國家規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程與融合對策

摘? ?要：完善國家規(guī)劃體系是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。在國家規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃經(jīng)歷了從融合、分異、沖突走向融合的過程。在國家規(guī)劃體制改革的大背景下，規(guī)劃體系的再次融合依然存在專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系分類中不一致、發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接難度大、差異協(xié)調(diào)難、規(guī)劃實(shí)施協(xié)同性不高等問題。下一步，要進(jìn)一步明確專項(xiàng)規(guī)劃的地位，加強(qiáng)規(guī)劃編制的銜接，協(xié)調(diào)各類規(guī)劃差異，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。

關(guān)鍵詞：國家規(guī)劃體系;發(fā)展規(guī)劃體系;國土空間規(guī)劃體系;規(guī)劃融合

中圖分類號：F061.5? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）04-0065-09

黨的十九屆四中全會提出，要“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系”。規(guī)劃在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用更加凸顯。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（以下簡稱《意見》）和2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）印發(fā)后，國家規(guī)劃體系的關(guān)系初步理順，各級各類規(guī)劃的定位基本明晰。但由于長期以來各類規(guī)劃的范式和要求、規(guī)劃時限、主要內(nèi)容、成果標(biāo)準(zhǔn)等存在諸多差異，要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃融合，提升規(guī)劃統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力，滿足規(guī)劃在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的要求，還需要進(jìn)一步完善體制機(jī)制，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)，妥善處理好各類規(guī)劃之間的關(guān)系。

關(guān)于各類規(guī)劃之間的關(guān)系，國外學(xué)者研究得比較少，國內(nèi)學(xué)者研究得相對比較多。如，歐洲國家的空間規(guī)劃包含經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的內(nèi)容，因而沒有單獨(dú)編制經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，且不同層級政府之間規(guī)劃的內(nèi)容比較明確，規(guī)劃協(xié)調(diào)的壓力不大。以1983年頒布的《歐洲空間規(guī)劃章程》為例，它指出空間規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)政策在空間上的體現(xiàn)，是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的平衡發(fā)展而制定的一種跨領(lǐng)域的綜合性規(guī)劃方法[1]。但國內(nèi)情況則非常不同。特別是改革開放以來，國家規(guī)劃體系逐步形成了以經(jīng)濟(jì)和社會為代表的發(fā)展規(guī)劃體系和以土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃體系。因此，理論界的研究主要是探討兩大規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題。特別是“八五”計(jì)劃增加“綱要”兩字后，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）主要解決“干什么”，“怎么干”重點(diǎn)在專項(xiàng)規(guī)劃（當(dāng)時稱“行業(yè)規(guī)劃”，“十五”計(jì)劃后才稱專項(xiàng)規(guī)劃）中解決。在實(shí)踐層面，兩者的關(guān)系似乎是明確的。但“在哪干”一直是發(fā)展規(guī)劃體系的軟肋。有學(xué)者在研究發(fā)展規(guī)劃體系內(nèi)部協(xié)調(diào)的問題時，指出要加快形成以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為總控，以專項(xiàng)規(guī)劃為特定領(lǐng)域延伸細(xì)化，以年度計(jì)劃為重要抓手，層次分明、定位清晰、功能互補(bǔ)、系統(tǒng)完備的發(fā)展規(guī)劃體系[2]。在這個體系中，把主體功能區(qū)規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃的落地保障，試圖在體系內(nèi)部解決協(xié)調(diào)的問題。而關(guān)于空間性規(guī)劃內(nèi)部的協(xié)調(diào)，有學(xué)者研究了土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾和融合[3]，也有學(xué)者探討主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的耦合問題[4]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對空間資源的競爭越來越激烈，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的矛盾越來越突出。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟(jì)、社會空間的關(guān)系，注重軟空間在規(guī)劃中的作用[5];也有學(xué)者從國家規(guī)劃體制改革的大背景出發(fā)，探討了發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃各自的定位及演進(jìn)的邏輯[6]。關(guān)于規(guī)劃協(xié)調(diào)的問題，學(xué)者們認(rèn)為，規(guī)劃的協(xié)調(diào)不僅要考慮不同層級規(guī)劃的上下銜接，而且要考慮同一層級不同種類類型規(guī)劃之間的相互協(xié)調(diào)與互動[7]。黨的十八屆三中全會以后，隨著國家規(guī)劃體制改革深入推進(jìn)，特別是在28個市縣開展空間規(guī)劃以來，理論界著重探索將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃融合為空間規(guī)劃[8]。這一階段主要是在市縣層面把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃與空間性規(guī)劃整合為一個規(guī)劃，解決發(fā)展規(guī)劃和空間性規(guī)劃之間的矛盾。此時，理論界的研究多停留在論證“多規(guī)融合”和“多規(guī)合一”的可行性上。如，有學(xué)者認(rèn)為，不同發(fā)展時期，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等“類空間”規(guī)劃都發(fā)揮了重要作用，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，暴露出諸多問題，應(yīng)積極促進(jìn)“多規(guī)融合”，將空間要素集中起來規(guī)劃[9]。也有學(xué)者認(rèn)為，在深化生態(tài)文明體制改革的背景下，積極探索經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的“多規(guī)合一”，在國土空間開發(fā)保護(hù)中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，可以促進(jìn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用，“倒逼”發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[10]。顯然，在市縣層面推進(jìn)“多規(guī)合一”是完善規(guī)劃體系、協(xié)調(diào)規(guī)劃矛盾的重要抓手。但在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，把經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中的重大工程項(xiàng)目、重大政策、重大改革等內(nèi)容整合到國土空間規(guī)劃中有難度。此后，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃再沒有納入國土空間規(guī)劃試點(diǎn)的范疇。《若干意見》指出，“將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。這意味著發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃體系將長期并存，協(xié)調(diào)好二者關(guān)系至關(guān)重要。

在規(guī)劃分合交替的過程中，學(xué)者們對發(fā)展規(guī)劃體系和國土空間規(guī)劃體系內(nèi)部之間關(guān)系的協(xié)調(diào)研究比較多，但對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系、銜接等研究得比較少。健全國家規(guī)劃體系，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系十分重要。為此，本文從歷史視角，闡釋規(guī)劃體制演進(jìn)的歷程，分析國家規(guī)劃體制改革的大背景下各類規(guī)劃銜接存在的問題，然后，結(jié)合中央的《意見》和《若干意見》的精神，提出改善問題的相關(guān)政策建議。

一、國家規(guī)劃體系的演進(jìn)歷程

新中國成立以來，我國經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程，國家管理經(jīng)濟(jì)的手段從發(fā)展計(jì)劃轉(zhuǎn)向發(fā)展規(guī)劃，國土空間規(guī)劃也從無到有加快建立，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃也從融合、分異、沖突走向融合（見表1，下頁）。

（一）發(fā)展計(jì)劃和空間性規(guī)劃的融合發(fā)展階段

新中國成立后，借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)于1953年編制第一個五年計(jì)劃?！耙晃濉庇?jì)劃是我國第一次編制全國性的大規(guī)模建設(shè)計(jì)劃，也是第一次編制全面的中長期發(fā)展計(jì)劃?！耙晃濉庇?jì)劃投資總額達(dá)766億元。其中，全部基本建設(shè)投資的58.2%用于工業(yè)基本建設(shè)[11]，而實(shí)施156項(xiàng)重大工程又最為關(guān)鍵。為安排156項(xiàng)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目，國家開始在西安、太原、蘭州、包頭、洛陽、成都、武漢和大同等城市開展城市規(guī)劃試點(diǎn)[11]，主要落實(shí)“一五”計(jì)劃中重大生產(chǎn)力布局。這一時期，發(fā)展計(jì)劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系是比較明確的，即，發(fā)展計(jì)劃重點(diǎn)謀劃“干什么”，城市規(guī)劃主要落實(shí)“在哪干”。1956年，國務(wù)院作出的《關(guān)于加強(qiáng)新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作幾個問題的決定》進(jìn)一步明確要求，“區(qū)域規(guī)劃就是在將要開辟為新工業(yè)區(qū)或新工業(yè)城市的地區(qū)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件、經(jīng)濟(jì)條件和國民經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)行全面規(guī)劃”，體現(xiàn)了區(qū)域規(guī)劃為落實(shí)總體發(fā)展計(jì)劃、服務(wù)工業(yè)化發(fā)展的鮮明特點(diǎn)[12]。這一時期國家自上而下形成對各級政府、各個經(jīng)濟(jì)部門事無巨細(xì)的計(jì)劃指令式管理，資源的分配完全由政府決定。以區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為代表的空間性規(guī)劃都從屬于國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，是國家自上而下進(jìn)行資源配置和生產(chǎn)力布局的重要工具。這一時期發(fā)展計(jì)劃與城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的融合主要局限在工業(yè)項(xiàng)目或工業(yè)區(qū)的布局上，是低層次的融合。

（二）發(fā)展計(jì)劃和空間性規(guī)劃的分異發(fā)展階段

改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步調(diào)整，國家對生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域中的指令性計(jì)劃范圍逐漸縮小，市場的作用逐步增強(qiáng)。計(jì)劃關(guān)注的重點(diǎn)也從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和社會并重。從“六五”計(jì)劃開始，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃變成經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃。與此同時，改革開放的制度紅利釋放后，經(jīng)濟(jì)和社會步入快速發(fā)展時期，發(fā)展與保護(hù)、生產(chǎn)與生活的矛盾不斷凸顯。1984年國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃工作條例》強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃要“不斷改善城市的生活條件和生產(chǎn)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”。1988年底，全國的城市、縣城總體規(guī)劃全部完成。深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)還編制了詳細(xì)規(guī)劃和各種專業(yè)性規(guī)劃。1990年，《城市規(guī)劃法》正式頒布實(shí)施，明確城市規(guī)劃由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃共同組成，初步建立起以城市為中心的空間性規(guī)劃體系。

1987年，為落實(shí)《土地管理法》提出的“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的目標(biāo)，原國家土地管理局編制了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1987—2000年）》。這一規(guī)劃對全國東中西三大地帶的劃分以及將沿海和長江作為國家“T”字型的一級開發(fā)軸帶，對全國國土開發(fā)格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1997年，原國家土地管理局在全國范圍內(nèi)開展第二輪土地利用規(guī)劃修編時，確立了“指標(biāo)+分區(qū)”的土地利用總體規(guī)劃編制模式。這一時期，發(fā)展計(jì)劃引領(lǐng)增長、城市規(guī)劃協(xié)調(diào)生產(chǎn)生活空間、土地利用規(guī)劃注重耕地保護(hù)，目標(biāo)的差異導(dǎo)致發(fā)展計(jì)劃和空間性規(guī)劃的演進(jìn)路徑逐漸分離，慢慢發(fā)展成并行的兩大體系，規(guī)劃之間沒有形成合力。

（三）發(fā)展計(jì)劃和空間性規(guī)劃相互沖突階段

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，國家管理經(jīng)濟(jì)的方式和手段作出了適應(yīng)性調(diào)整，政府從批項(xiàng)目轉(zhuǎn)向批規(guī)劃，各類建設(shè)對空間資源的競爭越來越激烈。規(guī)劃被理解為“第四種權(quán)力”，“部門權(quán)力規(guī)劃化”的傾向愈演愈烈，規(guī)劃管理陷入各自為政的窘境[6]。2001年8月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于國土規(guī)劃試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，在深圳市和天津市開展國土規(guī)劃試點(diǎn)工作。隨后，遼寧、新疆、廣東等省份也被納入試點(diǎn)。在試點(diǎn)省份中，除新疆國土規(guī)劃編制尚未完成外，其他試點(diǎn)省份國土規(guī)劃已相繼編制完成，從不同角度詮釋了國土規(guī)劃的功能和作用[13]。2006年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》，部署浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南八個省區(qū)開展省級層面主體功能區(qū)規(guī)劃試點(diǎn)。其后，國家于2007年開始編制《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，以落實(shí)“十一五”規(guī)劃的要求。發(fā)展改革部門的職責(zé)開始向空間規(guī)劃延伸。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施，城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能和作用得到極大拓展，城鄉(xiāng)空間管控的能力得以加強(qiáng)。發(fā)展規(guī)劃、國土（土地）規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等本來可以“各展所長、各得其所”，但出現(xiàn)了“自拉自唱”“自我循環(huán)”的現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)“自我循環(huán)”，發(fā)展規(guī)劃向空間規(guī)劃延伸、城鄉(xiāng)規(guī)劃向區(qū)域規(guī)劃延伸、土地規(guī)劃向國土規(guī)劃延伸，越位缺位并存，功能交叉重疊，協(xié)調(diào)成本高昂，法律定位不清，帶來了不少問題[6]。

為解決上述問題，2001年在江西召開的全國“十五”計(jì)劃編制總結(jié)會首次提出規(guī)劃體制改革的問題，并在蘇州、寧波、宜賓、欽州、莊河、安溪6個市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革。經(jīng)過幾年的試點(diǎn)，規(guī)劃體制改革的目標(biāo)、思路、任務(wù)逐漸清晰。2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》首次在形式上統(tǒng)一了發(fā)展規(guī)劃體系。但由于空間性規(guī)劃之間的沖突比較大，該文件沒有涉及空間性規(guī)劃的內(nèi)容。

（四）發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的再融合階段

針對21世紀(jì)以來規(guī)劃領(lǐng)域的問題，黨的十七大報告提出要完善國家規(guī)劃體系。從2008年開始，地方政府自發(fā)探索開展“多規(guī)合一”，推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃深度融合。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆三中全會之后，規(guī)劃體制改革試點(diǎn)深入推進(jìn)，28個市縣和9個省區(qū)的試點(diǎn)漸次展開，并取得了一系列的成效。2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，要求新組建的自然資源部整合原國土資源部的國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、國家發(fā)展和改革委員會的主體功能區(qū)規(guī)劃以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，至此，空間性規(guī)劃的“多規(guī)混淆”的局面基本結(jié)束。

在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家加快規(guī)劃體制改革。2018年11月，《意見》要求“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系”。在發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系方面，《意見》提出空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間保障，發(fā)展規(guī)劃要“明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國家空間規(guī)劃留出接口”。2019年5月，《若干意見》進(jìn)一步闡明國土空間規(guī)劃由規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、政策法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等四大體系以及“五級三類”構(gòu)成，即由國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃三類，同時明確交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，納入國土空間規(guī)劃體系。新時代，《意見》和《若干意見》兩個綱領(lǐng)性文件明確了發(fā)展規(guī)劃“干什么”、專項(xiàng)規(guī)劃“怎么干”和國土空間規(guī)劃“在哪干”的分工，使得各類規(guī)劃的邊界更清、各類規(guī)劃定位更明、規(guī)劃融合程度更深。這種融合是新發(fā)展理念在規(guī)劃中的融合，也是“五位一體”總體布局在規(guī)劃中的融合，是全方位、多層次、全領(lǐng)域的融合，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期僅僅是工業(yè)項(xiàng)目布局和工業(yè)區(qū)的融合明顯不同。

二、國家規(guī)劃體系融合的現(xiàn)實(shí)難題

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革到位后，特別是《意見》和《若干意見》下發(fā)后，推進(jìn)國家規(guī)劃體系融合的“四梁八柱”已經(jīng)搭建完成，“細(xì)枝末節(jié)”的融合成為影響規(guī)劃合力形成的關(guān)鍵。推動國家規(guī)劃體系深度融合，主要面臨四方面的問題。

（一）專項(xiàng)規(guī)劃在規(guī)劃體系分類中不一致

規(guī)劃體系分類事關(guān)規(guī)劃之間銜接的主要方向。自21世紀(jì)國家推進(jìn)規(guī)劃體制改革以來，除《意見》和《若干意見》外，早在2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中就提出發(fā)展規(guī)劃由總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃三類組成，這意味著專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃體系的組成部分，要強(qiáng)化與發(fā)展規(guī)劃的銜接。其實(shí)，在“十五”計(jì)劃以前，以特定領(lǐng)域?yàn)閷ο缶幹频囊?guī)劃都不以專項(xiàng)規(guī)劃命名，多是部門計(jì)劃或行業(yè)規(guī)劃?！笆濉庇?jì)劃首次提出“城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口就業(yè)和社會保障、科技教育發(fā)展、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利發(fā)展、綜合交通體系發(fā)展、能源發(fā)展、西部開發(fā)、信息化發(fā)展、加入世貿(mào)組織提高國際競爭力”等10個重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃后，專項(xiàng)規(guī)劃才真正獨(dú)立出來?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》更是明確表示，“專項(xiàng)規(guī)劃是以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷ο缶幹频囊?guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)?！北M管《意見》把發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃并列為國家規(guī)劃體系的四大類，沒有明確表明專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃屬于發(fā)展規(guī)劃體系，但依然指出“國家級專項(xiàng)規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)國家發(fā)展規(guī)劃對特定領(lǐng)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國務(wù)院有關(guān)部門編制”，并進(jìn)一步要求“國家級重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃報國務(wù)院審批”?！度舾梢庖姟钒呀煌?、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃列入國土空間規(guī)劃體系中。不一致的分類體系對專項(xiàng)規(guī)劃的編制提出了非常高的要求。一方面，專項(xiàng)規(guī)劃要落實(shí)發(fā)展規(guī)劃“怎么干”的要求，加強(qiáng)5年規(guī)劃期內(nèi)重大工程和項(xiàng)目的謀劃;另一方面，要落實(shí)空間規(guī)劃“在哪干”的要求，強(qiáng)化15年規(guī)劃期重大工程和項(xiàng)目精準(zhǔn)落地的研究，而這在當(dāng)前都是重大工程和項(xiàng)目在可行性研究階段解決的問題。規(guī)劃期限的差異也要求專項(xiàng)規(guī)劃分別編制兩個階段的目標(biāo)任務(wù)，要求更高、任務(wù)更重。

（二）發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃銜接難度大

規(guī)劃銜接是形成規(guī)劃合力的重要基礎(chǔ)。國家開始編制發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）以來，發(fā)展規(guī)劃體系逐步完善，發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等之間的銜接相對比較順暢。但從目前的文件精神來看，發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的銜接還存在一些問題。雖然《意見》對規(guī)劃之間的銜接提出了要求，明確了銜接的原則和重點(diǎn)，規(guī)范了銜接的程序，但在具體實(shí)施過程中很難把握。重大政策、重大工程、重大項(xiàng)目一直是發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，從《意見》的精神來看，空間戰(zhàn)略格局和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為發(fā)展規(guī)劃新增的內(nèi)容，這都是落地性很強(qiáng)且需要與國土空間規(guī)劃重點(diǎn)銜接的內(nèi)容?！兑庖姟芬惨螅皣壹壙臻g規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”。但不論是國家級發(fā)展規(guī)劃綱要，還是國家級的國土空間規(guī)劃，都不會對總體布局、重大工程作出具體的安排。國家級發(fā)展規(guī)劃綱要只是描述空間布局的總體形態(tài)，并不明確邊界的范圍，對具體的工程項(xiàng)目也只有大致的范圍。而根據(jù)中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對于國土空間規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，國家只是明確了劃定和管控的原則及相關(guān)技術(shù)方法，總體格局和重點(diǎn)區(qū)域則由各?。▍^(qū)、市）確定，各類空間實(shí)體邊界由市縣具體劃定。在這種條件下，國家層面的銜接存在流于形式的風(fēng)險。如果把銜接下沉到市縣層面，市縣對國家重大工程、重大項(xiàng)目、空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化基本沒有發(fā)言權(quán)，協(xié)調(diào)的難度也比較大。

（三）發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃差異協(xié)調(diào)難

規(guī)劃期限和層級的差異是影響規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要因素。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展變化快、不確定大，一般規(guī)劃期限為5年。國土空間是慢變量、管控要求高，規(guī)劃期限比較長。為開啟社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新征程，對接黨的十九大提出的2035年的目標(biāo)，本輪國土空間規(guī)劃的規(guī)劃期限為15年。而按照《意見》的要求，發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，空間規(guī)劃是基礎(chǔ)，專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃是支撐。過去經(jīng)常由于規(guī)劃期限不一致，造成規(guī)劃之間的銜接流于形式，類似的問題在國家規(guī)劃體系中依然可能存在。如果發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃只謀劃5年的發(fā)展，對空間也僅提出5年的需求，國土空間規(guī)劃如何安排后10年的空間布局呢？《意見》雖然要求“國家級專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的，應(yīng)根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)適時進(jìn)行調(diào)整或修編”，但究竟如何調(diào)整或修編并沒有進(jìn)一步明確。

與此同時，《意見》明確指出發(fā)展規(guī)劃由國家、?。▍^(qū)、市）、市縣三級組成，但《若干意見》指出國土空間規(guī)劃由國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級構(gòu)成。當(dāng)然，在五級規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有強(qiáng)制性作為單獨(dú)一級存在?！度舾梢庖姟芬仓赋觥案鞯乜梢虻刂埔?，將市縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制，也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃”。在發(fā)展規(guī)劃體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有可用的政策手段，規(guī)劃落實(shí)難度大，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是不需要編制發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的，沒有發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和專項(xiàng)規(guī)劃的支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位就會大打折扣。同時，市、縣在《若干意見》中雖然作為兩級存在，但在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中，兩級政府的權(quán)責(zé)很難清晰界定。如《指導(dǎo)意見》中對市縣的要求都是劃定空間的實(shí)體邊界，其權(quán)責(zé)并無實(shí)質(zhì)性差異。

（四）規(guī)劃實(shí)施協(xié)同性不高

規(guī)劃的編制是基礎(chǔ)，實(shí)施才是關(guān)鍵。在發(fā)展規(guī)劃演進(jìn)的歷程中，我國逐步建立起年度監(jiān)測、中期評估、總結(jié)評估的制度，以督導(dǎo)規(guī)劃的實(shí)施。特別是“十一五”規(guī)劃開始的中期評估，不僅為規(guī)劃調(diào)整預(yù)留了空間，而且為編制下一個五年規(guī)劃夯實(shí)了基礎(chǔ)。到目前為止，“十二五”規(guī)劃是所有發(fā)展規(guī)劃（計(jì)劃）中執(zhí)行得最好的五年規(guī)劃?！兑庖姟肺樟宋迥暌?guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，建立了編制、協(xié)調(diào)、實(shí)施、評估、調(diào)整監(jiān)督、考核等全鏈條、全方位、全過程的流程管理?！度舾梢庖姟穭t結(jié)合國土空間規(guī)劃實(shí)際情況，提出建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，并且特別強(qiáng)調(diào)健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制、建立國土空間規(guī)劃定期評估制度、加強(qiáng)對各類管控邊界和約束性指標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查以及增強(qiáng)對國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況的執(zhí)法督察，但對日常規(guī)劃實(shí)施協(xié)同性問題沒有明確的要求。如發(fā)展規(guī)劃提出的重大工程在國土空間規(guī)劃中已預(yù)留建設(shè)空間，對該工程在兩大規(guī)劃中實(shí)施情況的協(xié)同評估機(jī)制并沒有建立起來。又如，國土空間規(guī)劃定期評估中的“定期”是否需要與發(fā)展規(guī)劃評估時間保持一致？再如，《意見》和《若干意見》都要求對規(guī)劃情況進(jìn)行考核，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)考核結(jié)果的運(yùn)用，但是單獨(dú)考核好，還是綜合考核更好？這些問題都需要統(tǒng)籌考慮。

三、國家規(guī)劃體系的完善策略

不斷完善國家規(guī)劃體系，減少規(guī)劃編制和實(shí)施中的摩擦，提升規(guī)劃的治理水平，需要進(jìn)一步理順規(guī)劃體系，加強(qiáng)規(guī)劃編制銜接，協(xié)調(diào)各類規(guī)劃差異，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施，加快形成規(guī)劃合力，更好發(fā)揮規(guī)劃在宏觀調(diào)控制度體系中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。

（一）進(jìn)一步明確專項(xiàng)規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的地位

第一，建議規(guī)劃體系的分類回歸《意見》精神，明確國家規(guī)劃體系由發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃共同組成，使專項(xiàng)規(guī)劃具有相對獨(dú)立性。但專項(xiàng)規(guī)劃中重大工程和項(xiàng)目的謀劃要接受同級經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，專項(xiàng)規(guī)劃中重大工程和項(xiàng)目的落地要受同級國土空間規(guī)劃的約束。第二，建立健全規(guī)劃編制目錄清單，列出需要編制的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、控制專項(xiàng)規(guī)劃的數(shù)量，防范規(guī)劃之間相互掣肘。為避免出現(xiàn)兩套目錄清單，建議由發(fā)改部門和自然資源部門共同編制，同時滿足發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的需要。進(jìn)一步明確列入目錄清單的專項(xiàng)規(guī)劃編制的銜接程序，降低規(guī)劃實(shí)施中的矛盾。對沒有列入目錄清單的專項(xiàng)規(guī)劃，由部門自行組織編制、審批和經(jīng)費(fèi)籌措。第三，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃之間的銜接，明確專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃之間的接口，提高規(guī)劃體系的協(xié)同效率。鑒于制度轉(zhuǎn)型具有路徑依賴，近期內(nèi)專項(xiàng)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是發(fā)展規(guī)劃，同時，兼顧國土空間規(guī)劃需要交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等專項(xiàng)規(guī)劃的支撐，鼓勵專項(xiàng)規(guī)劃探索編制中長期發(fā)展規(guī)劃。此外，國土空間規(guī)劃也要作出適應(yīng)性調(diào)整，把近五年的空間開發(fā)保護(hù)格局作為重點(diǎn)。第四，明確重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃審批流程，完善專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的銜接機(jī)制，降低規(guī)劃運(yùn)轉(zhuǎn)中的效率。建議重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃報同級發(fā)改和自然資源部門審核同意后，由同級政府審批，而非由同級人大或同級人大常委會審批。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃編制的銜接

第一，加強(qiáng)國家國土空間規(guī)劃和國家發(fā)展規(guī)劃在空間發(fā)展戰(zhàn)略、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、重大生產(chǎn)力布局等方面的銜接，盡可能保證生態(tài)空間格局、農(nóng)業(yè)空間格局和城鎮(zhèn)空間格局在兩大規(guī)劃體系中基本一致，盡可能在國家空間規(guī)劃中為發(fā)展規(guī)劃確定的重大項(xiàng)目、重大工程預(yù)留空間。重點(diǎn)是要順應(yīng)空間發(fā)展“分化”和“極化”并存的兩種態(tài)勢，謀劃空間發(fā)展新格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化新方向，提高中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)維護(hù)生態(tài)安全、糧食安全、邊疆安全的能力，著力構(gòu)建主體功能突出的空間發(fā)展格局。第二，建立發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃縱向和橫向相銜接的機(jī)制，協(xié)同構(gòu)建兩大規(guī)劃的指標(biāo)體系，健全兩大規(guī)劃指標(biāo)體系、空間結(jié)構(gòu)、重大生產(chǎn)力布局等方面的縱向傳導(dǎo)機(jī)制，明確各層級政府在規(guī)劃編制和實(shí)施中的職責(zé)。其中，中央層面要加強(qiáng)空間形態(tài)、重大工程和項(xiàng)目走向及大致選址等方面的銜接，省區(qū)市政府強(qiáng)化空間邊界、重大工程和項(xiàng)目具體走向和選址等方面的銜接，市縣增強(qiáng)邊界劃定、具體選址在落地上的銜接。同時，合理確定預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，科學(xué)分解兩大規(guī)劃指標(biāo)體系，完善“指標(biāo)+分區(qū)”的管理模式，增強(qiáng)上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的指導(dǎo)和約束。第三，從維護(hù)國家生態(tài)安全和糧食安全的角度出發(fā)，三條控制線的劃定和管控應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，以確保國土空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃在國家層面的銜接。這也有利于保持生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的完整性和連續(xù)性。城鎮(zhèn)開發(fā)的邊界，在中央和省級政府確定城市開發(fā)總規(guī)模的條件下，具體的形態(tài)可由城市政府負(fù)責(zé)，便于城市的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施等領(lǐng)域在兩大規(guī)劃體系之間的銜接。

（三）協(xié)調(diào)各類規(guī)劃差異

第一，建議國土空間規(guī)劃按照發(fā)展規(guī)劃中期評估成果以及以5年為周期開展評估，根據(jù)形勢需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃之間期限不一致的問題;專項(xiàng)規(guī)劃則要遵循國土空間規(guī)劃開展布局。支持把發(fā)展規(guī)劃中期評估成果作為同級國土空間規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)，明確規(guī)劃調(diào)整程序與審批程序基本一致。鼓勵國土空間規(guī)劃以總結(jié)評估成果以及編制的新一輪發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行修編，修編成果按照規(guī)劃管理權(quán)限分類分別審批。第二，在健全資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)展規(guī)劃開展年度常態(tài)化監(jiān)測的經(jīng)驗(yàn)，建立國土空間規(guī)劃實(shí)施年度監(jiān)測機(jī)制，協(xié)調(diào)好兩大規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，提高規(guī)劃實(shí)施效率。要把資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警成果作為發(fā)改部門項(xiàng)目審批和重大生產(chǎn)力布局的依據(jù)，協(xié)調(diào)好發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系。協(xié)同開展兩大規(guī)劃指標(biāo)體系、重大工程和項(xiàng)目年度完成情況的監(jiān)測，共享相關(guān)信息，確保規(guī)劃的年度分解任務(wù)能保質(zhì)保量完成。進(jìn)一步推動發(fā)改部門和自然資源部門共同編制土地利用年度計(jì)劃，確保發(fā)展規(guī)劃中確定的重大工程和項(xiàng)目能按年度落地。第三，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不單獨(dú)編制發(fā)展規(guī)劃、在“三線”劃定中沒有具體任務(wù)、多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有空間發(fā)展戰(zhàn)略和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，再加上市縣兩級政府在規(guī)劃編制和實(shí)施中的職責(zé)很難分開，因此，建議規(guī)劃層級的分類回歸《意見》的精神，減少行政層級，推進(jìn)政府扁平化管理，提高行政效能。同時，發(fā)揮土地規(guī)劃在用途管制上的優(yōu)勢，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，確保規(guī)劃工程和項(xiàng)目、用途管制等落到具體地塊上。

（四）統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施

第一，協(xié)調(diào)好發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的評估與監(jiān)測，強(qiáng)化評估和監(jiān)測結(jié)果的綜合應(yīng)用，提升規(guī)劃實(shí)施的協(xié)同性，確保規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)得到落實(shí)。中期評估要對完成有難度的指標(biāo)及難以實(shí)施的重大工程和項(xiàng)目提出改善辦法，力保規(guī)劃制定的目標(biāo)任務(wù)如期完成。總結(jié)評估對預(yù)期性指標(biāo)沒有如期完成的，要深入分析原因、積累經(jīng)驗(yàn);對約束性指標(biāo)以及重大工程和項(xiàng)目沒有如期完成的，要追究相關(guān)部門和地方政府的責(zé)任，確保規(guī)劃可落地、可操作、可追責(zé)。第二，加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃督導(dǎo)評估和國土空間規(guī)劃督查執(zhí)法的協(xié)作，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中的問題，提出改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的舉措。建立發(fā)改部門和自然資源部門規(guī)劃督導(dǎo)評估及規(guī)劃督察信息共享機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中遇到的問題，提出解決問題的政策建議。第三，發(fā)揮多元信息融合的優(yōu)勢，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，接入發(fā)改部門投資項(xiàng)目審批平臺，充分整合覆蓋自然資源的國土空間數(shù)據(jù)體系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)體系和投資項(xiàng)目審批體系，建立各級政府部門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一闡述各專業(yè)信息的數(shù)據(jù)定義和標(biāo)準(zhǔn)，保證數(shù)據(jù)來源精度、格式標(biāo)準(zhǔn)化，搭建國家、省、市縱向貫通和各行業(yè)部門橫向協(xié)同的規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施信息平臺，嵌入規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)國土空間大數(shù)據(jù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展運(yùn)行大數(shù)據(jù)協(xié)同共享共用，支撐規(guī)劃成果管理和建設(shè)項(xiàng)目部門并聯(lián)審批。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：羅重譜）