社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的困境與對策研究

殷成龍?楊曉輝

內(nèi)容摘要 社會組織在參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的過程中，既滿足了阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民多層次的美好生活需要，擴大了其社會影響力，又豐富了參與經(jīng)驗、提升了專業(yè)化水平，但同時也面臨制度政策法規(guī)供給不足、資金和人才匱乏、自身建設(shè)不力、主體認可度不高等多重困境。鑒于此，課題組認為：可以通過加強黨的領(lǐng)導、加大政府支持力度、加深主體交流合作、強化自身建設(shè)等途徑，以不斷規(guī)范和促進社會組織參與阜陽農(nóng)村社區(qū)微治理。

關(guān)鍵詞 社會組織 參與 農(nóng)村社區(qū) 微治理

1 引言

農(nóng)村社區(qū)治理中的問題僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法全部解決，需要社會力量的廣泛參與來發(fā)揮作用。社會組織參與農(nóng)村社區(qū)微治理是指社會組織作為微治理重要參與主體為農(nóng)村社區(qū)居民提供個性化服務(wù)的一種有效治理方式。它是完善國家基層治理體系、提高農(nóng)村社區(qū)治理能力的關(guān)鍵，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。

2 社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化;黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。早在2014年，阜陽市委辦公室、市政府辦公室就出臺了《關(guān)于進一步加強農(nóng)村社區(qū)的實施意見》，明確提出到2020年，基本實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全覆蓋，農(nóng)村新型管理體系逐步形成。要在阜陽農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)這些目標，離不開社會組織——農(nóng)村社區(qū)治理重要主體的參與及發(fā)揮作用。近年來，更多的社會組織融入阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理中，根據(jù)自身的資源優(yōu)勢為阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民提供個性化專業(yè)化的服務(wù)[1]。社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理不僅能滿足阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民的美好生活需求，在一定程度上也能彌補阜陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的缺憾，同時檢驗了阜陽市社會組織的治理水平、豐富了它們自身的參與經(jīng)驗，在阜陽市農(nóng)村社區(qū)各方參與主體中獲得良好的反響。

根據(jù)安徽省社會組織信息平臺顯示：截至2020年1月，阜陽市社會組織總數(shù)2378個，社會團體833個，社會服務(wù)機構(gòu)1537個，基金會8個，其中，市級以下社會組織1805個，社會團體521個，社會服務(wù)機構(gòu)1284個。這些社會組織或多或少都參與到阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理中，尤其是市級以下社會組織和備案的農(nóng)村社區(qū)社會組織全部參與到所在領(lǐng)域阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程中。它們?yōu)檗r(nóng)村社區(qū)居民提供了諸如養(yǎng)老、扶貧、文化娛樂、健康醫(yī)療、心理咨詢、法律援助等個性化專業(yè)化服務(wù)，承擔了阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民對美好生活的大部分個性化需要服務(wù)職能[2]。

3 社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的困境

雖然社會組織在參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)治理進程中其作用初現(xiàn)，但社會組織在參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理中要想更好發(fā)揮作用還面臨如下困境。

3.1 政策和法規(guī)供給不足

黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設(shè)，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，但這些政策如何落實卻沒有具體可遵循的實施細則。比如，在資金支持方面，《中華人民共和國政府采購法》明確購買公共服務(wù)是政府支持社會組織發(fā)展的主要方式，但法規(guī)并未將政府購買社會組織服務(wù)納入其中。社會組織在獲得政治合法性方面，現(xiàn)行的依據(jù)有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，它們明確社會組織需接受業(yè)務(wù)主管部門和登記管理部門的雙重領(lǐng)導，這就造成社會組織取得合法地位的準入門檻過高，取得合法地位的人力成本和物力成本過大，也間接導致一些社會組織很難獲得必須的各項資源支持[3]。

3.2 資金和人才匱乏

阜陽市社會組織的資金來源主要來自自身服務(wù)報酬和民間捐助，來自政府購買服務(wù)的資金只占少一部分，民間捐助的金額很大程度上決定于資助方的意愿和經(jīng)濟實力。阜陽市社會組織的捐助主體是阜陽本土的國營和民營企業(yè)，但它們捐助能力有限，導致阜陽市大多數(shù)社會組織的收入難以維持其日常運轉(zhuǎn)，也間接導致阜陽市社會組織很難留住人才。阜陽市很多社會組織無專職人員，其成員大多是兼職，而且一個工作人員身兼多個崗位職責，在有限的時間和精力下，要直面許多工作。與之形成鮮明對比的是，他們各方面的待遇少到幾乎可以忽略不計。這就造成阜陽市社會組織人員流動性極大，隊伍不穩(wěn)定[4]。而離開了專業(yè)人才的支撐，阜陽市社會組織大多呈現(xiàn)專業(yè)性不高、活力不足的狀況，這就造成了這些社會組織及其開展的工作對阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民吸引力偏低，從而降低了社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的能動性和阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民參與社會組織開展工作的積極性。

3.3 自身建設(shè)不力

在阜陽市民政部門和各社會組織業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管和培育下，阜陽市社會組織的運行總體狀況良好，但部分阜陽市社會組織仍面臨內(nèi)部自律機制不全。根據(jù)現(xiàn)行政策要求，阜陽市民政部門在注冊審批環(huán)節(jié)對社會組織的把關(guān)較嚴，但在日常監(jiān)管環(huán)節(jié)則過于寬松。這也間接導致部分阜陽市社會組織內(nèi)部規(guī)章制度和實施細則不健全，即便部分阜陽市社會組織建立了相關(guān)制度和實施細則，但在執(zhí)行時卻不能嚴格按章辦事，造成其內(nèi)部管理失序，執(zhí)行力偏弱。同時，部分社會組織負責人在上級考核過程中，存在虛報成績現(xiàn)象。這種現(xiàn)狀造成社會組織在阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民中公信力不足，得不到阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民的更多信賴和支持，從而導致它們很難有效調(diào)動社會各方資源，募集更多資金，推進自身參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程[5～7]。

3.4 主體認可度不高

受阜陽市農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高等因素制約，阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民關(guān)注點更多地放在自身的美好生活需要上，對社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理相關(guān)情況關(guān)注不多。阜陽市農(nóng)村社區(qū)居委會和居民對社會組織的認可度不高主要表現(xiàn)在：

（1）對社會組織的職責范圍不明白。阜陽市農(nóng)村社區(qū)居委會和社區(qū)居民對參與社區(qū)微治理的社會組織的組織結(jié)構(gòu)、體制機制、服務(wù)內(nèi)容和方法等不清楚，只是被動地接受各類社會組織提供的各類服務(wù)。

（2）對社會組織的主體地位不認同。阜陽市農(nóng)村社區(qū)居委會和社區(qū)居民往往只關(guān)心社會組織能給自身帶來多少實實在在的好處，尤其是資金和實物方面，但它們又認為阜陽市農(nóng)村社區(qū)治理主體是社區(qū)居委會，社會組織只是偶然性幫助社區(qū)居委會開展工作的第三方組織，它們只提供無償?shù)闹驹刚叻?wù)，并不是社區(qū)治理的主體，因而它們認為社會組織不具有參與社區(qū)治理事務(wù)的相關(guān)權(quán)利[8]。

4 社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理對策建議

與發(fā)達國家和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，阜陽市在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面存在的巨大差距，客觀上決定了社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的情況及應對策略也必然有較大差異，本課題組認為，可以從如下幾方面提升社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的能力。

4.1 加強黨的指導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。黨的領(lǐng)導當然不能缺席社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要領(lǐng)航社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委可以指導農(nóng)村社區(qū)黨組織領(lǐng)導班子吸納社會組織負責人加入，這樣既可以引導、規(guī)范和調(diào)動社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的積極性和主動性，又可以促使社會組織積極參與配合農(nóng)村社區(qū)黨建工作。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加大對社會組織黨建工作的支持力度，比如，劃撥一定的黨建專項經(jīng)費用于社會組織黨的建設(shè)，以彌補社會組織黨建日常開銷虧空;思想政治上派遣社會組織兼職黨建指導員，以指導社會組織規(guī)范化開展黨的建設(shè)和合法有序參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理[9]。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加大對社會組織黨員特別是黨組織負責人培訓力度，通過培訓，教育社會組織黨員特別是黨組織負責人樹牢宗旨意識，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，促使其在社會組織內(nèi)部切實發(fā)揮先鋒模范作用，在服務(wù)阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民、參與阜陽農(nóng)村社區(qū)微治理進程中彰顯黨員本色，助力黨群關(guān)系進一步優(yōu)化，阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理走向善治新境界。

4.2 加大政府支持力度

政府是阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的重要主體，社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理離不開各級政府的支持。

（1）轉(zhuǎn)變政府觀念。改變政府包攬農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的習慣做法，應把社會組織看成是政府共同治理農(nóng)村社區(qū)的伙伴而不是被管理者，推動社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理，發(fā)揮社會組織在阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理中的積極作用。

（2）完善相關(guān)政策機制。制定符合阜陽市情的社會組織參與阜陽農(nóng)村社區(qū)微治理的政策法規(guī)，為社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理提供政策激勵和法規(guī)保障。根據(jù)社會組織發(fā)展狀況，制定相應的人才引進、資格認定、福利保障等政策，不斷提升社會組織的專業(yè)化和職業(yè)化水平[10];完善政府獎勵和資助政策，設(shè)立扶持社會組織開展活動的專項資金，鼓勵和支持社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程中來;完善政府購買社會組織服務(wù)的機制，研究制定可操作性政府購買社會組織服務(wù)機制，政府以購買的方式引導社會組織為阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民個性化美好生活需要。

4.3 加深主體交流合作

把社會組織引入農(nóng)村社區(qū)微治理，將二者的優(yōu)勢有效結(jié)合起來，落實社會組織創(chuàng)新發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)治理理念，打造出一個“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導、社會組織配合、黨員率先垂范、群眾積極參與”的新型農(nóng)村社區(qū)微治理局面。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在嚴監(jiān)管的同時，還應重培育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責供給資金和政策，社會組織負責整合社會資源，供給個性化專業(yè)服務(wù)，力爭在微治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會組織相互監(jiān)督，并實現(xiàn)功能互補。

（2）社區(qū)居委會可以主動邀請社會組織負責人和成員參與它們相關(guān)農(nóng)村社區(qū)重大事務(wù)會議，通過深度交流，達到集思廣益的目標。

（3）不同的社會組織也可以在參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程中進行交流合作，實現(xiàn)資源共享、相互學習、共同進步。

（4）社會組織應深入阜陽市農(nóng)村社區(qū)居民中，廣泛開展訪談及調(diào)查研究，既能掌握阜陽市農(nóng)村社區(qū)第一手資料，又加深了與農(nóng)村社區(qū)居民的相互理解，更有利于社會組織更好地參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程中。

4.4 強化自身能力建設(shè)

要提高社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的能力，就要結(jié)合阜陽市經(jīng)濟社會發(fā)展水平、文化背景、政治傳統(tǒng)等，強化社會組織自身能力建設(shè)。

（1）完善社會組織規(guī)章制度。建立包括志愿者管理制度和社會組織獎懲評估機制等制度機制，并在社會組織內(nèi)部做到令行禁止，確保社會組織正常運轉(zhuǎn)，以完成其既定的目標和使命。

（2）提升微治理能力。根據(jù)社會組織類型和服務(wù)對象，設(shè)計崗位及職責，根據(jù)崗位及職責招聘專業(yè)人才，建設(shè)專業(yè)隊伍，并加強對社會組織成員專業(yè)培訓力度，并形成機制。

（3）明確社會組織職責定位。根據(jù)社會組織的性質(zhì)確定其職責，再根據(jù)職責明確定位。在此基礎(chǔ)上，社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理進程時，既要充分發(fā)揮自身作用，又要做到“到位不越位，幫忙不添亂”，以更好地完成自己的使命。

（第一作者系中共阜陽市潁州區(qū)委黨校 講師）

（本文由2019年安徽省黨校（行政學院）系統(tǒng)重點課題《社會組織參與阜陽市農(nóng)村社區(qū)微治理的困境與對策研究》（立項號：QS2019113）支持）

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