推動(dòng)長(zhǎng)三角鐵路安全協(xié)同立法

編者按

2019年上海市人大代表劉正東聯(lián)名其他九名人大代表，提交了一份“關(guān)于制定《上海市鐵路安全管理規(guī)定（暫定名）》并運(yùn)用長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制推動(dòng)鐵路安全協(xié)同立法的議案”。劉正東代表指出，雖然近年來(lái)上海市域內(nèi)鐵路沿線特別是高鐵高架下各類安全隱患得到集中整治，取得了非常好的效果;但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要鞏固發(fā)展整治成果，還需在建立長(zhǎng)效機(jī)制上下功夫。

案? ? ?由? ? 隨著鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，鐵路客流大幅增加，站車人員密集度不斷提高，鐵路安全特別是高鐵安全面臨的外部環(huán)境更加復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)正不斷加大。一是鐵路運(yùn)營(yíng)面臨巨大的反恐防暴壓力。當(dāng)前，國(guó)際恐怖活動(dòng)進(jìn)入新一輪活躍期，國(guó)內(nèi)外暴恐事件頻發(fā)多發(fā)，危害極大。內(nèi)地反恐形勢(shì)雖然總體穩(wěn)定，但恐怖活動(dòng)在嚴(yán)打下出現(xiàn)新變化，活動(dòng)更加隱蔽、手段更加多樣，借敏感節(jié)點(diǎn)制造暴恐活動(dòng)來(lái)增強(qiáng)政治影響的可能性仍然存在，鐵路成為暴恐組織破壞目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。二是鐵路沿線各類不安全因素和隱患眾多，一些違法行為直接影響鐵路安全。鐵路鄰近區(qū)域輕飄物、墜落物侵入鐵路限界，沿線企業(yè)或居民在鐵路高架下堆土、開挖、違法經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)、燃燒垃圾，精神病患、刑滿釋放、智障、涉鐵糾紛等高危人員沖擊鐵路等時(shí)有發(fā)生，直接威脅鐵路安全。特別是當(dāng)前高鐵沿線不安全因素更加突出，已引起國(guó)家的高度關(guān)注。三是鐵路沿線居民群眾安全意識(shí)比較薄弱。鐵路途經(jīng)的村鎮(zhèn)郊區(qū)，存在破壞或翻越鐵路防護(hù)柵欄、違法穿越鐵路，甚至在高速鐵路上置放障礙物等現(xiàn)象，給鐵路運(yùn)輸安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大隱患和危害。

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)相關(guān)鐵路安全管理主體的監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任規(guī)定尚不清晰，需要進(jìn)一步給予明確;部分條款操作性不強(qiáng)，沿線安全環(huán)境綜合治理存在不足，沿線生態(tài)保護(hù)方面要求不高;同時(shí)，在解決鐵路外部安全隱患的具體實(shí)踐中，主要依靠相關(guān)鐵路安全管理主體的重視和配合程度，還缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制;另外，在鐵路安全管理實(shí)踐中摸索的成果、模式等經(jīng)驗(yàn)還存在碎片化的現(xiàn)象，亟待進(jìn)行規(guī)范化提煉。

對(duì)此，中央綜治辦、公安部、中央綜治委鐵路護(hù)路聯(lián)防工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)鐵路總公司曾于2016年3月4日發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好護(hù)路聯(lián)防工作確保高速鐵路安全暢通的意見》（中綜辦〔2016〕3號(hào)），要求嚴(yán)格落實(shí)《鐵路安全管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，推動(dòng)沿線地區(qū)各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門落實(shí)護(hù)路聯(lián)防責(zé)任制，有效防范和制止危害鐵路運(yùn)輸安全的行為，積極協(xié)調(diào)和處理涉及安全的有關(guān)事項(xiàng)，做好保障安全的有關(guān)工作。因此上海有必要通過(guò)地方鐵路安全立法建立上海鐵路特別是高鐵安全的長(zhǎng)效機(jī)制。

整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)均面臨與上海大同小異的鐵路安全問(wèn)題。鑒于2018年7月長(zhǎng)三角地區(qū)三省一市人大常委會(huì)簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，如果運(yùn)用長(zhǎng)三角地區(qū)人大立法工作協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)同步制定四地鐵路安全立法，則立法效果將事半功倍。

案? ? ?據(jù)? ? ?目前，現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，雖然在保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)、保護(hù)旅客人身安全和財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了巨大的作用，但由于受到體制改革、社會(huì)發(fā)展、技術(shù)更新、立法位階等方面的影響，在規(guī)范和協(xié)調(diào)鐵路運(yùn)營(yíng)安全管理方面仍然存在一些不足。

第一，法律、行政法規(guī)中關(guān)于鐵路安全的原則性規(guī)定需要細(xì)化落實(shí)。首先，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)相關(guān)鐵路安全管理主體的監(jiān)管職責(zé)、法律責(zé)任規(guī)定尚不清晰，需要進(jìn)一步給予明確?！惰F路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定了鐵路沿線各地方人民政府和縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門、鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、鐵路公安機(jī)關(guān)和地方公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)協(xié)助鐵路運(yùn)輸企業(yè)保證鐵路運(yùn)輸安全暢通，車站、列車秩序良好，鐵路設(shè)施完好和鐵路建設(shè)順利進(jìn)行的內(nèi)容。上述相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定均為原則性的規(guī)定，鐵路安全管理的職責(zé)劃分和具體分工需要通過(guò)地方立法進(jìn)一步明確和落實(shí)。其次，在鐵路沿線環(huán)境方面的安全管理規(guī)范需要進(jìn)一步界定完善?！惰F路法》第45條規(guī)定的鐵路地界外的水土保持，第46條規(guī)定的鐵路兩側(cè)一定范圍內(nèi)的采挖、線路上的架設(shè)穿鑿、影響行車瞭望的建筑和植物處置等原則規(guī)定，在《鐵路安全管理?xiàng)l例》中并沒有得到完全和完整的落實(shí)，與上述條文相關(guān)的《鐵路安全管理?xiàng)l例》第31、第32、第34、第35、第37、第38、第39條等條文本身也存在需要地方立法進(jìn)一步細(xì)化的余地。再次，在與鐵路安全息息相關(guān)的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸秩序、鐵路用地保護(hù)、突發(fā)事件應(yīng)急等方面需要地方立法細(xì)化。在這些方面的安全管理內(nèi)容僅在《鐵路法》部分條文以及《鐵路安全管理?xiàng)l例》的第6、第7條有原則的概括性規(guī)定，并無(wú)其他落實(shí)的條款。

第二，若干法律法規(guī)條文缺乏明確的、統(tǒng)一的責(zé)任主體、執(zhí)法主體或者具體標(biāo)準(zhǔn)及程序。部分條文對(duì)危及鐵路安全的行為的處置缺乏明確的主體和程序規(guī)定。比如《鐵路安全管理?xiàng)l例》第31條規(guī)定，“鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)既有的建筑物、構(gòu)筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的，應(yīng)當(dāng)采取必要的安全防護(hù)措施;采取安全防護(hù)措施后仍不能保證安全的，依照有關(guān)法律的規(guī)定拆除”，該條文籠統(tǒng)規(guī)定了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)的建筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的，需要采取安全防護(hù)措施或予以拆除，但建筑物危及鐵路運(yùn)輸安全的標(biāo)準(zhǔn)是什么，由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)設(shè)置安全防護(hù)措施、哪個(gè)部門負(fù)責(zé)拆除等并不明確，而條文規(guī)定的“依據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定”，并無(wú)相關(guān)法律予以規(guī)定。

第三，對(duì)危害鐵路安全行為的監(jiān)督管理手段缺乏強(qiáng)制性和有效性?！惰F路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》《治安管理處罰法》相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于影響鐵路安全的行為，采取的處理措施主要為鐵路職工制止、相關(guān)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正并處以罰款、公安機(jī)關(guān)治安管理處罰和追究刑事責(zé)任等，其中鐵路監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及地方政府相關(guān)部門責(zé)令改正并處以罰款的處理方式占絕大部分，然而給予責(zé)令改正并罰款的處罰對(duì)很多危及鐵路安全的行為而言，尚不能有效地阻止危及鐵路安全的違法行為……

第四，對(duì)影響鐵路安全的禁止性規(guī)定不夠全面?！惰F路法》和《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定了若干影響鐵路安全的禁止性行為，但對(duì)于目前一些突出影響鐵路線路安全和運(yùn)輸安全的行為沒有明確規(guī)定。首先是社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一些新出現(xiàn)的機(jī)器和材料對(duì)鐵路安全產(chǎn)生影響。比如低空飛行器、輕型材料等，現(xiàn)行的法律法規(guī)缺少對(duì)無(wú)人機(jī)、民用航空器的禁止性條款與安全距離的規(guī)定;彩鋼板、廣告牌（匾）、電子顯示屏、燈箱以及農(nóng)用薄膜、塑料大棚等的安全管理也亟待明文規(guī)定。其次是技術(shù)更新給鐵路安全提出了新的要求。目前鐵路線路已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電氣化改造，同時(shí)高速鐵路線路橋梁比重高、路基要求高，相關(guān)的法律法規(guī)的內(nèi)容還是以既有鐵路線路為基礎(chǔ)進(jìn)行對(duì)危及鐵路安全的行為進(jìn)行規(guī)范，已經(jīng)不符合電氣化鐵路和高速鐵路安全保護(hù)的要求，對(duì)于電氣化鐵路、高速鐵路設(shè)施、設(shè)備、橋梁和路基的安全保護(hù)應(yīng)當(dāng)有特殊的規(guī)定。再次是社會(huì)治理需要鐵路安全管理作出應(yīng)對(duì)。比如對(duì)影響鐵路列車運(yùn)行秩序的“霸座”“扒車門”行為，限制特定嚴(yán)重失信人乘坐火車推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)失信行為聯(lián)合懲戒，等等。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com