國企公司治理：中國式難題

秦永法

在黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革、建立健全公司治理結(jié)構(gòu)精神的指引下，國有企業(yè)改革不斷深化，董事會制度作為建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容，在實踐中進(jìn)行了積極探索，取得了顯著成效，公司治理機制已基本形成。尤其是國資委成立后在中央企業(yè)推進(jìn)董事會試點，拓展了僅在上市公司和其他多元投資主體企業(yè)建立董事會制度、完善公司治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容和實踐。

國企公司治理的中國特色

從公司治理結(jié)構(gòu)建立情況看，目前國有企業(yè)大致可分為三種法律形態(tài)：第一類是按照《中華人民共和國公司法》注冊的公司制企業(yè)，包括國有獨資公司、有限責(zé)任公司和股份有限公司。這些企業(yè)依照該法建立了公司治理結(jié)構(gòu)，但是除上市公司外，大多數(shù)企業(yè)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒有分開，內(nèi)部缺乏有效的制衡，公司治理依然存在著結(jié)構(gòu)性、程序性等方面的問題。如實踐中出現(xiàn)的管理層向下“尋租”、控股股東對子公司過度控制以及大股東侵犯公眾股東利益等，大都是由于這種因素所帶來的問題。第二類是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》注冊的全民所有制國有企業(yè)。中央企業(yè)中的母公司絕大多數(shù)是這類企業(yè)。由于該法出臺于我們國家有計劃的商品經(jīng)濟(jì)時代，許多內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)目前的現(xiàn)狀和企業(yè)發(fā)展的要求，如在決策上實行廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制，政府機構(gòu)、出資人、企業(yè)經(jīng)營管理者以及其他利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)不清晰，缺乏制衡等。由于這類企業(yè)建立公司治理結(jié)構(gòu)的法律基礎(chǔ)不存在，所以，在管理體制上采取由出資人代表直接任命企業(yè)負(fù)責(zé)人，由出資人負(fù)責(zé)企業(yè)管理人員的業(yè)績考核和薪酬、重大事項的審批等。第三類是按照其他法律法規(guī)登記的企業(yè)，如中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)等。這類企業(yè)一般都是規(guī)模比較小，中央企業(yè)中一般處于第三層級及以下企業(yè)。

從已建立公司治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)其公司治理模式上看，由于國情、文化、傳統(tǒng)的不同，受托責(zé)任體系和訴訟體系的健全和完善程度不同，經(jīng)過多年的探索，我國已經(jīng)形成了不同于英美和歐洲國家的混合治理模式。在我國的公司治理結(jié)構(gòu)中，既有股東會，也有董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。董事會成員、監(jiān)事會成員都由股東（大）會選舉產(chǎn)生，且董事會成員與監(jiān)事會成員不得相互兼職；我國國有企業(yè)有“經(jīng)營班子”或“經(jīng)理層”的稱謂，一般不設(shè)專門執(zhí)行性組織機構(gòu)，而是由總經(jīng)理辦公會決定較重大的事項。歐美大公司則普遍成立執(zhí)行委員會，一般由CEO兼任執(zhí)行委員會主席。

從公司治理結(jié)構(gòu)相關(guān)方權(quán)力配置上看，首先，我國國有企業(yè)監(jiān)事會僅履行監(jiān)督董事、高級管理人員履職和檢查公司的財務(wù)等職權(quán)，不履行選舉高管人員、否決企業(yè)重大決策等職權(quán)。其次，董事會的職權(quán)方面，我國的公司法直接規(guī)定了10項職權(quán)，并規(guī)定公司章程可以規(guī)定其他職權(quán)。而美國、歐洲許多國家的公司法則規(guī)定，除法律和公司章程另有規(guī)定外，公司的一切權(quán)力都由董事會行使或者由董事會授權(quán)行使；公司的一切業(yè)務(wù)活動和事務(wù)，都應(yīng)在董事會指示下進(jìn)行。再次，我國公司法規(guī)定，董事長、執(zhí)行董事或者總經(jīng)理為約定法定代表人。而絕大多數(shù)國家則規(guī)定，經(jīng)董事會授權(quán)，任何一名董事都可以對外代表公司。例如日本、韓國等規(guī)定，董事會中有一名“代表董事”。此外，關(guān)于董事的提名，在歐美、新加坡等國家，董事是由董事會下設(shè)的提名委員會提名，股東若有好的人選，也要提名委員會進(jìn)行比較、挑選，這是必經(jīng)程序。我國則是股東直接提出人選，在股東（大）會上表決產(chǎn)生。

同時，我國的公司治理增加了許多中國特色因素:按照法律和有關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)黨組織參與重大決策，在權(quán)力配置以及組織結(jié)構(gòu)上都需要充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，而國外沒有相關(guān)問題。公司治理中，董事、經(jīng)理、黨組織成員、職工代表等方面的任職配置，股東、董事、經(jīng)理這些重要的博弈參與者之間的權(quán)力配置，都屬于公司治理中的靈魂，也是中國特色公司治理的優(yōu)勢，各方面有機地結(jié)合，可以形成優(yōu)于西方國家的、具有中國特色的國有企業(yè)公司治理模式。

國企公司治理的問題與挑戰(zhàn)

國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的問題，比較突出的有以下幾個方面：

一是董事長與總經(jīng)理一人兼，且董事會與經(jīng)理層人員高度重合。董事是股東的受托人，董事與股東之間是信任托管關(guān)系。董事會的功能即其存在的必要性，除了在股東會閉會期間行使最高決策職能外，就是對執(zhí)行層的制約，以保障股東的合法權(quán)益。然而，董事會與經(jīng)理層“一套人馬”，使得股東對董事的信任托管關(guān)系、決策層對執(zhí)行層的制約不復(fù)存在，董事會的效能大打折扣。而且，在企業(yè)內(nèi)部外部控制力量與“內(nèi)部人控制”力量相比“失衡”、監(jiān)管不到位的狀態(tài)下，容易造成企業(yè)在投資、分配、利潤的使用等重大決策上，有意或無意忽視甚至損害出資人的利益，過分追求內(nèi)部自身利益的最大化，有時甚至是少數(shù)人利益的最大化，而不是股東利益和公司利益的最大化。

二是在監(jiān)事會成員均為企業(yè)內(nèi)部在職人員（如紀(jì)委書記、工會主席等）的情況下，由于其在黨政職務(wù)上受董事會成員（董事長、總經(jīng)理、黨委書記）的領(lǐng)導(dǎo)，所以監(jiān)事會對董事會和經(jīng)理層的監(jiān)督基本沒有什么效果。再加上董事會與經(jīng)理層人員高度重合等因素，這類企業(yè)的所有者權(quán)益基本上喪失了制度上的保障，而國有權(quán)益和企業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展，主要依靠企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的思想政治覺悟和個人素質(zhì)、能力來維護(hù)。

三是國有資產(chǎn)出資人職責(zé)沒有完全到位。這種情況在2003年國資委成立前非常普遍：沒有考核指標(biāo)，沒有人對經(jīng)營者提出要求，所以也不可能真正建立激勵和約束機制。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革把國資委定位為國有股權(quán)的所有者代表，履行出資人的職能，應(yīng)當(dāng)說初步落實了國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。但是國資委代表國家履行出資人職能要做到科學(xué)化、個性化、規(guī)范化，還需要通過企業(yè)建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，解決企業(yè)內(nèi)部出資人缺位的問題。

四是缺乏公司治理的理念和文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)。公司治理與一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等有著密切的關(guān)系。我們國家公司制企業(yè)發(fā)展的歷程較短，人們習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，傳統(tǒng)的路徑依賴使很多人認(rèn)為公司治理是外界強加給他的東西，帶著懷疑的眼光去看待，以至于不接受、不認(rèn)可。從文化和歷史傳統(tǒng)看，長期以來，我們國家形成的是“一把手”文化， “一把手”負(fù)責(zé)制的概念在我國有廣泛的認(rèn)同感。在經(jīng)理人員的管理上，我國一直是采取政府任免的方式，將企業(yè)經(jīng)營管理者當(dāng)作政府官員來管理。盡管20世紀(jì)90年代國務(wù)院有關(guān)部門曾發(fā)文件取消企業(yè)經(jīng)營管理者的行政級別，但事實依然存在“部級”、“局級”企業(yè)的認(rèn)識，分權(quán)制衡的公司治理理念并沒有獲得認(rèn)同。

五是要素市場發(fā)育不健全。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，有成熟的經(jīng)理人才和董事人才市場、較完善的價值評估機制，可以實現(xiàn)人才的合理流動。而我國目前真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人階層和董事人才階層以及相關(guān)市場尚未有效形成，以至于缺乏董事的市場選聘和價值評估機制；資本市場等方面對公司治理的影響還要進(jìn)一步完善；而且，這些要素的培育和發(fā)展都需要一個過程。