聯(lián)合國維和行動中的安全風(fēng)險與應(yīng)對

文/何銀

作為和平的“保護者”，聯(lián)合國維和人員（簡稱維和人員）在不安全的環(huán)境中執(zhí)行任務(wù)，傷亡事件時有發(fā)生。自1948年第一項維和行動建立以來，70年里已經(jīng)有3700多名維和人員在執(zhí)行任務(wù)時犧牲，其中也包括多名中國維和軍人和維和警察。此外，還有更多的維和人員受傷，一些人落下終身殘疾。維和行動中有哪些安全風(fēng)險？該采取什么樣的措施予以應(yīng)對？本文將嘗試回答這兩個問題。

一、維和行動中的安全風(fēng)險

威脅維和人員安全的風(fēng)險主要有三種：暴力行為、事故和疾病。此外，任務(wù)區(qū)特殊的環(huán)境造成的心理壓力對維和人員身心健康和生命安全的影響也不容忽視。

（一）暴力行為

許多維和行動任務(wù)區(qū)東道國都經(jīng)歷過高強度武裝沖突，現(xiàn)代化致命武器流散嚴重，維和人員隨時可能遭遇各種形式的襲擊行為。在維和行動任務(wù)區(qū)集中的非洲形勢尤為嚴重。2011年,利比亞卡扎菲政權(quán)被推翻后，該國陷入無政府狀態(tài)，大量武器彈藥流向撒哈拉以南特別是薩赫勒地帶。一些敵視聯(lián)合國及其人員的非法武裝、恐怖組織和犯罪分子手里擁有火炮、重機槍、肩扛式火箭筒和高性能炸藥等重型裝備，其先進精良程度甚至已經(jīng)超過了大多數(shù)維和力量。2016年6月1日,恐怖組織襲擊了聯(lián)合國馬里多層面綜合穩(wěn)定特派團維和人員營地，汽車炸彈在營區(qū)外幾百米處爆炸，產(chǎn)生的沖擊波撕裂了營區(qū)內(nèi)的集裝箱，造成中國維和人員一死五傷。

維和行動是非戰(zhàn)爭軍事行動。面對各種具有高度不確定性的暴力風(fēng)險，維和人員根據(jù)迎戰(zhàn)原則只能采取防御和自衛(wèi)的姿態(tài)，而不能像常規(guī)部隊在傳統(tǒng)戰(zhàn)爭中那樣通過主動出擊和強勢打擊消除風(fēng)險。這樣，就使得維和人員在各種暴力行為面前處于劣勢。

然而，根據(jù)聯(lián)合國官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，在迄今犧牲的3700多名維和人員中，因暴力行為而犧牲的只占約27%，要少于因事故（35%）和疾?。?1%）而犧牲的人數(shù)。盡管如此，造成維和人員傷亡的暴力事件往往成為媒體和公眾關(guān)注的熱點。在一般人的認知當(dāng)中，暴力行為可能就是維和行動中安全風(fēng)險的代名詞。實際上，長期以來聯(lián)合國對維和行動中安全風(fēng)險的認識和應(yīng)對，也主要集中于暴力風(fēng)險。

2017年，新上任的聯(lián)合國秘書長古特雷斯任命了一個專家小組，負責(zé)對維和行動中的安全管理工作進行審查。該專家小組得到中國——聯(lián)合國和平與發(fā)展基金維和行動子基金的全額資助，于2017年12月向秘書長提交了名為《改善聯(lián)合國維和人員的安全：改變行事方法勢在必行》（簡稱《克魯茲小組報告》）的報告。

與之前類似的報告一樣，《克魯茲小組報告》將維和行動中的安全問題聚焦在了暴力風(fēng)險。不同的是，該報告建議采取更為強勢的行動模式，比如為維和人員配備更為先進的裝備，采取更為主動和先發(fā)制人的方式應(yīng)對各種暴力風(fēng)險。

（二）事故

事故是造成維和人員傷亡人數(shù)最多的因素，是維和行動中最大的安全風(fēng)險。維和行動任務(wù)區(qū)主要的事故風(fēng)險包括交通事故、自然和人為災(zāi)害、動物和毒蟲傷害以及戰(zhàn)爭污染，等等。

1. 交通事故。

維和行動任務(wù)區(qū)東道國基礎(chǔ)設(shè)施落后，道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施年久失修或者在沖突和戰(zhàn)爭中遭到嚴重破壞，駕駛環(huán)境惡劣。2002年在東帝汶蘇埃地區(qū)，韓國維和部隊的車輛在一條河流中行駛時，山洪突然暴發(fā)，五名韓國維和軍人被沖走犧牲。車輛磨損嚴重，加之維修保養(yǎng)條件有限等原因，安全隱患多。部分維和人員駕駛技術(shù)不合格，駕駛車輛時很容易危及自己以及同車乘員的安全。東道國交通管理落后，當(dāng)?shù)匾恍┎缓弦?guī)的車輛和駕駛?cè)藛T上路，家養(yǎng)和野生的動物在道路上出沒，容易與聯(lián)合國車輛發(fā)生碰撞事故。

任務(wù)區(qū)道路條件差，乘坐直升機和小型固定翼飛機出行很常見。但是由于起降設(shè)施的簡易化和飛機老化以及飛機被高頻率使用等原因，空難時有發(fā)生。2004年6月29日，發(fā)生在塞拉利昂的直升機事故造成24名維和人員死亡。從1997年至2016年的10年中發(fā)生了15起直升機墜毀事故，造成100多名聯(lián)合國人員死亡。

2.自然災(zāi)害。

維和行動任務(wù)區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展落后，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施抵御自然災(zāi)害的能力弱，維和人員在這樣的環(huán)境中和當(dāng)?shù)孛癖娨粯樱苋菀自谧匀粸?zāi)害中遭遇傷亡。2010年1月12日，海地首都太子港發(fā)生了里氏7級地震，造成超過22萬人死亡，30萬人受傷，150萬人無家可歸。有102名聯(lián)合國人員在這次地震中喪生。聯(lián)海穩(wěn)定團總部所在的七層大樓發(fā)生整體粉碎性坍塌，里面的幾十人遇難，其中包括四名正在執(zhí)行任務(wù)的中國維和警察和四名中國公安部維和工作組成員。

3.動物和毒蟲傷害。

最常見的是被狗咬傷。此外，任務(wù)區(qū)有較為原生態(tài)的自然環(huán)境，人與各種野生動物在同一空間里生活。毒蛇甚至是蟒蛇在維和人員的工作和生活場所出沒，容易出現(xiàn)傷人的事故。此外，任務(wù)區(qū)還經(jīng)常出現(xiàn)維和人員被諸如蝎子、黃蜂和不知名毒蟲傷害的事故。

4.戰(zhàn)爭污染。

美軍在巴爾干和伊拉克等地的戰(zhàn)爭中大量使用了貧鈾彈和白磷彈，為當(dāng)?shù)孛癖妿砩钪貫?zāi)難的同時，也危及維和人員的安全。人長期暴露在遭到戰(zhàn)爭污染的環(huán)境中，特別是長期食用被放射性物質(zhì)污染了的食物和水源，就可能患病。維和人員遭受戰(zhàn)爭污染傷害的后果一般在短時間不會顯現(xiàn)，而是可能在執(zhí)行完任務(wù)回國之后數(shù)月甚至數(shù)年才會顯現(xiàn)。有報道稱一些曾于20世紀90年代在巴爾干地區(qū)執(zhí)行過維和任務(wù)的北約國家軍人回國后患上了輻射病。筆者在北歐做調(diào)研時也了解到貧鈾彈傷害維和人員的案例。

（三）疾病

赴海地維和警察悼念犧牲的維和英烈

埃博拉病毒

盡管從整個70年維和史來看，疾病奪走維和人員生命的數(shù)量少于事故，但是自2000年以來，疾病已經(jīng)成為維和任務(wù)區(qū)的最大風(fēng)險。每100名犧牲的維和人員中就有43個是死于疾病。這主要是因為自1999年年底以來，聯(lián)合國先后在非洲建立了10項大型維和行動，使得非洲成為維和行動的集中地。當(dāng)前每100名維和人員中，就有85名在非洲執(zhí)行任務(wù)。

當(dāng)前聯(lián)合國在非洲的維和行動都處于熱帶。這些任務(wù)區(qū)公共衛(wèi)生條件差，瘧疾、登革熱、黃熱病、埃博拉病毒、非洲錐蟲病、血吸蟲病和絲蟲病等各種熱帶疾病肆虐。在這樣的環(huán)境中，維和人員很容易感染疾病。熱帶地區(qū)高溫潮濕，維和人員執(zhí)行高強度的任務(wù)時容易發(fā)生中暑或突發(fā)疾病。盡管聯(lián)合國在維和任務(wù)區(qū)設(shè)置了四個級別的醫(yī)院，但是整體醫(yī)療條件簡陋，有效服務(wù)的覆蓋范圍有限，許多維和人員患病后都難以得到及時、有效的診療。2003年中國赴剛果(金)維和工兵連一名戰(zhàn)士在工作時突然中暑暈倒,經(jīng)搶救無效犧牲。2018年2月，中國赴南蘇丹維和部隊一名指揮官突患重病，在當(dāng)?shù)刂委煙o效后出現(xiàn)肝衰竭，后經(jīng)轉(zhuǎn)送回國救治后才脫離生命危險。

（四）心理壓力

人類經(jīng)受的心理壓力有三種：普通壓力、積累式壓力和創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙。更可能傷害維和人員身心健康的主要是后兩種。積累式壓力由普通壓力逐漸積累而成，其特點是一般不容易發(fā)現(xiàn)癥狀，但是一旦出現(xiàn)明顯的癥狀就已經(jīng)到了非常嚴重的階段。創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙源于維和人員在經(jīng)歷重大事故時，比如目擊了嚴重的暴力事件、事故或者遭遇文化“驚嚇”，受到的突然精神刺激超出了承受的限度。心理壓力嚴重的可能引發(fā)抑郁癥甚至精神崩潰，有的患者甚至?xí)凶詺⒌膬A向和行為。見證了1994年盧旺達大屠殺的維和部隊司令羅密歐·達萊爾將軍飽受創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙的折磨，曾經(jīng)三次自殺未遂。

二、應(yīng)對聯(lián)合國維和行動中的安全風(fēng)險

切實改善維和行動中的安全環(huán)境，保護“和平保護者”的安全，可以采取以下五方面的措施。

（一）反思強勢維和的理念

在70年的維和史中，維和人員傷亡的三個高峰期都與大型的強勢維和行動有關(guān)。第一個高峰是20世紀60年代初，建立了聯(lián)合國剛果行動；第二個高峰是90年代初，建立了聯(lián)合國保護部隊以及索馬里行動二期；第三個高峰是2013年以來，聯(lián)合國按照北約的理念在馬里、中非和剛果（金）等地建立了“穩(wěn)定特派團”。這些強勢維和行動中犧牲的維和人員數(shù)量，占據(jù)同期維和人員犧牲總?cè)藬?shù)的大部分。

強勢維和不但沒有帶來和平，反而將維和人員置于危險境地。當(dāng)前最危險的維和行動是在馬里。自2013年建立以來，在該行動中因各種暴恐襲擊死亡的維和人員占同期所有維和行動中因同種原因死亡總?cè)藬?shù)的一半。在剛果（金），聯(lián)剛穩(wěn)定團部署維和史上第一個配備了武裝直升機等重型裝備的“干預(yù)旅”，承擔(dān)著強制和平任務(wù)。然而，維和人員經(jīng)常遭到襲擊。2017年12月7日，武裝分子在北基伍省襲擊了“干預(yù)旅”，造成15名坦桑尼亞維和軍人死亡，100人受傷。

聯(lián)合國需要反思強勢維和理念，并在政治和戰(zhàn)略上對正在進行的大型強勢維和行動進行重新設(shè)計，必要時將強勢的建立和平任務(wù)交由相關(guān)區(qū)域和次區(qū)域組織或者多國部隊去完成。

（二）增強應(yīng)對暴力行為的能力

需要通過改進領(lǐng)導(dǎo)指揮、增強行動能力、改善武器裝備、重視戰(zhàn)術(shù)情報能力、改進戰(zhàn)地醫(yī)療保障和改變存在感顯示策略等措施，增強維和行動應(yīng)對暴力行為的能力，減少維和人員的傷亡。面對非法武裝和恐怖分子，維和人員應(yīng)當(dāng)確保在武器裝備和行動能力上占有優(yōu)勢，以便對各種潛在的暴力威脅形成嚇阻，并在必要時根據(jù)迎戰(zhàn)原則行使自衛(wèi)權(quán)，對惡意的暴恐行為進行有效的還擊。

（三）加強事故和疾病預(yù)防工作

應(yīng)當(dāng)通過派遣前培訓(xùn)和任務(wù)區(qū)崗前培訓(xùn)，強化維和人員的安全意識，幫助他們了解維和任務(wù)區(qū)常見的事故和熱帶疾病，并學(xué)習(xí)預(yù)防和應(yīng)對這些風(fēng)險的基本知識和技能。聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)將安全工作提升到政治層面，通過政治手段督促出兵（警）國加大在相關(guān)培訓(xùn)、裝備和管理上的投入，減少本國維和人員因事故和疾病而出現(xiàn)的傷亡。在維和行動安全環(huán)境日益復(fù)雜危險的情況下，聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)增加在維和行動安全管理上的投入，包括在事故和熱帶疾病預(yù)防方面的資金、技術(shù)和保障裝備投入，特別是改善住宿條件。聯(lián)合國以及有能力的會員國和國際組織應(yīng)當(dāng)向那些特別貧窮的出兵（警）國提供幫助。

（四）關(guān)心維和人員的心理健康

應(yīng)當(dāng)通過嚴格的派遣前心理測試，防止將有心理疾患的人員部署到任務(wù)區(qū)。此外，維和人員進入任務(wù)區(qū)以及六個月之后，應(yīng)當(dāng)再次接受心理測試。對于心理健康異常的人員，應(yīng)當(dāng)進行心理干預(yù)；對問題嚴重的，應(yīng)當(dāng)予以遣返。應(yīng)當(dāng)要求維和部隊以及維和警察防暴隊在營區(qū)建設(shè)和隊伍管理上營造和諧環(huán)境。比如，成建制維和分隊的營區(qū)必須有足夠的活動空間以及供體育鍛煉和文化娛樂的設(shè)施。出兵（警）國應(yīng)當(dāng)落實、保障維和人員特殊的福利，包括落實報銷定期探親機票制度。鼓勵維和人員回國探親或者到適當(dāng)?shù)牡谌龂菁?。維和人員完成任務(wù)回國后的心理健康也應(yīng)當(dāng)引起重視。聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)向各出兵（警）國推介關(guān)愛維和人員心理健康的最佳實踐。

（五）改進對犧牲和傷殘維和人員的撫恤工作

聯(lián)合國為以民事職員為主體的正式職員提供了較為豐厚的薪酬和健康保險。但是，對廣大維和人員犧牲、傷殘和疾病的關(guān)照還有巨大的提升空間。聯(lián)合國對犧牲人員家庭發(fā)放的撫恤金只有幾萬美元。對于在執(zhí)行維和行動期間患上嚴重疾病的維和人員，并沒有合理的救助和補償標準。

中國曾有幾家保險公司向維和警察本人和直系親屬贈送意外保險，這一做法具有啟示意義?？梢酝ㄟ^商業(yè)保險，解決對維和人員因犧牲、傷殘和疾病引發(fā)的撫恤和治療困難。同時，應(yīng)當(dāng)考慮募集資金，建立維和人員健康保險基金。若是聯(lián)合國自己不能解決維和人員的保險問題，就需要推行一些制度性的規(guī)定，督促出兵（警）國去承擔(dān)這樣的責(zé)任。

三、結(jié)論

保護“和平保護者”的安全，需要對維和行動中的安全風(fēng)險有一個全面的認識，并在此基礎(chǔ)上明確包括聯(lián)合國、出兵（警）國、東道國、維和分遣隊以及維和人員個人等各方的職責(zé)。聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)制定一份綜合性的維和行動安全風(fēng)險管理手冊，明確維和行動中的各種安全風(fēng)險以及維和行動的各方行動者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。

強勢維和行動并不能帶來和平，反而會將維和人員置于危險境地。維和行動在馬里等地的教訓(xùn)說明，開展維和行動的前提是要有和平可以維持。然而，當(dāng)前的事實是，維和人員在一些沒有和平的地方維持和平。應(yīng)當(dāng)將當(dāng)前幾項穩(wěn)定特派團中強勢建立和平任務(wù)從維和行動中剝離出來，讓有能力的區(qū)域組織、次區(qū)域組織或者多國部隊去完成。這既是那些已經(jīng)陷入困境的維和行動的出路，也是保護維和人員安全的治本之舉?！?/p>