我國跨域水污染治理存在的問題及對策淺析

任珂 丁文廣

摘要：當(dāng)前環(huán)境污染問題作為全國性問題，備受社會各界關(guān)注。而跨域水污染問題在我國一系列的環(huán)境問題中尤為突出。文章淺析了跨域水污染的內(nèi)涵與特點，對我國跨域水污染治理中存在的問題進(jìn)行闡述，并根據(jù)我國國情提出具有針對性的治理對策。

關(guān)鍵詞：跨域;水污染;治理

一、緒論

我國是一個水資源匱乏的國家，人多水少且分布不均，而近年來為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長更是忽視了對水資源的保護(hù)，從而出現(xiàn)了幾大水域跨域污染的問題，同時由于缺乏經(jīng)驗，對于跨域水污染的治理也并不盡如人意。跨域水污染治理可以作為一個代表性問題，如果能夠妥善解決，對于當(dāng)前亟待解決的跨界大氣污染問題將會起到參考作用。

二、內(nèi)涵與特點

（一）內(nèi)涵

跨界水污染，即《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)HJ525-2009》規(guī)定中的相關(guān)污染物在某一區(qū)域大量排放，由于水資源的流動性，這些受到污染的水體流向到另一區(qū)域，在影響其生態(tài)環(huán)境的同時造成水體污染循環(huán)。

（二）特點

基于河流本身的不可分性，跨域河流的管理及其污染治理都應(yīng)建立在其全部流域基礎(chǔ)上。但由于人為劃分的行政邊界與河流的邊界不相符，以及流域沿岸各個省份存在制度、經(jīng)濟(jì)、文化上的差異，直接導(dǎo)致了治水的碎片化，無法對于治理達(dá)成整體性的認(rèn)識。

三、我國跨區(qū)域水污染治理困境的原因分析

（一）相關(guān)行政體制不協(xié)調(diào)

行政體制的分割直接加大地方政府在合作治理上的難度。我國是單一制的中央集權(quán)國家， 中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分， 遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， 充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。在這種情況下， 地方政府可以分為四級： 省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。地方政府更多依賴于中央政府及其上級政府，從而出現(xiàn)地方政府與地方政府間聯(lián)系斷裂的局面，造成信息、溝通、資源管理的不協(xié)調(diào)、不兼容，導(dǎo)致地方政府各自為政，其實質(zhì)表現(xiàn)為流域與行政區(qū)劃的不耦合。

此外，現(xiàn)階段我國地方政府在處理跨域水污染事件時，一般只是根據(jù)自身職責(zé)上報本地區(qū)域內(nèi)的狀況，導(dǎo)致上級領(lǐng)導(dǎo)獲得的事件起因以及現(xiàn)狀是局限的，出現(xiàn)長時間的討論、調(diào)查、使得事件得不到及時處理愈演愈烈。

（二）相關(guān)法律體系不健全

隨著跨域水污染問題的日益嚴(yán)重，我國也加強(qiáng)了跨域污染的立法力度，制訂了以《水法》為核心的一系列法律法規(guī)。但仍然缺乏跨區(qū)域環(huán)境管理方面以及重要江河流域管理的綜合性法律?，F(xiàn)有的《中華人民共和國水污染防治法》是解決跨于水污染問題的依據(jù)，但是有一定的缺陷，沒有明確界定跨域水污染，也沒有具體的處置規(guī)定，只是在跨區(qū)域水污染產(chǎn)生糾紛時，指出由涉事地方政府協(xié)調(diào)協(xié)商解決，或由共同的上級政府協(xié)調(diào)解決。由于水資源的獨特性和人為的行政區(qū)劃，導(dǎo)致兩省交界或者多省交界出現(xiàn)的環(huán)境問題在解決起來出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮，最終成為三不管地區(qū)。當(dāng)?shù)卣谀撤N程度上保護(hù)著當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)，地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)有隸屬于地方政府。因此現(xiàn)行環(huán)保管理體制存在缺陷，使得執(zhí)法部門無法履行法律賦予的責(zé)任，環(huán)保政策、法律法規(guī)無法落實，導(dǎo)致污染行為持續(xù)擴(kuò)散，執(zhí)法無法進(jìn)行，造成惡性循環(huán)，為跨區(qū)域污染治理問題的解決增加了難度。

（三）經(jīng)濟(jì)保障措施不完善

當(dāng)前流域污染治理的經(jīng)濟(jì)支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。我國當(dāng)前的財政制度決定了各個地方政府的稅源與使用可以根據(jù)自身情況來使用。由于我國還沒有科學(xué)的治理投入標(biāo)準(zhǔn)，也沒有對環(huán)保經(jīng)費(fèi)優(yōu)先級別進(jìn)行確定。因此對于跨域污染治理的費(fèi)用分擔(dān)上會出現(xiàn)爭議。各個地方政府的財政水平不在一個水平，其都希望用最小的投入來獲取最大的回報，都不希望過多的承擔(dān)費(fèi)用，且在其他費(fèi)用開支較大時，還會削減這一部分費(fèi)用。

（四）對水污染防治缺乏有效監(jiān)督

跨域水體污染事件一般破壞的是公共環(huán)境，直接損害社會公共利益，但是社會公共利益者在一定的區(qū)域很難被具體界定。一般在我國的法律、法規(guī)內(nèi)公共利益的代表者是國家，運(yùn)用自身的行政權(quán)來保護(hù)公共利益不收到損害，但這種保護(hù)模式容易忽略社會公眾在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的積極作用，對于環(huán)境保護(hù)難以達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督目標(biāo)。

四、我國跨域水污染治理對策

（一）建立跨區(qū)域水污染協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

涉及面廣，可操作性低，復(fù)雜性高是跨域治理的難點，另一方面現(xiàn)行的環(huán)境管理體系的分割性使得治理的復(fù)雜性加劇。因此建立一個具有較高權(quán)威性、技術(shù)性的跨域管理機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)這項工作是相當(dāng)必要的。跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)可以構(gòu)建一張多方協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，其基本屬性根據(jù)區(qū)域特點、污染性質(zhì)、治理目標(biāo)的不同來考慮。在地方政府間產(chǎn)生利益糾紛時可以起到協(xié)調(diào)裁判作用，同時也可以起到降低雙方地方政府中間成本，提高政府處理效率。此外，政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也應(yīng)在體制內(nèi)進(jìn)行調(diào)控，討論一種區(qū)域環(huán)境保護(hù)組織，建立適用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與流域內(nèi)特征的跨域環(huán)境管理機(jī)制，使得環(huán)保與經(jīng)濟(jì)齊頭并進(jìn)，順利實現(xiàn)國家的環(huán)保目標(biāo)。

（二）健全水污染防治法律制度體系

其實，博弈在地方政府處理跨域污染這種公共危機(jī)事件時是存在的，因此要想促成地方政府進(jìn)行合作，解決跨域河流污染，健全跨域環(huán)境管理的法律法規(guī)是必要的。但就目前為止，我國現(xiàn)有的《水法》、《水污染防治法》中關(guān)于領(lǐng)域治理中的主要責(zé)任方的問題沒有明確界定，出現(xiàn)流域各省各自為政，分別立法出現(xiàn)環(huán)境評估不統(tǒng)一的情況。直接導(dǎo)致管理政策、制度無法有效執(zhí)行。因此應(yīng)該以現(xiàn)有《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《水法》為基礎(chǔ)建立更全面、操作性更強(qiáng)的跨域水污染治理法律體系。同時修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，減少中間矛盾沖突，順利實現(xiàn)跨域流域治理和行政區(qū)域管理的有效結(jié)合，提高跨域水污染的治理效率與效果。

（三）加大資金的投入

由于配套資金不足，在處理跨區(qū)域水污染時地方政府往往是心有余而力不足，合作治理污染也只能成為一句空話。當(dāng)前，中央政府以及各地方政府對環(huán)保方面的資金投入還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至?xí)灿弥疗渌矫?。因此國家?yīng)該重視這一部分的的資金投入，可以從兩方面進(jìn)入。一方面國家財政預(yù)算應(yīng)該把環(huán)保經(jīng)費(fèi)作為重點項目納入，作為專項資金去用于治理跨域水污染。另一方面可以加大市場的作用，鼓勵企業(yè)與NGO投入到環(huán)保事業(yè)，多角度的增加環(huán)保資金來保證跨區(qū)域水污染治理的效果。

（四）建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制

社會公共環(huán)境是跨域水污染的受害方，直接損害社會公共利益，存在較大的影響性和危害性。但是，因為社會公共利益屬于全體人民，所以不能準(zhǔn)確界定某個組織或者機(jī)構(gòu)來代表受害方維護(hù)自身權(quán)益。因此需要建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制，讓社會公眾參與到流域保護(hù)當(dāng)中。通過加強(qiáng)環(huán)保教育的宣傳，提高人們的環(huán)境保護(hù)意識，發(fā)揮企業(yè)與NGO的作用，形成積極正面的社會輿論與監(jiān)督環(huán)境，拓寬人們參與的渠道，鼓勵人們參與環(huán)境監(jiān)督和管理機(jī)制，讓每個人都參與到環(huán)境保護(hù)的行動中來。

五、結(jié)論

綜上所述，我國跨域水污染治理的難點是雙重的，一方面是水資源自身的可流動性，另一方面則是現(xiàn)有的治理政策及制度方面存在問題。由于水資源的自然特性無法規(guī)避，因此在治理跨域水污染時國家和政府就要基于水污染現(xiàn)狀，從建立機(jī)構(gòu)、完善制度、引入合作機(jī)制等方面入手同時，借鑒國外成功治理跨域水污染案例的經(jīng)驗，確保我國在跨域水污染發(fā)生是能夠迅速有效的解決問題。

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（作者單位：任珂，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院;丁文廣，蘭州大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院;任珂為通訊作者）