可行能力理論視角下的困境兒童分類(lèi)保障制度研究

摘 要：文章從阿瑪?shù)賮喩目尚心芰碚撘暯浅霭l(fā)，分析我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題與困境：提供的服務(wù)與困境兒童需求難以契合、未能培養(yǎng)困境未成年人積極心態(tài)、困境兒童保障制度內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不清等問(wèn)題。為了切實(shí)提高困境兒童分類(lèi)保障制的有效性與科學(xué)性，提出需求調(diào)研與專(zhuān)業(yè)性隊(duì)伍建設(shè)齊頭發(fā)展，提升服務(wù)有效性;進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)求助的范圍與水平，引入心理救援機(jī)制，培養(yǎng)困境兒童積極心態(tài)。完善責(zé)任主體之間的責(zé)任劃分，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，有序引入多方社會(huì)力量，盡可能地為不同地區(qū)的困境兒童提供相對(duì)公平的幫扶服務(wù)。構(gòu)建包容的社會(huì)環(huán)境，支持困境兒童獲得更多的社會(huì)機(jī)會(huì)。

關(guān)鍵詞：可行能力理論;困境兒童分類(lèi)保障制度;兒童保障

伴隨著近年來(lái)我國(guó)不斷有困境兒童的慘案被媒體所曝光，如何保障困境困境兒童自由健康的成長(zhǎng)日益成為我國(guó)社會(huì)、學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。再此背景下，我國(guó)于2013年黨的十八大三中全會(huì)所提出的“健全困境兒童分類(lèi)保障制度”正是一項(xiàng)通過(guò)聯(lián)動(dòng)家庭、政府與社會(huì)三方面的責(zé)任，為困境未成年人構(gòu)建安全穩(wěn)定的生活環(huán)境，保障其切身利益的制度。盡管該制度發(fā)展至今取得了不錯(cuò)的成果。但是我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度研究仍然處于探索階段，亟待完善。

阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）提出的可行能力理論突破了傳統(tǒng)的社會(huì)福利分析范式，提出以個(gè)體可行能力作為分析評(píng)價(jià)社會(huì)自由與公平的基礎(chǔ)。該理論所涉及的功能性活動(dòng)等概念體系對(duì)于完善困境兒童分類(lèi)保障制度具有重要的參考意義與實(shí)踐價(jià)值。因此，文章借助森的可行能力理論，理性的分析困境兒童分類(lèi)保障制度中存在的問(wèn)題并探尋相應(yīng)的解決策略，促進(jìn)我國(guó)兒童保護(hù)體制能夠更加高效切適地展開(kāi)。

一、自由與正義：可行能力理論

20世紀(jì)70年代，阿馬蒂亞·森提出了可行能力理論，該理論揭示了當(dāng)今社會(huì)存在的貧困、歧視、失業(yè)等不公平現(xiàn)象背后的主要影響因素：個(gè)體的可行能力不足與缺失。森通過(guò)結(jié)合亞里士多德的功能性活動(dòng)概念，將可行能力定義為一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合，即實(shí)現(xiàn)各種功能性活動(dòng)的實(shí)質(zhì)自由。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，個(gè)體的功能性活動(dòng)即個(gè)體為了自己想要的生活所追尋的某種物品、狀態(tài)或者是某種行為，它表示這個(gè)體現(xiàn)有的能力和成就。而可行能力則是反映了個(gè)體不同方面的功能性活動(dòng)綜合水平以及實(shí)現(xiàn)不同生活方式的可能性。森認(rèn)為，使社會(huì)中的個(gè)體具備足夠的能力，進(jìn)而推動(dòng)群體擁有選擇自己所珍視生活的自由，是現(xiàn)代社會(huì)正義的核心。[1]森將視角聚焦于個(gè)體的可行能力，并以此作為評(píng)價(jià)社會(huì)正義的標(biāo)準(zhǔn)，不僅結(jié)合了傳統(tǒng)倫理理論的長(zhǎng)處，同時(shí)也促使人們更加全面綜合地感知到非正義事件的背后的各類(lèi)影響因素。而與貧困群體一樣，困境兒童同樣屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，其自由發(fā)展的路徑受阻的背后必然也存在著個(gè)體可行能力不足的問(wèn)題。因此，可以使用可行能力理論來(lái)分析制約困境兒童發(fā)展因素，進(jìn)而完善我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度，以期該制度更具應(yīng)用效度與廣度。文章根據(jù)阿瑪?shù)賮喩睦碚撽U述，綜合其他研究者基于此的分析方式與觀點(diǎn)，[2]構(gòu)建出可行能力理論基于弱勢(shì)群體的分析框架。（參見(jiàn)圖1）

圖1 可行能力理論基于弱勢(shì)群體的分析框架

二、可行能力理論下困境兒童分類(lèi)保障制度困境

已有不少學(xué)者對(duì)我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度存在的問(wèn)題展開(kāi)了分析，從宏觀而言，行紅芳（2016）指出我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度存在困境兒童內(nèi)涵和外延不統(tǒng)一、保障主體之間權(quán)責(zé)劃分不明確、保障內(nèi)容存有待完善等問(wèn)題。[3]從微觀來(lái)看，傅昌波，黃穎（2017）結(jié)合了法律與家庭視角，指出困境兒童保障政策碎片化、法律法規(guī)分散、制度執(zhí)行力欠缺、未重視家庭的作用四方面問(wèn)題。[4]武艷華，周輝（2018）基于困境兒童的類(lèi)型、需求等角度，指出我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度存在救助思想多元、救助內(nèi)容混雜、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。[5]結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)研究，以及數(shù)據(jù)分析，文章從阿瑪?shù)賮喩目尚行岳碚摮霭l(fā)，認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度仍存在以下問(wèn)題。

（一）提供的服務(wù)與困境兒童需求難以契合

在阿瑪?shù)賮喩睦碚撝?，個(gè)體處于困境的根本原因在于其可行能力的缺乏，因此，促進(jìn)個(gè)體可行能力發(fā)展，擴(kuò)大其可行能力集是推動(dòng)個(gè)體獲得期望生活的必然途徑。從上述分析框架中可以了解影響人可行能力的因素包括外部因素與內(nèi)部因素。兩大類(lèi)型中又細(xì)分為資源稟賦、生產(chǎn)能力、可行能力（微觀層面：包括教育，技術(shù)培訓(xùn)等人力資源）、外在機(jī)會(huì)、個(gè)體權(quán)利、交換條件共六項(xiàng)指標(biāo)?？梢钥闯鲋萍s弱勢(shì)群體自由發(fā)展的因素是非常復(fù)雜的，考慮到我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度需要根據(jù)不同類(lèi)型的困境兒童分別施策，完善困境兒童服務(wù)契合度是我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度首先需要面臨的巨大挑戰(zhàn)。就目前而言，雖然《意見(jiàn)》中規(guī)定困境兒童分類(lèi)保障項(xiàng)目包括保障基本生活、醫(yī)療服務(wù)、教育保障、殘疾福利、監(jiān)護(hù)責(zé)任補(bǔ)充共五項(xiàng)內(nèi)容，但實(shí)際上，營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移仍然是我國(guó)現(xiàn)階段兒童保障的主要形式，難以滿足困境兒童及其家庭復(fù)雜的需求。其他類(lèi)型的服務(wù)型保障雖然在近幾年來(lái)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，但從總體來(lái)說(shuō)，相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人才、服務(wù)類(lèi)別、覆蓋范圍、服務(wù)資源都亟待提升。另外，部分保障服務(wù)是由政府與非政府組織通過(guò)諸如“慈善活動(dòng)”、“公益活動(dòng)”的形式合作完成的。雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)能為困境兒童提供有針對(duì)性的幫助，但是此類(lèi)項(xiàng)目缺乏政策支持，不具備穩(wěn)定性，無(wú)法滿足困境兒童長(zhǎng)時(shí)間的需要。

（二）未能培養(yǎng)困境未成年人積極心態(tài)

除了內(nèi)在的可行能力，外在的環(huán)境因素也是阿瑪?shù)賮喩P(guān)注的焦點(diǎn)，個(gè)體的能力只有切實(shí)與外部世界進(jìn)行有效交互，才能轉(zhuǎn)化為實(shí)際的發(fā)展資源。在我國(guó)，兒童作為非完全民事行為主體和心智未成熟個(gè)體，其意見(jiàn)主張以及社會(huì)參與往往需要依靠家庭或者社區(qū)其他成員才能實(shí)現(xiàn)。困境兒童相比于普通兒童，其生長(zhǎng)環(huán)境往往更為惡劣，個(gè)人資源稟賦與可行能力也更加貧乏。這使得他們?nèi)狈?duì)外表達(dá)的渠道，也難以與外部環(huán)境形成有效互動(dòng)。另外，資源的匱乏與不幸的經(jīng)歷會(huì)讓他們專(zhuān)注于眼前短期利益，并且變得孤僻敏感。行紅芳（2015）指出殘疾兒童由于先天新的缺陷難以融入社會(huì)，在教育、技能培訓(xùn)方面也存在諸多問(wèn)題。李鳳蘭，李飛（2018）指出貧困會(huì)直接兒童心理疾病的發(fā)生率，進(jìn)而影響孩子情緒以及行為。

根據(jù)吉登斯的積極福利理論，引導(dǎo)個(gè)體的積極性一方面要為個(gè)體提供必要的基礎(chǔ)保障，另一方面，通過(guò)心理援助等綜合手段，引導(dǎo)個(gè)體自信心以及共情能力，進(jìn)而促使個(gè)體重建內(nèi)心的道德標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)責(zé)任感的形成。在這兩方面，我國(guó)近年來(lái)都取得了不錯(cuò)的成果。無(wú)論是基本醫(yī)療并軌實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童基本醫(yī)療保障的全覆蓋;還是與孤兒保障、特困供養(yǎng)救助體系以及最低生活保障體的銜接，亦或是免費(fèi)教育、特殊教育以及心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)工作的推進(jìn)，這些工作讓滿足了強(qiáng)化了困境兒童可行能力，轉(zhuǎn)化了他們的道德標(biāo)準(zhǔn)，增加了孩子社會(huì)參與機(jī)會(huì)。但是即便如此，我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度依舊存在缺陷：其一，我國(guó)不同地區(qū)兒童保障資源不平衡，據(jù)《中國(guó)兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告2018》指出，截止于2017年底，我國(guó)依然有81.3%的村（社區(qū)）未設(shè)立兒童主任（基層兒童福利與保護(hù)工作人員）。74.1%的村（社區(qū)）未設(shè)立兒童之家。其二，基層兒童福利服務(wù)、人才隊(duì)伍與現(xiàn)有困境兒童需求之間仍然存在巨大缺口，村級(jí)、縣級(jí)的兒童保障專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)、配備;兒童保障服務(wù)的流程;兒童保障服務(wù)實(shí)效性測(cè)度等方面都亟待制度化建設(shè)。

（三）困境兒童保障制度內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分不清

社會(huì)信息的透明性保障同樣也是實(shí)現(xiàn)自由的重要內(nèi)容之一，必要的透明性保障不僅能夠保證困境兒童保障服務(wù)落實(shí)至實(shí)處，還能促進(jìn)服務(wù)效率的提升。目前，我國(guó)困境兒童保障制度在管理方面仍不夠順暢。在該體系中存在政府、非政府組織、社區(qū)福利機(jī)構(gòu)等多方面保障主體，這些組織機(jī)構(gòu)都對(duì)困境兒童不同類(lèi)型保障服務(wù)所負(fù)責(zé)。盡管有相應(yīng)的文件明確了不同部門(mén)在該保障制度中所具備的職能。但是現(xiàn)行保障制度缺乏協(xié)調(diào)整合機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)工作出現(xiàn)重合或無(wú)人問(wèn)津的情況。這不僅有礙于向弱勢(shì)群體清晰準(zhǔn)確地傳達(dá)政策信息，并且對(duì)困境兒童保障制度的實(shí)效性產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、可行能力理論下困境兒童分類(lèi)保障制度完善對(duì)策

從可行能力理論視角下解決我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度問(wèn)題的困境，可以從以下幾個(gè)角度出發(fā)：需求調(diào)研與專(zhuān)業(yè)性隊(duì)伍建設(shè)齊頭發(fā)展;擴(kuò)大兒童福利保障范圍與水平，完善心理救援體系;有序引入多方社會(huì)力量，發(fā)展本土化兒童保障研究。

（一）需求調(diào)研與專(zhuān)業(yè)性隊(duì)伍建設(shè)齊頭發(fā)展

一方面，保證困境兒童分類(lèi)保障服務(wù)與兒童的契合度，不僅能切實(shí)幫助兒童擴(kuò)大可行能力集，促使兒童從困境之中走出來(lái)。同時(shí)，具有針對(duì)性的服務(wù)提供也能提高困境兒童及其家庭的積極性與合作意愿。需求調(diào)研應(yīng)包括困境兒童及其家庭現(xiàn)有的可行能力水平和發(fā)展需求兩方面。對(duì)于困境兒童現(xiàn)有的可行能力水平的評(píng)估把握一方面可以為之后的保障服務(wù)提供參考。另一方面也有助于階段性的服務(wù)結(jié)束后對(duì)所提供保障服務(wù)效果進(jìn)行對(duì)比評(píng)估。對(duì)困境兒童的需求評(píng)估則是能夠明確保障的內(nèi)容以及設(shè)計(jì)方向，保證分類(lèi)保障工作的科學(xué)性和適配性，體現(xiàn)出“分類(lèi)保障”的優(yōu)勢(shì)。另一方面，提高基層兒童保障專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)也必不可少。困境兒童區(qū)別于其他弱勢(shì)群體的顯著特征是來(lái)自于他們天然的生理屬性以及社會(huì)屬性的不成熟性，他們認(rèn)知能力尚淺，對(duì)未來(lái)充滿迷惘和矛盾。這些都需要兒童保障工作者更加富有耐心與專(zhuān)業(yè)能力，在充分尊重困境兒童及其家庭的基礎(chǔ)之上科學(xué)的規(guī)劃相關(guān)的服務(wù)與援助。另外，根據(jù)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》，截止2017年底，我國(guó)基層兒童福利專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍達(dá)到了12.7萬(wàn)人，這一數(shù)字與國(guó)務(wù)院關(guān)于困境兒童保障政策所要求的68萬(wàn)兒童福利與保護(hù)服務(wù)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍仍有很大出入。因此，政府應(yīng)當(dāng)盡快完善和規(guī)劃與兒童福利與保護(hù)服務(wù)相關(guān)的培訓(xùn)、考核機(jī)制，加快兒童專(zhuān)業(yè)社工人才培養(yǎng)，推動(dòng)兒童保護(hù)工作精準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化。

（二）擴(kuò)大兒童福利保障范圍與水平，完善心理救援體系

提供防護(hù)型保障以及必要的經(jīng)濟(jì)支持是保證兒童脫離困境的必要基礎(chǔ)。針對(duì)我國(guó)兒童福利保障、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)資源分配不均的情況，我國(guó)需要進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)性的基層兒童保障與保護(hù)服務(wù)體系，進(jìn)一步推進(jìn)縣域、村域等政府末梢組織的兒童福利福利設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)兒童福利資源配置均等化。同時(shí)，進(jìn)一步兒童生活保障的覆蓋范圍，逐步提高保障水平。另外，加快完善城鄉(xiāng)兒童衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下行，循序漸進(jìn)地解決偏遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療資源供需矛盾。最后，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，尤其是著力強(qiáng)化鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿學(xué)校教育質(zhì)量，為鄉(xiāng)村兒童提供公平而有質(zhì)量的教育。

健全的心智以及積極的責(zé)任感對(duì)于兒童今后融入社會(huì)至關(guān)重要，針對(duì)困境兒童普遍存在的心理問(wèn)題以及消極情緒，心理救援體系的建設(shè)不可或缺。不少學(xué)者研究表明，通過(guò)心理輔導(dǎo)能夠有效地改善兒童消極情緒，并提升其對(duì)生活的滿意度。相比于其他群體，兒童正處于生長(zhǎng)發(fā)育階段，具有很強(qiáng)的可塑性，適當(dāng)?shù)男睦矸?wù)應(yīng)是對(duì)兒童的身心健康大有裨益的。根據(jù)《中國(guó)兒童福利報(bào)告2018》所示，我國(guó)目前明確開(kāi)設(shè)兒童心理輔導(dǎo)服務(wù)的省份僅包括吉、蘇、浙、贛、魯、豫、湘、黔、滇共8省，還有相當(dāng)多的地區(qū)沒(méi)有開(kāi)設(shè)相應(yīng)的服務(wù)，我國(guó)政府應(yīng)該加快推進(jìn)弱勢(shì)群體的心理救援機(jī)制的研究與建設(shè)。

（三）完善責(zé)任主體之間的責(zé)任劃分，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，有序引入多方社會(huì)力量

透明性保障是促進(jìn)困境兒童分類(lèi)保障服務(wù)質(zhì)量的必要措施。我國(guó)應(yīng)盡快解決困境兒童分類(lèi)保障制度中的權(quán)責(zé)劃分不清問(wèn)題。一方面，我國(guó)應(yīng)明確政府組織在困境兒童分類(lèi)保障體系中的主導(dǎo)作用，相比市場(chǎng)和非盈利組織，政府更能兼顧弱勢(shì)群體的需求，也更有資源承擔(dān)更多的責(zé)任。對(duì)于政府內(nèi)部的多頭管理，則需要構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制與規(guī)范的行政流程，保證兒童保護(hù)工作能夠有效展開(kāi)。

另一方面，市場(chǎng)、社區(qū)、民間社會(huì)的非政府組織也是整個(gè)困境兒童分類(lèi)保障體系中不可缺少的一部分，首先，非政府組織的加入打破了政府獨(dú)立供給兒童保護(hù)服務(wù)的局面，分散了潛在的政府失靈的風(fēng)險(xiǎn)。其次，作為政府提供服務(wù)的補(bǔ)充，非政府組織相比于政府更加熟悉其負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的弱勢(shì)個(gè)體實(shí)際情況，其服務(wù)供給更具針對(duì)性。最后，多元福利供給體系的形成有利于社會(huì)包容性的發(fā)展，不僅有利于削弱社會(huì)對(duì)于困境兒童的偏見(jiàn)，同時(shí)也能夠困境兒童的未來(lái)爭(zhēng)取到更多的社會(huì)機(jī)會(huì)和交換條件，讓更多的困境兒童共享我國(guó)發(fā)展的成果。因此，現(xiàn)階段我國(guó)困境兒童分類(lèi)保障制度中非政府組織力量還比較薄弱，其原因在于缺乏有效的制度規(guī)范與支持政策，致使政府難以有效地購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，大量的非政府組織也難以大規(guī)模地、規(guī)范地加入到兒童保障體系中來(lái)。因此我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)制度與規(guī)范，支持各方社會(huì)力量積極參與到未成年人保護(hù)工作中來(lái)。

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作者簡(jiǎn)介： 陳亦陽(yáng)（1994.07- ），男，瑤族，在讀碩士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：社會(huì)救助與福利政策。