中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑研究

蘇楓

內容摘要 2019年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的歷史起點，那么從城鎮(zhèn)化到城市群、再到都市圈的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑會不會受新冠肺炎疫情影響而發(fā)生改變呢？作者通過對中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和發(fā)展路徑的梳理，以及對中國城鎮(zhèn)化面對疫情考驗和相應政策調整方面的分析研判，得出了肯定的回答，同時對疫情之后中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向進行了初步探討。

關鍵詞 疫情 城鎮(zhèn)化 發(fā)展路徑

1 中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及未來預測

過去40年，乃至二戰(zhàn)之后全球經(jīng)濟最大的奇跡就是中國經(jīng)濟的高速增長，而這個奇跡背后最大的推手，是中國的城鎮(zhèn)化，中國經(jīng)濟激蕩的四十年，也可以說是中國城鎮(zhèn)化的四十年。事實上，中國有兩場長達數(shù)十年的變革，一個是改革開放，另一個則是城鎮(zhèn)化。

國家統(tǒng)計局發(fā)布2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，顯示2019年末城鎮(zhèn)常住人口8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%。這意味著計劃2020年末完成的目標已提前一年完成。根據(jù)聯(lián)合國預測，結合中國每年1%的城鎮(zhèn)化速度，2030前后年城鎮(zhèn)化率將達到70%，2050年前后達到80%，未來十年中國城鎮(zhèn)人口增量約為2億人。而按照發(fā)達國家發(fā)展經(jīng)驗來看，一旦城鎮(zhèn)化達到了60%，速度就會放緩，進入城鎮(zhèn)化的下半場。

2 中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑演變

歷史上看，中國大城市的形成和發(fā)展壯大，其實一開始并不是國家意志的結果。相反，在過去數(shù)十年，國家政策對此還多有壓制，比如早年的城市知青上山下鄉(xiāng)和三線建設，即便是改革開放后的很長一段時間，除了開放幾個口岸，國家政策也并沒有對發(fā)展大城市有特殊支持，反倒是培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，推動均衡發(fā)展，這些壓制大城市的政策持續(xù)了相當一段時間。結果，不管政策上怎么推動均衡發(fā)展，也不管國家對中小城市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱有多大的期望，但中國的各種資源依然堅定不移的涌向大城市。

工業(yè)文明條件下，只有資金、人口、產(chǎn)業(yè)以及信息的大規(guī)模集中，才能形成更好的聚合效應，產(chǎn)生更大的價值。這是人類社會和經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，不以人的意志為轉移。所以，中國近年來開始推行的重點發(fā)展大城市戰(zhàn)略，本質上是對經(jīng)濟和社會規(guī)律的遵循，以及對現(xiàn)實邏輯的承認，是對客觀大勢的順應而為。

實踐證明，從城鎮(zhèn)化到城市群、再到都市圈，既是靠譜的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇——中國城鎮(zhèn)化2.0，也是未來中國城市格局的發(fā)展趨勢。中國不可能持續(xù)讓人口在特大城市無限聚集，也不可能像德國一樣讓人口均勻散布在所有國土，唯一能夠折中的方法便是遍地開花——建立都市圈。

3 新冠肺炎疫情對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)與反思

本次新冠肺炎疫情波及全國，其原因正在于高強度的人口流動，而高強度的人口流動不是城鎮(zhèn)化本身的問題，而恰恰是城鎮(zhèn)化不充分發(fā)展——質量水平低、數(shù)量規(guī)模小的問題，是城鎮(zhèn)化進程中的結構性矛盾所導致的，而這正是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性特征[1]。

3.1 城市化整體質量水平低

本次新冠肺炎疫情對目前中國不充分城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)主要包括公共服務的不足、城市治理的不完善、應急體系的建設等方面，這些問題對疫情擴散起到了推波助瀾的作用。

一是公共醫(yī)療服務挑戰(zhàn)方面。醫(yī)療服務和醫(yī)療防護物資的短板是前期疫情快速擴散的重要原因，同時也是對其他各大城市最大的挑戰(zhàn)之一，幾乎所有城市在口罩等醫(yī)療物資供應上都短缺。不充分城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實決定了中國當下醫(yī)療供給的質量和水平，而公共醫(yī)療服務的數(shù)量和質量，很大程度上決定了疫情防控能力。未來人們將對健康更加關注，企業(yè)的設立和人才的就業(yè)在選擇一座城市時有了更多的考量要素。

二是城市社會治理挑戰(zhàn)方面。疫情肆虐下，大規(guī)模的人員離城和返城，給城市的社會治理帶來很大的挑戰(zhàn)。相當長時間內，城市和鄉(xiāng)村之間的人口大規(guī)模擺動將是常態(tài)，這為城市社會的管理帶來很大的壓力，很多城市的公共投入主要集中在這些方面。要改變這種人口大規(guī)模流動狀態(tài)，需進一步加大戶籍制度改革，引導更多人員向特大城市的周邊二三線城市集聚，讓更多人員留在城市都市群的內部地區(qū)，而不是跨城市群、跨省擺動。當然，這種改革是讓人在城市群內部沉淀固化下來，實現(xiàn)人的城市化，而不是將人強制起來。

三是城市應急體系挑戰(zhàn)方面。本次疫情以來，口罩搶購、超市搶購等考驗著城市的應急能力?？谡帧Ⅲw溫計等醫(yī)療物資同時對企業(yè)來說成了緊缺型戰(zhàn)略物資，沒有這些，企業(yè)達不到基本開工條件[2]。在物資的供應基礎上，考驗政府部門的就是如何協(xié)調利用這些物資，確保最優(yōu)化、最有效，把居民的恐慌和擔心在最短時間消除。

四是城市群和都市圈挑戰(zhàn)方面。當前，城市競爭力不再是一個城市所具備的最重要要素，而需要觀察在大區(qū)域內，立體城市群和都市圈內部能否形成合力。城市的競爭不再是單一城市之間的競爭，而是依托城市群所構建的公共服務、產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新能力以及人口等多要素的競爭。目前，中國有長三角、珠三角等多個2000萬人以上的都市圈，14個1000萬-2000萬人都市圈。相關數(shù)據(jù)顯示，這20多個都市圈以全國6.7%的土地集聚著全國約33%的常住人口，創(chuàng)造了約54%的GDP，從建設和發(fā)展水平看，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三個城市群已經(jīng)具備世界級都市圈的基礎。

3.2 大城市區(qū)域中心城市的數(shù)量規(guī)模小

新冠肺炎疫情的全國性擴散同時反映了中國的大城市數(shù)量和規(guī)模不足的現(xiàn)實。從邏輯來看，發(fā)展落后的中西部內地，由于大城市規(guī)模有限和集中度不夠，導致就業(yè)機會有限，人們?yōu)榱俗非竺篮蒙?，不得不前往東部沿海發(fā)達地區(qū)。這種大范圍、長距離的背井離鄉(xiāng)導致在春節(jié)等特殊節(jié)點上會途徑重要交通樞紐，從而在極短的時間內，將病毒擴散到全國。設想，如果城鎮(zhèn)化進程全部完成，大城市數(shù)量足夠多，能夠為本土或者區(qū)域范圍內的民眾提供足夠的就業(yè)崗位，那么春運人潮就會大打折扣，民眾的大規(guī)模全國性流動，也會在相當程度上，被區(qū)域性流動所取代[3]。

3.3 現(xiàn)代公民意識有待提高

中國公民素質的普遍有待提高，實際上，這也是導致此次疫情播延日久的一個關鍵因素，主要包括早期亂吃野味、聚會和不戴口罩、不嚴格遵守隔離政策、從疫區(qū)返回隱瞞不報等。正是這種不守規(guī)矩的人和行為的普遍存在，使得疫情防控時間被明顯拖長，大家不得不反復經(jīng)歷多個隔離周期。這反映出，我國雖然已是全球第二大經(jīng)濟體，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進入下半場，物質財富層面頗有成效，但在精神和人文素養(yǎng)層面，大部分地區(qū)，即便是城市居民，與現(xiàn)代公民要求相距甚遠。

3.4 疫情后中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向

新冠肺炎疫情不會長期持續(xù)下去，疫情不會改變中國城鎮(zhèn)化進程，但它會改變或者深刻改變中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，疫情帶給我們的挑戰(zhàn)與反思也同樣深刻。那么在后疫情時代，中國城鎮(zhèn)化的下一步發(fā)展走勢會如何呢？筆者認為，為盡快改變當下城鎮(zhèn)化質量發(fā)展低、數(shù)量規(guī)模小的現(xiàn)狀，中國城鎮(zhèn)化應適度政策調整，進一步優(yōu)化中國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

一是凝聚城市群的競爭合力，增強都市圈集聚能力。上面也提到，中國城鎮(zhèn)化2.0是城市群和都市圈的建設，可以說，一流的城市群是中國的發(fā)展未來。而在城市群都市圈內部，城市間的協(xié)同、產(chǎn)業(yè)鏈的融合、高質量公共服務的供給是城市群能否保持競爭合力的重要因素。只有更大的規(guī)模，才能提供更高質量的公共服務供給，只有更有效地集聚，才能形成高質量的產(chǎn)業(yè)集群，也只有更緊密的城市協(xié)同，才會降低城市群內部競爭的內耗[4]。在超大城市發(fā)揮引領的同時，在其周邊需要培育和壯大更多的中型城市，不能讓城市群成為單一城市。

二是補公共服務短板。沒有有效的公共服務供給體系，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展就永遠在“半路”上。在政府加大對醫(yī)療、教育、環(huán)境等公共服務方面投資的同時，加大市場化的公共服務供給，讓公共服務形成有效的消費市場。

三是提升城市治理水平，提升我國城鎮(zhèn)化質量。加強城市應急水平，提升醫(yī)療、生產(chǎn)生活品等的物資儲備水平和能力。同時構建城市“智慧大腦”，加強智慧城市建設，讓智慧設施在城市治理的管道中發(fā)揮作用，推動公共服務智慧化和智能化。

四是鼓勵中小城鎮(zhèn)人口向都市圈遷移集中。進一步改革當前的戶籍和社會保障制度，消除身份的制度鴻溝和福利鴻溝，因地制宜、因城施策，變革當前城鎮(zhèn)化中有關“人”的不適規(guī)定。通過戶籍的充分流動和社會保障體系的健全完善，釋放出更多的政策紅利和城市發(fā)展紅利，從而實現(xiàn)從土地的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化的徹底轉變。

（作者系中國人民銀行烏魯木齊中心支行 中級經(jīng)濟師）

【參考文獻】

[1]翟戰(zhàn)平.新冠疫情影響下的深度城市化走向[EB/OL]. https：//www.sohu.com/a/370960714_100148601，2020-02-06/2020-03-07.

[2]莫開偉.面對疫情 中國城鎮(zhèn)化建設方向是否需適當調整？[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1657134464281937926，2020-01-30/2020-03-07.

[3]云石.疫情與城市化——中國的大城市熱會不會因此逆轉？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/376371219_601251，2020-02-28/2020-03-07.

[4]中國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報 [EB/OL].https：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-02-28/doc-iimxyqvz6418761.sh，2020-02-28/2020-03-07.