該加強法制監(jiān)督，用法律來保障每一個環(huán)節(jié)的公平公正；要加強民眾監(jiān)督，讓督查機制具備公正的民眾基礎；要加強輿論監(jiān)督，發(fā)揮媒體為人民服務的作用。另外學校自身要建立定期督導評估制度，各級教育領導應定期對管轄區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)學校進行檢查，評估城鄉(xiāng)學校的硬件教學設施、教師素質(zhì)、教育費用等方面，認清城鄉(xiāng)教育的差距，讓政府的投入力量能夠更具有針對性，將政策的執(zhí)行效果提到最佳，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務供給均衡。