“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行偏差探究

葉麗娟 朱芳漫

摘 要：“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策自2006年實施以來取得了巨大成就，一定程度上為少數(shù)民族地區(qū)提供了強有力的人才智力支持。但是仍然避免不了政策執(zhí)行過程中存在偏差的問題。文章以史密斯政策執(zhí)行過程模型為理論基礎(chǔ)，來探析“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策在執(zhí)行過程中存在政策文本本身的不完善，政策價值目標偏離、政策執(zhí)行程序繁雜，政策宣傳不到位等方面存在的問題，并針對問題探究深層次原因，認為要通過簡化報考程序，網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)報考;加強政策宣傳力，擴寬宣傳渠道;明確定向就業(yè)政策，健全就業(yè)配套體系;清晰各部門職責(zé)，建立監(jiān)督機制等措施來完善政策執(zhí)行偏差問題。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族高層次骨干人才計劃;政策執(zhí)行;對策

一、政策執(zhí)行背景

2005年，由教育部、財政部、人事部、國家民委、國家發(fā)展改革委五部委采取特殊措施培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才，并將其作為一項重要的政治任務(wù)來執(zhí)行?！吧贁?shù)民族高層次骨干人才計劃”政策是一項培養(yǎng)少數(shù)民族高層次人才的教育政策，是國家定向培養(yǎng)專項招生計劃。主要責(zé)任主體包括定向招生省區(qū)教育部門、培養(yǎng)單位、報考該計劃的考生本人。招生工作采取考生自愿報考原則，報考生資格確認由各省區(qū)教育部門負責(zé)，考生參加全國統(tǒng)招考試，國家單獨劃線，適當降分，錄取工作按培養(yǎng)單位有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。學(xué)生畢業(yè)后，按照簽訂的就業(yè)協(xié)議，非在職碩士畢業(yè)生回定向省區(qū)自由就業(yè)創(chuàng)業(yè)，服務(wù)期五年，非在職博士畢業(yè)生則服務(wù)期為八年，在職碩士畢業(yè)生則回原單位就業(yè)，服務(wù)期五年，在職博士畢業(yè)生服務(wù)期為八年。自2006年政策實施以來，各培養(yǎng)單位按指標人數(shù)培養(yǎng)少數(shù)民族骨干生，已經(jīng)畢業(yè)的少數(shù)民族骨干生達到上萬人，為西部少數(shù)民族地區(qū)提供了各類專業(yè)人才，一定程度上緩解了人才匱乏局面，加強了人才儲備。

二、國內(nèi)研究綜述

當前，在我國，學(xué)者們對少數(shù)民族教育公平以及少數(shù)民族人才培養(yǎng)的相關(guān)理論已經(jīng)有了較多的研究，其中大部分的研究都集中在照顧少數(shù)民族教育政策的制定、少數(shù)民族地區(qū)的人才培養(yǎng)以及通過發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟促進少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展，進而通過民族教育質(zhì)量的提高為少數(shù)民族地區(qū)提供強有力的人才支撐。但是在少數(shù)民族高層次骨干人才教育方面，特別是在少數(shù)民族高層次人才培養(yǎng)方面，關(guān)于少數(shù)民族研究生培養(yǎng)方面的研究還比較少。在已有的研究中，其中以下幾位學(xué)者的觀點具有代表性。

在人才培養(yǎng)方面：田阡在《淺談少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)》（2012）一文中提出要提高少數(shù)民族人才的培養(yǎng)質(zhì)量，必須明確少數(shù)民族高層次骨干人才培養(yǎng)目標，并對此提出了相關(guān)建議。在制度層面上：汪偉、蔣罄嵐在《“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”高等教育政策回望--基于理性選擇制度主義分析框架》（2011）一文中，利用理性選擇制度主義分析框架，找出少數(shù)民族高層次骨干人才計劃在政策實施中存在問題，即行動者反復(fù)博弈行為源于政策文本本身，針對種種問題，從該政策在效率、公平、問責(zé)等方面從制度層面給予創(chuàng)新。在實施過程中：徐頑強、朱喆、鄧小偉在《“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”實施中的問題及對策研究》一文中，指出政策在實施過程中存在宣傳力度不夠、培養(yǎng)模式有缺陷、人才管理不嚴格以及與少數(shù)民族地區(qū)的需求不匹配等問題，并從各責(zé)任主體方面給出建議。

三、理論基礎(chǔ)

史密斯政策執(zhí)行過程模型，國外學(xué)者已經(jīng)做了比較成熟的研究。最早研究這種政策執(zhí)行框架的是美國學(xué)者史密斯。史密斯政策執(zhí)行過程模型用來描述重要因素與政策執(zhí)行的關(guān)系的模型，是一種政策執(zhí)行分析框架，斯密斯認為政策執(zhí)行成功與否的關(guān)鍵因素主要有四個：一是理想化的政策：理想化的政策意味著政策的目標與實際情況的契合度，政策的內(nèi)容是否完善，可操作性的強弱等等。二是執(zhí)行機構(gòu)：指的是負責(zé)這項政策實施落實的有關(guān)部門的特性以及可能存在的利益關(guān)系。三是目標群體：目標群體主要是指政策的受益者特性，他們與政策之間的相互關(guān)系是否密切。四是環(huán)境因素：環(huán)境因素是指能夠影響政策執(zhí)行的各種內(nèi)外部環(huán)境因素，包括宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境等。史密斯的政策執(zhí)行過程模型是一個動態(tài)的過程模型，政策執(zhí)行部門在執(zhí)行政策時可以隨時監(jiān)控到政策執(zhí)行過程中存在問題，并能夠采取有效的措施來緩減政策過程中存在的沖突、矛盾。

四、“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析

自政策實施以來，截止2018年止，已經(jīng)執(zhí)行了十二余年，培養(yǎng)60100名少數(shù)民族高層次骨干人才，具體如表1所示，為少數(shù)民族地區(qū)儲蓄了大批人才。在政策的執(zhí)行過程中，經(jīng)歷了幾次重大改變，2014年取消了少數(shù)民族骨干生的學(xué)費財政撥款，由學(xué)生自行繳納學(xué)費入校學(xué)習(xí)，學(xué)生有同等資格參與獎學(xué)金的競選和生活補助的發(fā)放。2017年取消了基礎(chǔ)強化培訓(xùn)課程，少數(shù)民族骨干生同其他研究生按時入學(xué)，獲得學(xué)籍等。

五、“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行存在的問題

（一）報考程序復(fù)雜繁瑣

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”考生的報名時間和全國研究生考試報名時間是一致的，但是報名的條件和程序卻不同。首先，報名的學(xué)生必須是少數(shù)民族，少數(shù)民族地區(qū)的漢族學(xué)生必須在少數(shù)民族地區(qū)工作滿3年后且報名時仍然在少數(shù)民族地區(qū)工作，才具有報名資格，漢族考生人數(shù)不超過10%，年齡均不得超過40周歲，很多少數(shù)民族地區(qū)的漢族考生不符合報考條件。考生審查合格后在網(wǎng)上進行公示，公示時間為7天，公示人員名單無異議后再由教育廳民族司發(fā)放報名所需的驗證碼。報考學(xué)生通過使用驗證碼才能享受到此項優(yōu)惠政策，在最后的現(xiàn)場認證環(huán)節(jié)均與普通研究生一樣。擬錄取少數(shù)民族骨干計劃的學(xué)生被培養(yǎng)單位錄取后須同所在省市教育廳、培養(yǎng)單位簽訂定向就業(yè)協(xié)議書，畢業(yè)后按協(xié)議回生源地進行定向服務(wù)。

（二）報考院校、專業(yè)過于集中

由于信息不對稱，在歷年的少數(shù)民族骨干生中，大部分學(xué)生都比較傾向于各個名校的熱門專業(yè)，使得錄取競爭的壓力非常大。相反，一些普通學(xué)校的專業(yè)卻幾乎無人報考。在報考專業(yè)中，大部分考生比較偏重于文科類的專業(yè)，一些理工科的專業(yè)卻無人問津?？忌趫罂紩r沒有相關(guān)信息作為參考，導(dǎo)致報考院校、專業(yè)過于集中。少數(shù)民族地區(qū)不僅僅需要文科人才，理工科人才以及一些高層次的緊缺人才更為關(guān)鍵，報考院校和專業(yè)的過于集中必將導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)的人才結(jié)構(gòu)不合理，這樣就與政策目標本身悖離，因此必須及時作出有效的政策調(diào)整。

（三）政策宣傳不到位

大部分的少數(shù)民族骨干生報考這項政策的信息來源于老師、同學(xué)、或者親朋好友的介紹得知，通過正規(guī)的政策宣傳得知信息的少之又少。尤其對于一些在職的考生來說，特別需要進行政策宣傳。由此可見，教育部門，各省市教育部門、招生單位在此項政策宣傳的力度上都存在缺陷，在一定程度上也是造成考生報考院校和專業(yè)過于集中的關(guān)鍵原因。

（四）就業(yè)政策的不明確

少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的就業(yè)都是定向的。應(yīng)屆少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的畢業(yè)證和學(xué)位證均會返回定向省區(qū)，由教育部門保管，并由教育部門指導(dǎo)少數(shù)民族骨干畢業(yè)生就業(yè)工作。在職畢業(yè)生后，返回原來的工作單位服務(wù)。面對當今的嚴重就業(yè)形勢，有關(guān)部門沒有出臺明確的就業(yè)政策，指導(dǎo)就業(yè)工作也很少，主要是以專場招聘會為主。在嚴峻的就業(yè)形勢和定向就業(yè)的雙重壓力下，在一定程度上，少數(shù)民族骨干畢業(yè)生的就業(yè)面就變得非常的狹小，這樣將導(dǎo)致兩個嚴重后果：一是部分少數(shù)民族骨干畢業(yè)生產(chǎn)生“違約”心理，貪戀大城市，獲取更多就業(yè)機會，這樣少數(shù)民族地區(qū)沒有得到真正的人才，政策目標難以實現(xiàn)。二是培養(yǎng)出來的少數(shù)民族骨干畢業(yè)生沒能及時就業(yè)，沒有真正的發(fā)揮用處，一些骨干生甚至不惜違約，拒絕回鄉(xiāng)就業(yè)，這樣也會造成人才資源的浪費，導(dǎo)致政策無效。

六、“少數(shù)民族干層次骨干計劃”政策執(zhí)行問題的原因分析

運用斯密斯的政策執(zhí)行過程模型，探析“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策執(zhí)行問題的原因，主要從以下四個因素進行分析。

（一）理想化的政策：缺乏有效的操作性

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策慢慢地暴露出了一些問題。如少數(shù)民族骨干生的生活補貼問題，2014年取消了對少數(shù)民族骨干生的學(xué)費財政撥款，對于大部分來自貧困地區(qū)的少數(shù)民族學(xué)生來說，無疑加重了家庭負擔;獎學(xué)金的傾斜程度的比例標準問題，部分的少數(shù)民族骨干生在進入學(xué)校就讀時，入學(xué)成績比普通的研究生要低，部分院校評選獎學(xué)金均是以入學(xué)成績來作為參考，因此少數(shù)民族骨干生在第一年評選獎學(xué)金時完全沒有優(yōu)勢，政策文本中所說的“評學(xué)獎學(xué)金時適度傾斜”成了一句空話;報考公示的日期問題，少數(shù)民族骨干生報考時間和普通研究生報考時間一樣，但是在這個過程中需要等待政策文件的下發(fā)、到教育部門進行審查、公示7天后才可以獲取驗證碼進行網(wǎng)上報名，這僅是順利完成程序需要的時間，如若缺少材料，這其中消耗的時間往往使得部分考生錯過了報考。

（二）執(zhí)行機構(gòu)：成敗的關(guān)鍵

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策的執(zhí)行機構(gòu)主要是指各省區(qū)的教育部門。作為關(guān)鍵的執(zhí)行部門，承擔著兩大重要任務(wù)：一是政策的宣傳和引導(dǎo)考生報考。政策宣傳需要貫穿政策執(zhí)行的前期、中期、后期直到政策的終結(jié)。政策宣傳好，生源多，獲得優(yōu)秀少數(shù)民族高層次人才，同時也能夠有效緩解考生報考壓力。二是就業(yè)工作的落實。就業(yè)落實至關(guān)重要，是政策實施的最后環(huán)節(jié)，國家花費人力、物力、財力，耗費巨大資源培育少數(shù)民族高層次骨干人才，其目的就是為西部少數(shù)民族地區(qū)提供人才，緩解人才匱乏局面，帶領(lǐng)落后少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富。執(zhí)行部門能夠落實好這兩項任務(wù)，少數(shù)民族高層次骨干人才將發(fā)揮巨大力量貢獻少數(shù)民族地區(qū)。

（三）目標群體：個人利益偏離政策目標

少數(shù)民族骨干生之所以能夠享受這項優(yōu)惠的民族教育政策，在激烈的考研競爭中獲得優(yōu)勢，需要樹立崇高的人生價值目標。但是，近幾年，一部分少數(shù)民族骨干畢業(yè)生畢業(yè)后沒有返回到生源地服務(wù)家鄉(xiāng)，而是在所在就讀城市就業(yè)。究其原因，除了政策本身存在的缺陷，很大的一部分原因來源于目標群體本身不堅定的政治思想，以及投機取巧的利用政策漏洞，盲目追求個人利益最大化，偏離政策目標。

（四）環(huán)境因素：環(huán)境促使政策目標的實現(xiàn)

我國是統(tǒng)一的多民族國家，改善落后少數(shù)民族地區(qū)面貌，提高少數(shù)民族教育質(zhì)量，民族團結(jié)對構(gòu)建和諧社會具有重要意義。由于自然環(huán)境和社會環(huán)境的影響，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展落后于社會的發(fā)展，因此，必須要充分的給予重視，不僅要加大財力支持，而且更重要的是要給少數(shù)民族地區(qū)注入新鮮血液，改變少數(shù)民族地區(qū)人才環(huán)境。

七、完善“少數(shù)民族高層次骨干計劃”政策的建議

（一）簡化報考程序，網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)報考

從“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”報考時間和報考程序之間的關(guān)系可以看出，和普通研究生相比，普通研究生報名的時長大概有10天時間左右，報名之后需要審核，審核通過之后交費才算真正的報名成功。少數(shù)民族骨干生則需要在這10天左右的時間了準備各種材料到所在省區(qū)教育廳審核，審核通過公示7天后才可以獲取驗證碼報名，待審核通過后交費后報名成功。可見，簡化報考程序，精簡一些材料證明，并且通過網(wǎng)上遞送材料、審核材料、發(fā)送驗證碼的方式將會大大的提高效率，節(jié)省不必要花費的人力、財力、物力。

（二）加強政策宣傳力，擴寬宣傳渠道

做好政策的宣傳工作是鼓勵廣大考生踴躍報考“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”的前提工作。從各省區(qū)教育廳看：可以在教育廳官網(wǎng)、招生考試網(wǎng)、畢業(yè)生就業(yè)網(wǎng)等一些學(xué)生常登陸的網(wǎng)站加強政策宣傳;將一些相關(guān)政策宣傳資料向各高校、考生、考生家長免費發(fā)放，鼓動各高校積極響應(yīng)，各地方教育部門積極宣傳。對于有意向報考的考生耐心的解答疑問，指導(dǎo)學(xué)生進行報考，確保這項政策能夠最大程度的惠及到每一位少數(shù)民族考生。

（三）明確定向就業(yè)政策，健全就業(yè)配套體系

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策自實施以來，已經(jīng)培養(yǎng)出了有一批批的優(yōu)秀人才。但是存在一種現(xiàn)象，就是培養(yǎng)出的人才有一部分學(xué)生出現(xiàn)違約現(xiàn)象，即畢業(yè)后不按照簽訂的就業(yè)協(xié)議回定向的省市或單位工作。對于這種現(xiàn)象，首先，政策文本中需要有嚴格明確的規(guī)定，不允許違約，一旦違約可扣押畢業(yè)證或者學(xué)位證等相關(guān)配套措施。其次要明確定向就業(yè)的政策，有完善的政策指導(dǎo)，這樣各省區(qū)的教育部門就有了指導(dǎo)綱領(lǐng)，在指導(dǎo)畢業(yè)生就業(yè)時就有依據(jù)可以遵循。最后，不管是政策文本或者是教育部門、招生單位都要積極的引導(dǎo)學(xué)生的就業(yè)，樹立正確的就業(yè)觀，鼓勵學(xué)生自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（四）清晰各部門職責(zé)，建立監(jiān)督機制

“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策的落實工作主要責(zé)任部門有國家教育部、各省區(qū)教育部門、培養(yǎng)單位。缺乏有效的監(jiān)督和問責(zé)機制是導(dǎo)致政策執(zhí)行存在偏差甚至無效的主要原因。雖然每個部門都是嚴格地遵循政策的精神展開工作，但是難免會受各種因素影響政策執(zhí)行過程出現(xiàn)的各種問題。因此，組建一個專門的具有權(quán)威性的“少數(shù)民族高層次骨干人才計劃”政策監(jiān)督機構(gòu)，這樣既能保證政策順利實施，也能保證政策執(zhí)行不偏離政策目標，同時對政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的各種問題進行及時的監(jiān)督反饋和作出必要的政策調(diào)整具有重要意義。

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作者簡介：葉麗娟（1992- ），女，碩士研究生，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，公共部門人力資源管理;朱芳漫（1994- ），女，研究生，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，行政管理專業(yè)。