檢察機(jī)關(guān)支持起訴環(huán)境污染民事公益訴訟研究

張 萌

(北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境污染的重要性日益凸顯。我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度不斷提高、力度不斷增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境污染行為的法律規(guī)制也日益完善。其中，環(huán)境公益訴訟成為了環(huán)境保護(hù)的重要武器，其產(chǎn)生和發(fā)展為環(huán)境污染責(zé)任追究發(fā)揮了重要作用。環(huán)境公益訴訟可分為行政公益訴訟和民事公益訴訟，前者針對(duì)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)卻違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)，后者針對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為。對(duì)于民事公益訴訟而言，如果其是由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起的，則人民檢察院可以作為支持起訴人支持起訴。檢察機(jī)關(guān)支持環(huán)境污染民事公益訴訟起訴對(duì)民事公益訴訟開展方式的完善、環(huán)境污染的防治都具有重要的價(jià)值，但其在立法及實(shí)踐中都存在一些模糊和值得商討之處。本文將關(guān)注檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染民事公益訴訟中支持起訴的運(yùn)用，首先梳理其立法發(fā)展過(guò)程，其次通過(guò)分析裁判文書總結(jié)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染民事公益訴訟中支持起訴的現(xiàn)狀，歸納立法和司法中存在的問(wèn)題，并提出完善建議。

一、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的立法發(fā)展

支持起訴原則作為我國(guó)民事訴訟法的基本原則之一，規(guī)定于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱我國(guó)民訴法)第十五條。人民檢察院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，屬于可以支持起訴的主體，根據(jù)法律規(guī)定可以在國(guó)家、集體或者個(gè)人的民事權(quán)益造成了損害時(shí)，支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。雖然該條立法的規(guī)定過(guò)于原則化、可操作性較低，[1]但其為檢察機(jī)關(guān)支持起訴提供了可能性，成為公益訴訟立法后檢察機(jī)關(guān)支持有關(guān)主體起訴的法律基礎(chǔ)。

我國(guó)民訴法于2012年進(jìn)行修改時(shí)，增加了民事公益訴訟制度，污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為屬于公益訴訟的受理范圍。隨后，2015年最高人民法院頒布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境公益訴訟解釋)。該解釋第十一條明確規(guī)定了人民檢察院可以依據(jù)我國(guó)民訴法第十五條的規(guī)定，通過(guò)提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

隨著我國(guó)公益訴訟制度立法的不斷完善，我國(guó)民事訴訟法于2017年進(jìn)行修改時(shí)，確立了檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟制度，并再次明確了檢察機(jī)關(guān)支持民事公益訴訟的條件。自此，人民檢察院支持起訴的法律依據(jù)、案件范圍、前提條件、支持方式等問(wèn)題都已經(jīng)獲得了明確，為司法實(shí)踐的順利開展提供了立法保障。

二、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的司法實(shí)踐情況

筆者通過(guò)“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”，共檢索到檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的環(huán)境污染民事公益訴訟案件裁判文書30份。(檢索條件為：公益訴訟、支持起訴、環(huán)境、污染，并排除全文中“支持起訴”僅存在于法條引用的案件)本文將對(duì)該30份文書進(jìn)行分析，以期獲得檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染公益訴訟案件中支持起訴的司法實(shí)踐情況。

(一)案件時(shí)間分布

通過(guò)裁判文書檢索結(jié)果可知，在我國(guó)民訴法規(guī)定公益訴訟制度之前，已經(jīng)有案例開始進(jìn)行由人民檢察院擔(dān)任支持起訴人的嘗試。在環(huán)境公益訴訟解釋公布之前，共有7例案件采取具有這種形式開展環(huán)境污染公益訴訟。2015年環(huán)境公益訴訟解釋公布后，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與訴訟的地位和途徑得到了進(jìn)一步的確定，此類案件數(shù)量增長(zhǎng)較多，于2015-2018年分別為5例、7例、3例和7例。但2019年，該類案件數(shù)量?jī)H為1例。其原因可能為，2018年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱檢察公益訴訟解釋)增加了刑事附帶民事公益訴訟制度，為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟提供了新的途徑，因此在一定程度上沖擊了檢察機(jī)關(guān)采用支持起訴的方式參與環(huán)境污染民事公益訴訟的案件數(shù)量。

圖1 檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的環(huán)境污染民事公益訴訟案件時(shí)間分布

(二)支持起訴人及原告的種類

在檢察機(jī)關(guān)參與支持起訴的有30例案件中，由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)作為支持起訴人的有27例，并有1例案件由省人民檢察院和市人民檢察院共同支持起訴；由檢察機(jī)關(guān)和其他主體合作共同作為支持起訴人的有3例，其他主體分別為市、區(qū)環(huán)境保護(hù)局和中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心。在此30例案件中，原告的種類較多，包括中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)、各省市環(huán)保聯(lián)合會(huì)、環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、志愿者聯(lián)合會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、國(guó)土資源局、海洋與漁業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)等。其中，社會(huì)組織為原告的有26例，人民政府民政部門為原告的案件有4例。由上可見，在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，曾為不同種類的人民政府民政部門、社會(huì)組織等主體提供過(guò)起訴支持。

表1 環(huán)境污染民事公益訴訟案件中支持起訴人及原告的種類

(三)支持起訴人與法院的對(duì)應(yīng)情況

在人民檢察院作為支持起訴人參與的30例案件中，有24例一審案件和6例二審案件。在24例一審案件中，審理法院的級(jí)別均為中級(jí)人民法院，有6例案件由區(qū)人民檢察院支持起訴，18例案件由與中級(jí)人民法院層級(jí)相對(duì)應(yīng)的市級(jí)人民檢察院支持起訴。在6例二審案件中，有4例案件檢察機(jī)關(guān)級(jí)別低于二審法院的級(jí)別，2例案件檢察機(jī)關(guān)級(jí)別與二審法院級(jí)別相對(duì)應(yīng)。此外，在檢察機(jī)關(guān)級(jí)別與審理法院級(jí)別對(duì)應(yīng)的情況下，檢察機(jī)關(guān)與審理法院的地域存在不對(duì)應(yīng)的情況，如存在廣東省廣州市中級(jí)人民法院審理，但由廣東省中山市人民檢察院支持起訴。在檢察機(jī)關(guān)級(jí)別與審理法院級(jí)別相對(duì)應(yīng)的20例的案件中，有6例案件的法院與檢察院所在地不同。

表2 檢察機(jī)關(guān)與審理法院的級(jí)別、地域?qū)?yīng)情況

(四)支持起訴的方式

在30例檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的案件中，有4例案件判決文書僅在訴訟參加人及其基本情況部分記載了支持起訴人的名稱和情況，在判決文書其他部分并未體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)支持參與起訴的方式和意見。剩余26例案件中，支持起訴的方式一般體現(xiàn)于裁判文書首部案件由來(lái)和審理經(jīng)過(guò)部分，有25例載明檢察機(jī)關(guān)通過(guò)指派或委托2人以參與法庭審理的方式支持起訴，其中有22例案件檢察機(jī)關(guān)指派本院工作人員到庭參加訴訟，3例案件委托訴訟代理人參加法庭審理。除參與庭審之外，有8例案件的檢察機(jī)關(guān)采取向法院提交書面意見的方式支持起訴；有8例采取協(xié)助原告調(diào)查取證、向法院提交證據(jù)等與收集證據(jù)有關(guān)的方式參與支持起訴。此外，還分別有3例案件的檢察機(jī)關(guān)采取出具檢察建議書督促原告起訴、委托相關(guān)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估技術(shù)報(bào)告、指派其他檢察院委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格鑒定的方式支持起訴。值得注意的是，在8例檢察機(jī)關(guān)以與收集證據(jù)有關(guān)的方式參與支持起訴的案件中，僅有3例案件指明了證據(jù)的具體內(nèi)容，沒(méi)有判決文書載明檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查取證進(jìn)行協(xié)助的具體方式。

表3 檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染民事公益訴訟案件中支持起訴的方式

(五)支持起訴意見的發(fā)表

在30例檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的案件中，除8例裁判文書沒(méi)有記載檢察機(jī)關(guān)發(fā)表支持起訴意見外，在剩余的22例案件中，檢察機(jī)關(guān)在庭審時(shí)都提出了一定的支持起訴意見。其中，有19例案件中檢察機(jī)關(guān)闡明了被告應(yīng)當(dāng)負(fù)有法律責(zé)任的事實(shí)和法律依據(jù)，并有14例案件對(duì)支持起訴的法律依據(jù)進(jìn)行了論述，還有8例案件對(duì)原告的主體資格進(jìn)行了論述。其余3例載有支持起訴意見的案件中，有1例案件僅列舉了查明的事實(shí)，但并沒(méi)有引用具體的法條；有1例二審案件中簡(jiǎn)單論述了建議駁回上訴、維持原判的理由；有1例案件支持起訴意見僅表述為支持原告全部訴訟請(qǐng)求。在認(rèn)定被告責(zé)任的法條引用上，檢察機(jī)關(guān)一般使用的法律為民事法律和環(huán)境法律，如《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》等。在對(duì)支持起訴的法律依據(jù)進(jìn)行論述時(shí)，檢察機(jī)關(guān)主要列舉的法條為我國(guó)民訴法。其中有11例案件僅使用了我國(guó)民訴法第十五條，有2例案件僅使用了我國(guó)民訴法第五十五條第二款，有1例案件同時(shí)使用了上述兩個(gè)法條。

表4 檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染民事公益訴訟案件中支持起訴意見的發(fā)表情況

三、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的現(xiàn)存不足

(一)支持起訴人的角色定位不明

在有檢察機(jī)關(guān)參與支持起訴的案件中，裁判文書一般將支持起訴人列于訴訟參加人，位于原告之后、被告之前。但是我國(guó)法律還未對(duì)支持起訴人作為訴訟參加人的角色予以明確，這導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)支持起訴的檢察機(jī)關(guān)稱呼不一。[2]通過(guò)裁判文書可知，在一些案件中，檢察機(jī)關(guān)被稱作支持起訴人，而另一些裁判文書中則被稱作支持起訴單位、支持起訴機(jī)關(guān)。此外，角色定位不明還導(dǎo)致了支持起訴人與公訴人角色相混淆、檢察機(jī)關(guān)與法院對(duì)應(yīng)不明等問(wèn)題。

1. 支持起訴人與公訴人角色混淆

通過(guò)上文司法實(shí)踐情況總結(jié)可知，有25例案件的檢察機(jī)關(guān)都通過(guò)派員出庭參加訴訟的方式支持起訴，其中22例案件都是由檢察人員出庭，且人數(shù)均為2人，這與檢察機(jī)關(guān)出庭支持公訴的要求一致。在25例案件中僅有3例委托了訴訟代理人，比例僅有12%。值得注意的是，該3例裁判文書中記載委托訴訟代理人參與訴訟的案件中，有1例案件所委托的人員仍實(shí)為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢察人員。也就是說(shuō)，此案件雖然突破了檢察機(jī)關(guān)作為公訴人不可委托訴訟代理人的形式，但實(shí)質(zhì)上仍保持檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)出庭支持起訴的本質(zhì)。在法律未明確規(guī)定支持起訴人作為訴訟參與人的情況下，檢察機(jī)關(guān)以參與出庭方式支持起訴的模式幾乎與支持公訴相同，在出庭人數(shù)及是否能夠委托訴訟代理人的問(wèn)題上均無(wú)法得出確定的解決方式。

2. 檢察機(jī)關(guān)與法院對(duì)應(yīng)不明

檢察機(jī)關(guān)與法院的對(duì)應(yīng)情況主要體現(xiàn)為層級(jí)和地域兩方面。在環(huán)境污染民事公益訴訟中，部分案件的發(fā)動(dòng)是通過(guò)人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)了破壞生態(tài)環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為涉嫌犯罪或已經(jīng)構(gòu)成犯罪，從而向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織移送線索或者督促其提起訴訟實(shí)現(xiàn)的。[3]因此，此時(shí)負(fù)責(zé)支持起訴的檢察機(jī)關(guān)與負(fù)責(zé)審查起訴的檢察機(jī)關(guān)相同，并與刑事案件管轄法院相對(duì)應(yīng)，即一般情況下為犯罪地，當(dāng)被告人居住地更為適宜時(shí)為被告人居住地的人民檢察院。而根據(jù)環(huán)境公益訴訟解釋第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄法院可能為污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院。由于處理環(huán)境污染刑事案件的檢察院層級(jí)沒(méi)有限制，且不包括損害結(jié)果地，因此，在檢察機(jī)關(guān)為區(qū)一級(jí)人民檢察院，或由損害結(jié)果地法院對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行管轄時(shí)，可能出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與法院不對(duì)應(yīng)的情況。在實(shí)踐中，也可看出在一審和二審案件中，都存在支持起訴人與管轄法院層級(jí)、地域不對(duì)應(yīng)的情況；也有一些案件，相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)增加或調(diào)換支持起訴人的方式保持了檢察機(jī)關(guān)與法院的對(duì)應(yīng)性。但是在后者中，負(fù)責(zé)支持起訴的檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的了解程度可能低于負(fù)責(zé)處理刑事案件的檢察機(jī)關(guān)，從而對(duì)支持起訴效果造成影響。因此，由于檢察機(jī)關(guān)與法院的層級(jí)和地域?qū)?yīng)方法無(wú)法律依據(jù)，導(dǎo)致了形式與實(shí)質(zhì)的支持起訴效果難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

(二)支持起訴的對(duì)象和方式不明

1. 支持起訴對(duì)象的范圍存在爭(zhēng)議

檢察機(jī)關(guān)支持民事公益訴訟起訴的法律和司法解釋依據(jù)有三個(gè)，其一為我國(guó)民訴法第十五條規(guī)定的支持起訴原則。在該原則指導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴；其二為我國(guó)民訴法第五十五條，該條規(guī)定有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴；其三為環(huán)境公益訴訟解釋，該解釋第十一條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以支持作為民事公益訴訟原告的社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。若根據(jù)我國(guó)民訴法第十五條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象必須是受到損害的單位或個(gè)人，但是公益訴訟中的受損方實(shí)則為國(guó)家、集體，而一般并不是原告。若根據(jù)我國(guó)民訴法第五十五條，檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有提起民事公益訴訟的原告都可以支持起訴，但有些學(xué)者主張，若根據(jù)環(huán)境公益訴訟解釋，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象僅包括社會(huì)組織。[4]甚至一些學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)支持的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是訴訟能力缺乏、證據(jù)收集困難的社會(huì)組織。[5]由此引發(fā)的爭(zhēng)議是，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)利對(duì)除社會(huì)組織以外的其他單位或個(gè)人提起的民事公益訴訟支持起訴。通過(guò)裁判文書可知，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)既有對(duì)于環(huán)保聯(lián)合會(huì)、志愿者聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織支持起訴的情況，也有對(duì)于環(huán)境保護(hù)局、國(guó)土資源局、海洋與漁業(yè)局、林業(yè)局等政府機(jī)關(guān)進(jìn)行支持起訴的情況。在上述4例案件中，只有1例案件載明支持起訴的法律依據(jù)是我國(guó)民訴法第十五條，其余均沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)支持起訴做出論述。因此，由于法律僅對(duì)于由社會(huì)組織提起的公益訴訟做出了規(guī)定，因此檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象范圍是否限制于社會(huì)組織在實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。

2. 支持起訴方式和權(quán)責(zé)不明確

根據(jù)環(huán)境公益訴訟解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式主要包括提供法律咨詢、提交書面意見和協(xié)助調(diào)查取證。通過(guò)對(duì)裁判文書的分析，可以看出在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于該三類方式都有涉及。但是由于我國(guó)法律對(duì)于這三種支持起訴的方式?jīng)]有進(jìn)一步明確，因此在理論和實(shí)踐中均產(chǎn)生了一定爭(zhēng)議或不便，主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查取證的權(quán)限范圍和支持起訴意見的發(fā)表方面。在檢察機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查取證時(shí)，由于其是原告方的支持起訴人，因此其調(diào)查提取的應(yīng)當(dāng)是有利于原告方的證據(jù)。根據(jù)我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定，在環(huán)境污染案件中實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由污染者就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。也就是說(shuō)，原告僅需要證明行為為被告所為、損害已經(jīng)發(fā)生等事實(shí)即可，其舉證難度明顯低于被告。如果在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)還以國(guó)家機(jī)關(guān)的身份介入強(qiáng)制調(diào)查取證，勢(shì)必更會(huì)增加原被告雙方的不平等地位，違反民事訴訟的基本精神。但是如果檢察機(jī)關(guān)不以強(qiáng)制力進(jìn)行調(diào)查取證，其協(xié)助調(diào)查取證的范圍和力度也并沒(méi)有明確規(guī)定，造成了實(shí)踐中運(yùn)用該方式的困難。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)表支持起訴意見時(shí)，其一般針對(duì)的是被告涉嫌違法的事實(shí)及違反的法律。通過(guò)裁判文書的分析可知，與刑事犯罪不同，環(huán)境民事公訴訟的訴訟標(biāo)的一般為損害賠償，因此檢察機(jī)關(guān)所列舉的法律依據(jù)也大多為民事法律和環(huán)境法律。由于對(duì)于涉嫌環(huán)境污染犯罪進(jìn)行審查起訴的檢察機(jī)關(guān)部門對(duì)于民事法律的了解可能不夠熟稔，因此這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)為原告提供法律咨詢和發(fā)表支持起訴意見都增加了難度。

(三)受刑事附帶民事公益訴訟沖擊較大

除支持起訴外，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的方式還有兩種，即檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟。在此兩種方式中，檢察機(jī)關(guān)的角色是公益訴訟起訴人，其特點(diǎn)和職責(zé)都與支持起訴人存在不同。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人直接提起公益訴訟的前提是，沒(méi)有提起訴訟的法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者其不提起訴訟。也即，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)支持起訴，而沒(méi)有作為公益訴訟起訴人提起公益訴訟的機(jī)會(huì)，因此，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與公益訴訟所遭受的沖擊不來(lái)自于檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟，而主要來(lái)自于檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟。根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院于2018年頒布的檢察公益訴訟解釋，人民檢察院對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪行為提起刑事公訴時(shí),可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟。由于該類案件由審理刑事案件的人民法院管轄，并由同一審判組織審理，因此該類案件不涉及移送案件證據(jù)線索、單獨(dú)派員出庭等環(huán)節(jié)，為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟提供了便捷的渠道。并且，對(duì)于該刑事附帶民事公益訴訟來(lái)說(shuō)，雖然在2018年第二次全國(guó)法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議上，最高人民法院環(huán)境資源庭要求各級(jí)法院在刑事附帶民事公益訴訟立案時(shí)審查人民檢察院是否履行了訴前公告程序，但該做法在法理上存在無(wú)法保障罪刑法定原則實(shí)現(xiàn)的隱憂，因此檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴前公告程序并非強(qiáng)制性義務(wù)。[6]通過(guò)裁判文書也可得知，在該種模式在立法上得到明確后，檢察機(jī)關(guān)參與支持起訴的環(huán)境污染公益訴訟案件數(shù)量銳減，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的公益訴訟模式受到了較大的沖擊。

四、檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的發(fā)展完善途徑

(一)明確支持起訴人的角色定位

在刑事訴訟中，刑事訴訟參與人的名稱都是帶有人字的名詞，如辯護(hù)人、證人。并且，并非僅有自然人才能成為訴訟參與人，一些單位，如鑒定機(jī)構(gòu)，仍可以作為訴訟參與人的身份參加訴訟，并且其稱呼為鑒定人，而并非鑒定單位。相比之下，檢察機(jī)關(guān)支持民事公益訴訟起訴規(guī)定于我國(guó)民訴法第五十五條，位于第一編第五章訴訟參與人的章節(jié)中，并且檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴的主體，其發(fā)揮的職能應(yīng)當(dāng)與其作為公訴人時(shí)不同，所以應(yīng)將其定位為訴訟參與人，并且稱呼為支持起訴人，而非支持起訴單位，如此能夠保持刑事訴訟法用語(yǔ)和體系的協(xié)調(diào)。在明確檢察機(jī)關(guān)支持起訴人角色的基礎(chǔ)上，要注意其與公訴人角色的區(qū)分和檢察機(jī)關(guān)與法院層級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系等問(wèn)題。

1. 注意支持起訴人與公訴人的角色區(qū)分

就公訴人而言，一般采取派員出庭的方式支持公訴，人員一般為兩人，并且公訴機(jī)關(guān)在刑事訴訟中不得委托訴訟代理人。由于支持起訴人與公訴人的地位和權(quán)責(zé)不同，因此需要根據(jù)公益訴訟的實(shí)際情況選擇合適的支持起訴方式，不得一味追求與公訴人相同或相異。由于當(dāng)前法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式包括提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證，而未強(qiáng)制要求必須采取派員出庭的方式，因此綜合案件復(fù)雜程度和司法資源等情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定是否采取派員參與出庭的方式支持起訴。對(duì)于采取派員出庭的案件，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有權(quán)決定派出人員的個(gè)數(shù)。當(dāng)然，由于派員出庭可以當(dāng)庭進(jìn)行法律意見表述、對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證等工作，因此可能更利于優(yōu)化支持起訴效果。[7]在支持起訴人是否能夠委托訴訟代理人問(wèn)題上，由于支持起訴人的職責(zé)本來(lái)就是對(duì)原告的起訴起支持和輔助作用，且檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有專業(yè)的法律知識(shí)和出庭經(jīng)驗(yàn)，因此不適合再次委托其他主體作為訴訟代理人支持起訴。因此，檢察機(jī)關(guān)指派本院檢察員出庭支持起訴的做法應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С郑洳⒎怯晒V人出庭支持公訴的特點(diǎn)所決定，而應(yīng)當(dāng)由公益訴訟的案件情況所決定。

2. 完善檢察機(jī)關(guān)與法院的對(duì)應(yīng)關(guān)系

由于支持起訴人的定位與公訴人不同，因此在檢察院與法院的對(duì)應(yīng)關(guān)系上，也不能完全依照公訴案件中檢察機(jī)關(guān)與法院的層級(jí)和地域?qū)?yīng)關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境污染民事公益訴訟的特點(diǎn)進(jìn)行安排。由于該類案件大部分是檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為涉嫌犯罪或已經(jīng)構(gòu)成犯罪，從而進(jìn)行公告或督促相應(yīng)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織進(jìn)行起訴，因此對(duì)案件進(jìn)行審查起訴的檢察院對(duì)于案件的事實(shí)、證據(jù)和違法情況更為了解。在實(shí)踐中，環(huán)境民事公益訴訟的案件的一審必須由中級(jí)人民法院進(jìn)行，但是對(duì)刑事案件進(jìn)行偵查起訴的檢察機(jī)關(guān)可能是區(qū)一級(jí)人民檢察院，在這種情況下，雖然檢察機(jī)關(guān)與人民法院的層級(jí)不對(duì)應(yīng)，但是更有利于支持起訴的效果。當(dāng)案件上訴時(shí)，支持起訴機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)為一審負(fù)責(zé)支持起訴的對(duì)案件情況較為了解的機(jī)關(guān)，不應(yīng)當(dāng)移送至與二審法院層級(jí)對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)處。在地域問(wèn)題上，由于污染環(huán)境行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟都具有管轄權(quán)，但是涉及刑事案件審查起訴的檢察機(jī)關(guān)僅可能為污染環(huán)境行為發(fā)生地或被告住所地檢察院。在這種情況下，損害結(jié)果地也對(duì)于案件有密切聯(lián)系，且更便于損害賠償數(shù)額的確定、調(diào)取證據(jù)等工作的進(jìn)行，此時(shí)由原檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行支持起訴或移送至損害結(jié)果地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行支持起訴都具有合理性，而不必一味追求檢察機(jī)關(guān)與法院在地域上的對(duì)應(yīng)。

(二)明確支持起訴的對(duì)象和方式

1. 明確支持起訴對(duì)象的范圍

我國(guó)民訴法第十五條是關(guān)于支持起訴原則的規(guī)定，在其制定之時(shí)，民事公益訴訟制度尚未產(chǎn)生，所以其在當(dāng)時(shí)無(wú)法涵蓋原告為非直接受損主體的情況。而根據(jù)目的解釋，其制定目的應(yīng)當(dāng)是支持法律規(guī)定主體對(duì)所有向損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為提起訴訟的原告支持起訴，也即支持起訴的范圍不限于受損害的單位或者個(gè)人。在環(huán)境公益訴訟解釋第十一條中，雖然僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)僅可支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟，但該條解釋的法律基礎(chǔ)也是我國(guó)民訴法第十五條，因此檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍可以通過(guò)我國(guó)民訴法第十五條的立法目的而確定。在司法實(shí)踐中，無(wú)論是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)還是社會(huì)組織，其在提起民事公益訴訟時(shí)，都是為了維護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，都有權(quán)獲得檢察機(jī)關(guān)的支持起訴。而檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以在民事公益訴訟中發(fā)揮支持起訴的權(quán)責(zé)，維護(hù)社會(huì)公共利益。這一點(diǎn)在我國(guó)民訴法2017年修改并增加第五十五條第二款時(shí)得到了確認(rèn)，明確了檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對(duì)象范圍不限于社會(huì)組織，而是對(duì)提起民事公益訴訟的所有組織和機(jī)關(guān)都可以支持起訴。

2. 細(xì)化支持起訴的方式和權(quán)責(zé)

在支持起訴的方式和支持起訴意見的發(fā)表中，檢察機(jī)關(guān)要貫徹支持起訴人的身份和職責(zé)，既不能消極懈怠，也不能超越權(quán)限，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律規(guī)定，以更細(xì)致、可操作化的方式進(jìn)行支持起訴。在證據(jù)調(diào)查方面，根據(jù)民事訴訟規(guī)則，原被告雙方都應(yīng)當(dāng)對(duì)其所主張的事實(shí)加以證據(jù)證明，否則就要承擔(dān)不利的訴訟后果。在環(huán)境污染民事公益訴訟中，由于取證周期較長(zhǎng)、專業(yè)性較強(qiáng)等原因，原告作為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織單獨(dú)進(jìn)行取證較為困難，因此檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴機(jī)關(guān)可以協(xié)助調(diào)查取證。但是在這種情況下檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助調(diào)查取證權(quán)也不應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制調(diào)查取證權(quán)，而應(yīng)當(dāng)僅在協(xié)助的范圍內(nèi)，維持原被告雙方的地位平等。在民事訴訟中，原告和被告都具有平等的調(diào)查取證權(quán)，因此作為支持起訴人，檢察機(jī)關(guān)也并不應(yīng)該具有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，而只能協(xié)助原告調(diào)查取證。[8]作為原告起訴的支持者，需要協(xié)助原告證明被告污染環(huán)境行為的存在及環(huán)境等社會(huì)公共利益受到損害。在此過(guò)程中，如果涉及費(fèi)用較高的環(huán)境污染鑒定等問(wèn)題，可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)委托鑒定機(jī)構(gòu)等協(xié)助調(diào)查取證的方式，減輕原告在進(jìn)行公益訴訟時(shí)的負(fù)擔(dān)。在支持起訴的意見發(fā)表方面，由于可能出現(xiàn)該民事公益訴訟的案件也涉嫌刑事犯罪，因此負(fù)責(zé)支持起訴的檢察機(jī)關(guān)也是負(fù)責(zé)該刑事案件審查起訴的檢察機(jī)關(guān)。在這種情況下，由于公訴部門對(duì)于侵權(quán)責(zé)任、損害賠償?shù)让袷路山佑|較少，因此支持起訴效果可能會(huì)受到影響?？梢源龠M(jìn)檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的聯(lián)動(dòng)和溝通，例如由負(fù)責(zé)民事案件檢察監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對(duì)民事公益訴訟案件的支持起訴。也可以提高檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部司法人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。

(三)發(fā)揮區(qū)別于刑事附帶民事公益訴訟獨(dú)特作用

在2018年發(fā)布的檢察公益訴訟解釋中，刑事附帶民事公益訴訟制度得到了確立，該新型模式很快占據(jù)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件的七成。[9]在該模式中，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)刑事案件提起公訴的同時(shí)，作為公益訴訟起訴人提起民事公益訴訟，具有和檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟相似的地位，可以無(wú)需受制于支持起訴人的限制，從而提出獨(dú)立的訴訟請(qǐng)求。此外，該模式還具有與刑事案件審理法院相同、審理組織相同、案件同時(shí)審理等優(yōu)勢(shì)，利于節(jié)約司法資源和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，因此對(duì)于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴方式參與民事公益訴訟造成了一定沖擊。但是值得注意的是，二者有各自獨(dú)立的適用空間，并不存在替代可能性。[10]在案件審查起訴過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)如果認(rèn)為該案已經(jīng)涉嫌犯罪，則可以在對(duì)刑事案件進(jìn)行起訴時(shí)提起刑事附帶民事訴訟。但如果檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)，認(rèn)為污染環(huán)境行為僅屬于違法行為，而未達(dá)到犯罪程度，或者對(duì)于該案已經(jīng)進(jìn)行了刑事責(zé)任的追究卻沒(méi)有填補(bǔ)民事?lián)p失，則刑事附帶民事訴訟此時(shí)無(wú)法發(fā)揮作用。在上述情況下，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告或督促相應(yīng)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織，提起民事公益訴訟，使其履行法定職權(quán)。若上述機(jī)關(guān)或組織提起環(huán)境污染民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色為支持起訴人，積極通過(guò)提供法律咨詢、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持起訴，促進(jìn)社會(huì)公共利益的維護(hù)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)立法和司法解釋的不斷完善，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染民事公益訴訟支持起訴的模式逐步發(fā)展。在實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)支持起訴的情況在反映檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境污染民事公益訴訟支持起訴人制度的運(yùn)行現(xiàn)狀的同時(shí)，也反映出該制度的不足與問(wèn)題，并通過(guò)司法實(shí)踐對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式進(jìn)行創(chuàng)新和完善。在未來(lái)的立法和實(shí)踐中，要注重該模式在支持起訴人的角色定位、支持起訴的對(duì)象和方式、與檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟其他模式的區(qū)分等方面的問(wèn)題，不斷細(xì)化和完善立法，提供更加具有可操作性的支持起訴方式，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)更好發(fā)揮支持起訴職能。作為檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境污染民事公益訴訟的模式之一，檢察機(jī)關(guān)支持起訴將與檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟和提起刑事附帶民事公益訴訟一起，在多元互動(dòng)、三位一體的情況下分別實(shí)現(xiàn)各模式的優(yōu)勢(shì)，踐行檢察擔(dān)當(dāng)、維護(hù)公共利益，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理再上新臺(tái)階。