羅爾斯正義論視角下農(nóng)地征收中弱勢群體的權(quán)益保護(hù)研究
——以武漢天河機(jī)場擴(kuò)建項目為例

□陳瑩，吳秀蘭

隨著城市化進(jìn)程的加快，征地日益增加。由于農(nóng)民對土地的依賴程度、自我發(fā)展能力的差異[1]，征地對不同階層的失地農(nóng)民影響差異較大[2]，對于那些不以農(nóng)地為生的農(nóng)民，征地后不僅生活沒有受到影響，反而可以獲得一筆征地補(bǔ)償款；對于完全依賴農(nóng)地生存的貧弱階層，他們既無技能，又無其他社會資源，甚至有些農(nóng)戶部分或完全喪失勞動能力，征地后根本無法外出務(wù)工，連基本的生活保障都難以維持，陷入巨大的生存風(fēng)險中。征地是否對弱勢群體造成了權(quán)益損害，如何保護(hù)征地中弱勢群體的權(quán)益,這對維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定具有重要意義[3]。

“弱勢群體”目前尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同學(xué)者基于不同角度和標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行界定?！叭鮿萑后w”是一個相對概念，具有動態(tài)性，即強(qiáng)勢和弱勢是相對而言的，他們會隨著自然和人事的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換[4]。弱勢群體之所以弱，其核心在于自我發(fā)展能力較低，缺乏獨立獲得生產(chǎn)資料、技術(shù)、資金等資源的能力[1]。從形成原因上看，弱勢群體主要由生理性因素和社會性因素催生。生理性弱勢主要受到年齡、性別、疾病等非個人所能決定的因素影響；社會性弱勢是由社會轉(zhuǎn)型以及政策不公平等社會因素造成的，其缺乏政治、經(jīng)濟(jì)和社會機(jī)會，在社會上處于不利地位[5][6]。綜上所述，“弱勢群體”是按照某一種或幾種標(biāo)準(zhǔn)劃定、處于劣勢或不利地位的群體。弱勢群體普遍具有以下特征：經(jīng)濟(jì)生活的貧困性；個人能力的脆弱性；資源占有的稀缺性；政治權(quán)利的受限性；社會地位的低下性[4]?！逗笔∞r(nóng)村扶貧條例》中困難群體包括：重度殘疾人員，重大疾病患人員，年老體弱全家無勞動力、無收入來源、生活特別困難人員,以及有一定勞動能力但發(fā)展受限的貧困對象。結(jié)合學(xué)者們的觀點和湖北省有關(guān)政策規(guī)定，本文將農(nóng)地征收中的弱勢群體劃分為孤寡老弱類、病殘類和人多勞動力少類三類。具體而言，孤寡老弱類為年齡55歲以上的獨居老人，無子女幫扶，自己有一定的農(nóng)業(yè)勞動能力，但不具備非農(nóng)勞動能力的家庭；病殘類為家人患有重大疾病或殘疾、生活陷入困難的家庭；人多勞動力少類為共同生活的家庭成員在5人以上、勞動力在3人以下、年人均收入接近或低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的家庭。

縱觀現(xiàn)有的研究，一是對弱勢群體的研究多見于扶貧工作，包括弱者的識別、弱勢的原因[7]、弱者的保護(hù)等方面，且大多數(shù)學(xué)者將失地農(nóng)民都認(rèn)為是弱勢群體。盡管一些學(xué)者已經(jīng)關(guān)注征地對農(nóng)戶的影響存在差異，但是學(xué)者們多從區(qū)域差異(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平)[8]、農(nóng)戶的個體差異 (年齡、階層)進(jìn)行探討[9][10]，少有學(xué)者區(qū)分征地過程中的弱勢群體和非弱勢群體進(jìn)行研究。二是對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的研究，學(xué)者們多從權(quán)益的類別、權(quán)益受損程度評估[11][12]、權(quán)益保護(hù)的對策等方面進(jìn)行研究。研究方法多是基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚搹母＠慕嵌仍u估征地前后農(nóng)民福利變化情況[9][12][13][14][15]，或是以農(nóng)民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判[16][17][18],較少考慮農(nóng)民的利益訴求。社會學(xué)關(guān)注征地中的農(nóng)民階層分化[2][10][11]，但是研究多是采用定性研究，缺乏定量分析。因此，本文在系統(tǒng)梳理前人研究成果的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地引入羅爾斯正義論，試圖利用自由平等原則和差別原則建立起征地過程中保障弱勢群體權(quán)益的理論框架，并進(jìn)行實證分析，測算征地前后弱勢群體和非弱勢群體的權(quán)益變化，通過比較分析，了解征地對弱勢群體的哪些權(quán)益造成了損害，同時結(jié)合不同類型弱勢群體的權(quán)益訴求，提出弱勢群體權(quán)益保護(hù)的政策建議。

一、羅爾斯正義論指導(dǎo)下的理論框架

(一)羅爾斯正義論

羅爾斯正義論是研究在一個多元化的社會背景下如何達(dá)成社會的公平正義，如何解決社會的不平等問題。羅爾斯的正義論把最初的不平等作為應(yīng)用的對象，在設(shè)計原始狀態(tài)和無知之幕的前提下，運用“反思的平衡”推演出兩個正義原則：一是每個人都有平等的權(quán)利享受最大限度的自由并且相互兼容，即自由平等原則；二是社會和經(jīng)濟(jì)不平等應(yīng)盡可能有利于那些受益最少和處于社會最不利地位的人(差別原則)，并且在平等機(jī)會的基礎(chǔ)上，權(quán)力和地位向所有人開放(機(jī)會公正平等原則)。其中，第一項原則優(yōu)先于第二項原則，而第二項原則中機(jī)會公正平等原則優(yōu)先于差別原則。自由平等原則適用于社會制度、保障公民平等和自由的所有基本方面，包括公民的政治自由和言論自由、機(jī)會自由、良心自由和思想自由、個人自由和保護(hù)私有財產(chǎn)的權(quán)利以及依法不受隨意逮捕和剝奪財產(chǎn)的自由。羅爾斯認(rèn)為，人們的收入和財富分配是不平等的，但這種分配必須是對“最少受益者”最有利的。差別原則通過制度安排，盡可能消除自然命運差異的后果，同時設(shè)置福利和負(fù)擔(dān)的相關(guān)制度以調(diào)節(jié)不平等，將自然差異造成的社會弱者與幸運者之間的不平等控制在一定范圍內(nèi)。羅爾斯正義論強(qiáng)調(diào)，只有關(guān)注底層民眾的平等、自由權(quán)利以及利益，才能維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定和增進(jìn)政權(quán)的合法性，因此羅爾斯的正義論廣泛用于解決貧富分化問題、弱勢群體問題、資源及收入分配不公等問題[19][20]。

根據(jù)羅爾斯正義論，依附于自由平等、機(jī)會公正平等原則，征地后所有農(nóng)民的權(quán)益必須得到保護(hù)，保證每個個體都擁有自由平等的社會地位、就業(yè)機(jī)會、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，所有被征地農(nóng)民的權(quán)益水平不降低。然而，機(jī)會平等是有缺陷的，家庭、天賦等諸多個人要素不能選擇，農(nóng)民在社會各階層中處于弱勢地位，農(nóng)民群體內(nèi)部本身也表現(xiàn)出差異。根據(jù)差別化原則，征地要更多關(guān)注弱勢群體的生存狀態(tài)，了解他們的利益訴求，社會和經(jīng)濟(jì)利益的分配應(yīng)最有利于那些處于社會最不利地位的人，將征地造成的弱勢和非弱勢群體之間的不平衡控制在一定范圍內(nèi)?；诖?，征地中弱勢群體的權(quán)益保護(hù)遵從以下原則：原則一，征地后所有被征地農(nóng)民的權(quán)益水平不降低；原則二，征地過程中弱勢群體和非弱勢群體享有同等的程序權(quán)益；原則三，征地后弱勢群體和非弱勢群體之間的權(quán)益差距不擴(kuò)大，權(quán)益保護(hù)政策應(yīng)向弱勢群體傾斜。

(二)評價指標(biāo)體系構(gòu)建

征地過程中的權(quán)益包括實體權(quán)益和程序權(quán)益兩個部分，二者關(guān)系緊密，相輔相成，共同構(gòu)成實現(xiàn)弱勢群體權(quán)益保護(hù)公平正義的基本內(nèi)容。根據(jù)已有的研究成果，實體權(quán)益的評價，學(xué)者們主要是基于阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚摚瑥慕?jīng)濟(jì)、居住、社會保障、發(fā)展和心理五個方面構(gòu)建福利評價指標(biāo)體系。程序權(quán)益，學(xué)者們主要從知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)四個方面構(gòu)建評價指標(biāo)體系[21]。具體而言，知情權(quán)包括對征地補(bǔ)償政策的了解程度；參與權(quán)包括是否允許申請對擬征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置的聽證；表達(dá)權(quán)包括是否參與村民大會討論征地相關(guān)事宜，申訴渠道是否暢通；監(jiān)督權(quán)包括是否有權(quán)查詢村集體提留款的使用，是否存在強(qiáng)制搬遷。借鑒已有學(xué)者的研究成果，結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

二、研究區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來源

(一)研究區(qū)域概況

本文以2014年武漢天河機(jī)場三期擴(kuò)建項目為例，該項目共征收土地488公頃，其中農(nóng)用地390公頃、建設(shè)用地54公頃和未利用地44公頃，共涉及9個村莊約800農(nóng)戶(4000余人)，屬于少有的大規(guī)模公益性征地項目。

(二)征地補(bǔ)償安置政策情況

根據(jù)《關(guān)于批準(zhǔn)武漢天河機(jī)場三期擴(kuò)建建設(shè)用地的批復(fù)》文件，此次征地補(bǔ)償安置依照《武漢市征用集體所有土地補(bǔ)償安置辦法》(武漢市人民政府令第149號)執(zhí)行。具體而言，征地補(bǔ)償有以下幾個方面內(nèi)容。

征地補(bǔ)償，按照省人民政府鄂政發(fā)[2009]46號文件——《湖北省人民政府關(guān)于公布湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價的通知》規(guī)定，天河街屬于二類地區(qū)，年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1697元，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為前3年平均年產(chǎn)值的20倍，分別為土地補(bǔ)償費10倍、安置補(bǔ)助費10倍，計算得到每畝補(bǔ)償33940元。按照省人民政府鄂政發(fā)[2005]11號文件——《湖北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理切實保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》要求不低于70%的土地補(bǔ)償費(21750元/畝)補(bǔ)償給失地農(nóng)民，其余12190元/畝給失地農(nóng)民辦理社會保障統(tǒng)籌及村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金。青苗補(bǔ)償為年產(chǎn)值的一倍，即1670元，其他附著物據(jù)實評估補(bǔ)償。

表1 弱勢群體情況

表2 調(diào)查樣本點分布情況

房屋拆遷安置分為貨幣安置和房屋安置。貨幣安置按照黃陂區(qū)房屋重置價格為標(biāo)準(zhǔn)，以磚混結(jié)構(gòu)三等370元/m2進(jìn)行補(bǔ)償。房屋安置是將失地農(nóng)民安置在天河還建小區(qū)，按戶籍人口中大于等于18歲人均40m2補(bǔ)償，超出面積按照370元/m2現(xiàn)金補(bǔ)償，其中，獨生子女和農(nóng)村戶口雙女戶結(jié)扎的可以多加40m2。過渡期間，政府補(bǔ)貼300元/套/月的租房費用。

社會保障，根據(jù)《武漢市被征地農(nóng)民參加社會保障工作實施細(xì)則》，采取“先保后征”的辦法，男性滿60歲女性滿55歲的農(nóng)民，由政府從土地征收收益中支付，從失地的當(dāng)月起即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。男性45～60歲、女性40～55歲的失地農(nóng)民，養(yǎng)老保險由國家、集體和個人三方出資，政府負(fù)擔(dān)50%，集體從土地補(bǔ)償費和集體經(jīng)濟(jì)積累中提取，占30%左右，個人出資20%左右。男性45歲、女性40歲以下的失地農(nóng)民，政府應(yīng)促進(jìn)其再就業(yè)，參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，憑借失地農(nóng)民身份證明，享有一定的養(yǎng)老保險繳費優(yōu)惠。

(三)調(diào)查樣本選取

在調(diào)研前期，通過走訪街道辦事處、拆遷指揮部和村委會，訪談?wù)ぷ魅藛T和村干部，得到該項目的基本情況以及村里弱勢群體的相關(guān)信息。2019年3月調(diào)研組有針對性地找到了征地過程中的所有弱勢群體共45戶，進(jìn)行訪談，其中孤寡老弱11戶，病殘25戶，人多勞動力少9戶(表1)。非弱勢群體采用分層隨機(jī)抽樣的方法，在天河還建小區(qū)找到原征地村，每個村隨機(jī)抽取20%～25%的農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問卷180份，回收有效問卷162份，有效率為90%(樣本分布如表2所示)。

三、征地對弱勢群體的權(quán)益影響

(一)測算方法

農(nóng)民權(quán)益具有模糊性和難以量化的特點，本文采用模糊評價的方法，根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論，將定性評價轉(zhuǎn)化為定量評價，包括三個步驟：被征地農(nóng)戶權(quán)益的模糊函數(shù)設(shè)定、隸屬函數(shù)設(shè)定以及初級指標(biāo)的加總。具體方法已有研究，限于篇幅，本文不做贅述[8][12][22]。征地前后農(nóng)民權(quán)益的變化主要是由征地行為導(dǎo)致的，但被征地農(nóng)民本身的能力差異也會對其產(chǎn)生影響，但本研究并未剔除能力差異這一內(nèi)生因素對權(quán)益變化的影響。一方面是因為剝離難度大，失地農(nóng)民本身的能力受年齡、性別、學(xué)歷、成長經(jīng)歷、就業(yè)技能等眾多因素的影響，并且個人能力的內(nèi)生因素和征地行為的外生因素共同作用，很難完全剝離。如果要剝離則需要選取未發(fā)生征地但是和本研究調(diào)查對象一樣具有能力差異的群體，進(jìn)行長時間的跟蹤調(diào)查，限于本文的數(shù)據(jù)特征難以實現(xiàn)。另一方面本研究基于羅爾斯的正義論，該理論的研究對象就是基于最初的不平等，即群體本身的差異性，根據(jù)自由平等、機(jī)會公正平等原則，征地行為導(dǎo)致的弱勢群體權(quán)益受損必須進(jìn)行補(bǔ)償，而根據(jù)差別原則，失地農(nóng)民能力差異導(dǎo)致的權(quán)益變化也應(yīng)該予以關(guān)注。本研究指標(biāo)定義及描述如表3所示，其中程序權(quán)益是在征地過程中體現(xiàn)的，論文將其作為征地后的指標(biāo)，以判斷征地行為發(fā)生時該權(quán)益是否得到了保護(hù)。居住環(huán)境滿意度、社會保障滿意度、新環(huán)境適應(yīng)性、社會交往情況都是虛擬定性指標(biāo)，將征地前作為比較標(biāo)準(zhǔn)，賦值為3，默認(rèn)為一般狀態(tài)，即不好也不壞。

表3 指標(biāo)定義及描述

(續(xù)表3)

注：C為連續(xù)型指標(biāo)，D為虛擬二分類指標(biāo)，Q為虛擬定性指標(biāo)

(二)主觀感受

當(dāng)問及“失地后，您家庭的生活水平與以前相比變化如何？”征地后有24%的弱勢群體感覺生活水平上升，12%感覺與征地前持平，64%感覺生活水平下降；非弱勢群體中有34%感覺生活水平上升、37%感覺與征地前持平、29%感覺生活水平下降。這表明征地后大部分的弱勢群體和少部分非弱勢群體感受生活水平存在下降的現(xiàn)象，并且弱勢群體下降的可能性和幅度更大。

從不同群體對征地補(bǔ)償安置政策滿意度調(diào)查看，僅有16%的弱勢群體表示滿意，29%持中立態(tài)度，高達(dá)53%的弱勢群體表示不滿意，2%表示非常不滿意，表示不滿意或非常不滿意的都是感知征地后生活水平下降的群體。非弱勢群體對征地政策滿意度差異大，38%的非弱勢群體表示滿意，4%表示非常滿意，27%持中立態(tài)度，28%的非弱勢群體表示不滿意,3%表示非常不滿意。農(nóng)民不滿意的原因主要有：現(xiàn)有的政策不足以讓失地農(nóng)民維持原有的生活水平、征地程序不公正、征地后農(nóng)民喪失了發(fā)展機(jī)會、政府忽略了對農(nóng)民的心理疏導(dǎo)等，應(yīng)完善政策以幫助其盡快適應(yīng)城市生活。

(三)測算結(jié)果

1.征地前后弱勢群體權(quán)益變化分析

表4顯示，失地后三類弱勢群體的權(quán)益均有一定程度下降，失地前孤寡老弱、病殘和人多勞動力少三類弱勢群體的權(quán)益總模糊指數(shù)分別為0.3990、0.3850和0.3699，征地后權(quán)益下降幅度分別為26.43%、35.68%和56.38%，說明此類群體變得更加弱勢。從準(zhǔn)則層可以看出，失地后弱勢群體的社會保障水平有了明顯提高，居住情況基本持平，但經(jīng)濟(jì)狀況、發(fā)展機(jī)會、心理狀態(tài)、程序權(quán)益都有不同程度的下降，其中經(jīng)濟(jì)狀況和程序權(quán)益下降最為明顯。

(1)經(jīng)濟(jì)狀況。弱勢群體失地前通過種植蔬菜、蓮藕、棉花等經(jīng)濟(jì)作物獲得一定的農(nóng)業(yè)收入，以維持日常開銷和基本的生活資料保障。失地后，農(nóng)業(yè)收入下降幅度均超過95%，孤寡老弱和病殘類主要依靠社保，人多勞動力少類弱勢群體主要通過打臨工獲取經(jīng)濟(jì)來源。調(diào)查的弱勢群體中，有3戶孤寡老弱為“五保戶”，12戶享有“低?！?，失地后由于農(nóng)民的戶口并未轉(zhuǎn)為城市戶口，依然只能享有每月300元的農(nóng)村低保。原有的弱勢群體由于自身能力弱，只能做建筑工人、環(huán)衛(wèi)工人、搬運工等臨時工，工資低、收入不穩(wěn)定。同時，日常生活必需品、水電、煤氣等都需要購買，失地農(nóng)民的生活成本大幅增加，人均純收入均下降50%以上。

(2)居住情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，征地前弱勢群體的人均居住面積為62.16平方米，孤寡老弱類人均居住面積高達(dá)82.73平方米，但房屋質(zhì)量較差，大多是磚混結(jié)構(gòu)，甚至有些貧困戶的房屋為危房。征地后，政府以人均40平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償還建房，超過面積采用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。還建房都為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的單元樓房，房屋質(zhì)量有了明顯的提升，居住環(huán)境也得到了極大改善，農(nóng)民普遍表示滿意。綜合來看，征地后人均居住面積變小，但是居住環(huán)境和房屋質(zhì)量得到極大提高，居住權(quán)益略微減少。

(3)社會保障情況。失地后，政府統(tǒng)一為失地農(nóng)民購買了失地養(yǎng)老保險，60歲以上老人從失地當(dāng)月起就能領(lǐng)到養(yǎng)老金，實現(xiàn)了最低生活保障，但弱勢群體對社會保障卻不太滿意，一方面是因為養(yǎng)老金低，不足以彌補(bǔ)征地帶來的收入減少，另一方面是因為城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度，弱勢群體主要是老弱病殘，新型農(nóng)村合作醫(yī)療(簡稱新農(nóng)合)不足以解決高昂的醫(yī)療費用，而農(nóng)民也無力購買商業(yè)保險。盡管弱勢群體對社會保障的滿意度不高，但不可否認(rèn)失地養(yǎng)老保險能解決他們的最低生活保障?？傮w而言，社會保障權(quán)益上升。

表4 征地前后弱勢與非弱勢群體權(quán)益變化比較

注：程序權(quán)益和滿意度指標(biāo)征地前隸屬度均設(shè)為0.5，默認(rèn)為一般狀態(tài)

(4)發(fā)展機(jī)會。征地后，弱勢群體因年齡大、身體有缺陷、負(fù)擔(dān)人口多等原因，社會上的非農(nóng)職業(yè)對于他們來說都難以勝任，很多人陷入失業(yè)，因此就業(yè)難易程度這個指標(biāo)下降達(dá)42.11%以上。同時，政府沒有為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)，因此弱勢群體的發(fā)展機(jī)會權(quán)益下降明顯。

(5)心理狀態(tài)。征地后，農(nóng)民家庭會分到8萬元左右的征地補(bǔ)償款，如何使用補(bǔ)償款可能會引起家庭的矛盾，其中病殘類家庭的矛盾最為突出，聚焦在錢是用來治病還是用來維持家庭日常開支。孤寡老弱家庭人口少，家庭關(guān)系與征地前相差不大。大多數(shù)弱勢群體征地前都是長期在村里生活，他們對以前村里的生活環(huán)境更加熟悉，鄰里關(guān)系也更加融洽，“上樓”對于他們來說不方便，且分開安置后，適應(yīng)環(huán)境需要很長的時間，“關(guān)門閉戶”的城市生活方式也使他們更沒有安全感，很難融入新生活，因此他們的心理權(quán)益下降明顯。

(6)程序權(quán)益。弱勢群體由于受教育程度低、表達(dá)能力弱、與村干部關(guān)系差等原因，在征地過程中，難以反映自己真實的意見，就算是反映了也難以得到有效的解決。他們忙于生計甚至都不了解征地補(bǔ)償制度，也沒有被通知參加村民大會，更別提能過問村集體提留款的使用情況了。村干部往往覺得弱勢群體理解能力差，就算向他們解釋了征地的相關(guān)事宜，他們也不一定能理解，于是就干脆不解釋，久而久之，變成了不通知，直接忽視他們的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，他們的程序權(quán)益受到了嚴(yán)重的侵害。根據(jù)《憲法》，“公民的住宅不受侵犯”，只有得到村民的同意才能拆遷，但現(xiàn)實是有弱勢群體被強(qiáng)制拆遷，且他們普遍覺得上訴的渠道不通暢，有問題無處反饋，或者反饋了被置之不理。弱勢群體對自身的政治權(quán)利意識薄弱，因長時間地被忽略或維權(quán)受限而漸漸失去了維權(quán)的意識。綜合來看，弱勢群體的程序權(quán)益下降明顯。

2.征地前后弱勢與非弱勢群體權(quán)益變化比較

征地后非弱勢群體權(quán)益無變化，但弱勢群體的權(quán)益水平下降明顯，征地使得二者的權(quán)益差距進(jìn)一步拉大，具體如下所述。

(1)經(jīng)濟(jì)狀況。征地前，非弱勢群體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益大于弱勢群體，主要表現(xiàn)在人均非農(nóng)業(yè)收入和純收入大于弱勢群體，但人均農(nóng)業(yè)收入小于弱勢群體，可見征地前弱勢群體的主要經(jīng)濟(jì)來源是農(nóng)業(yè)，而非弱勢群體大多已經(jīng)外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)收入只是作為補(bǔ)充，因此征地對其經(jīng)濟(jì)的影響程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于弱勢群體。

(2)居住情況。征地前，農(nóng)村宅基地按戶分配，每戶的宅基地面積基本一樣，弱勢群體由于家庭貧困，住房基本為一層平房，非弱勢群體的住房多為2層樓房，而弱勢群體中孤寡老弱戶均1～2人，病殘類家庭戶均2～3人，而非弱勢群體的戶均人口為5～6人，因此弱勢群體人均居住面積比非弱勢群體大，而人多勞動力少類的家庭戶均人口多為5人以上，人均居住面積比非弱勢群體小。征地后，政府都是按照人均居住面積進(jìn)行安置，安置小區(qū)都一樣，因此征地后居住權(quán)益指數(shù)相差不大，弱勢和非弱勢群體的居住差異縮小。

(3)社會保障。征地前后弱勢與非弱勢群體的社會保障情況一樣，只是少數(shù)弱勢群體家庭是“五保戶”或享有農(nóng)村“低保”?？扇鮿莺头侨鮿萑后w對社會保障的滿意程度有區(qū)別，非弱勢群體征地前在城里打工，很多已經(jīng)購買了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，征地后還能享有更多的福利保障，因此普遍比較滿意，而弱勢群體征地前完全是以農(nóng)地為生，征地后土地的保障功能被失地養(yǎng)老保險取代，很多不滿60歲的領(lǐng)不到養(yǎng)老金，因此其滿意度降低。

(4)發(fā)展機(jī)會。盡管政府沒有提供就業(yè)培訓(xùn)，但弱勢和非弱勢群體在就業(yè)難易程度上卻表現(xiàn)出明顯差異。征地前，非弱勢群體外出打工一般要到武漢中心城區(qū)或者更遠(yuǎn)的地方，天河機(jī)場擴(kuò)建項目為被征地農(nóng)民贏得了更多的就業(yè)機(jī)會，很多農(nóng)民可以在家附近的機(jī)場從事保安、保潔等工作，但弱勢群體由于自身的局限性，難以從事非農(nóng)工作，就業(yè)難度增加，弱勢和非弱勢群體在發(fā)展機(jī)會上的差距進(jìn)一步拉大。

(5)心理狀態(tài)。征地后，弱勢群體的心理狀態(tài)下降明顯，主要表現(xiàn)在對陌生的環(huán)境和鄰里有不安全感，對新環(huán)境的不適應(yīng)、社會交往頻率下降，而非弱勢群體則恰恰相反，他們一般見多識廣，對新事物的接受能力強(qiáng)，也能更快地融入新環(huán)境，更容易接受新的鄰里關(guān)系。因此，在心理狀態(tài)上二者表現(xiàn)出顯著差異。

(6)程序權(quán)益。一般來說，征地過程中非弱勢群體在村里有較高的話語權(quán)，自身也有較高的維權(quán)意識，能夠主動參與村集體的各項事務(wù)并發(fā)表意見，其意見被采納的可能性也較高，而弱勢群體則恰恰相反。從指標(biāo)上看，除了是否存在強(qiáng)制搬遷這一指標(biāo)無顯著差異外，其他指標(biāo)弱勢群體均表現(xiàn)出明顯劣勢。

四、弱勢群體的權(quán)益訴求

表5 不同類型弱勢群體權(quán)益訴求排序

為真正了解弱勢群體的權(quán)益訴求，本文對45戶弱勢群體進(jìn)行訪談，按照權(quán)益重要性賦值，第一重要=6分，第二重要=5分，……，第六重要=1分，運用SPSS軟件多重響應(yīng)功能計算，得到不同類型弱勢群體的權(quán)益訴求重要性得分(表5)。

1.社會保障權(quán)益訴求

社會保障被認(rèn)為是最重要的權(quán)益訴求。《湖北省人民政府關(guān)于被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險的指導(dǎo)意見》指出，縣級以上人民政府應(yīng)給予被征地農(nóng)民一次性養(yǎng)老保險補(bǔ)償，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要不低于被征地時所在市、州上年度農(nóng)村居民年人均純收入的3倍。經(jīng)過計算，政府為天河街的失地農(nóng)民統(tǒng)一購買48800元的保險，60歲以上的農(nóng)民從失地當(dāng)月起可以領(lǐng)到600～1100元不等的養(yǎng)老保險，具體數(shù)額根據(jù)年齡來定，年齡越大領(lǐng)到的養(yǎng)老金越多，但是弱勢群體普遍反映領(lǐng)到的養(yǎng)老金數(shù)額不足以支付每月的醫(yī)藥費和生活支出。

“看病難、看病貴”始終是導(dǎo)致貧困的最大原因。天河街的失地農(nóng)民之前都統(tǒng)一購買了新型農(nóng)村合作醫(yī)療而無法參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療有很多缺陷，如繳費高、報銷比例低、報銷范圍有限等，這也使得失地后本就經(jīng)濟(jì)困難的弱勢群體看病更加艱難。隨著醫(yī)療費用的上漲，新農(nóng)合保費也從2015年的每人每年50元漲到2019年的每人每年220元，讓弱勢群體不滿的是保費高的同時報銷比例卻一直不漲。據(jù)了解，新農(nóng)合在社區(qū)醫(yī)院的報銷比例可達(dá)80%、具有醫(yī)療定點的普通三甲醫(yī)院可報銷比例為60%～70%，其他更好的醫(yī)院報銷比例更少，如武漢同濟(jì)、協(xié)和醫(yī)院屬于部級醫(yī)院，報銷比例不到10%(1)相關(guān)數(shù)據(jù)為實地調(diào)研所得。。弱勢群體反映，社區(qū)醫(yī)院雖然報銷比例高，但是醫(yī)生水平有限，患了重病需要去更好的醫(yī)院治療，卻無法承擔(dān)高昂的醫(yī)藥費，只能“在家等死”。此外，由于弱勢群體的文化水平普遍不高，報銷程序過于繁雜也是導(dǎo)致“看病難”的一大原因。

農(nóng)村“低?！币彩侨鮿萑后w反映比較大的問題?！暗捅！钡母采w范圍窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，申請要求嚴(yán)苛，特別是精準(zhǔn)扶貧實施以后，申請“低?！钡碾y度越來越大。調(diào)查家庭經(jīng)濟(jì)狀況、核算人均收入是設(shè)立“低?！钡那疤幔欢r(nóng)民收入的復(fù)雜性和不穩(wěn)定性決定了收入的核算存在偏差。只核算收入，不計算支出，也是“低保”政策的一個局限性。此外，在保障標(biāo)準(zhǔn)的確定上，國家沒有明確的規(guī)定，各地都是依照最低生活標(biāo)準(zhǔn)制定的，但是由于核算收入和支出困難，導(dǎo)致制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性。弱勢群體搬進(jìn)社區(qū)后，“低?！边€是享有每月300元的農(nóng)村“低?！保]有轉(zhuǎn)為城市“低?！保捎谖飪r變貴，支出變多，而弱勢群體的收入并沒有顯著提高，因此失地后普遍感覺生活水平下降。他們認(rèn)為最低生活保障是維持長遠(yuǎn)生計的底線，必須得到重視。

2.經(jīng)濟(jì)權(quán)益訴求

經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是次重要的權(quán)益訴求。失地農(nóng)民搬進(jìn)還建房后，其生活方式、生產(chǎn)方式和家庭消費結(jié)構(gòu)都發(fā)生了翻天覆地的變化。按照失地農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)21750元/畝，人均耕地1畝，戶均4人算，每戶獲得征地補(bǔ)償費為8萬元左右。這個補(bǔ)償費農(nóng)民主要用于新房的裝修和搬遷，對他們今后的生活沒有起到實質(zhì)性的幫助。經(jīng)過測算發(fā)現(xiàn)，弱勢群體失地前的年人均總收入為8989.41元、年人均純收入為3457.72元，失地后的年人均總收入為9083.71元、年人均純收入為1298.66元，可見，雖然征地后弱勢群體的總收入有所上升，但純收入下降。因此，他們一方面希望政府能夠提高征地補(bǔ)償費，另一方面也希望提供新房裝修補(bǔ)貼或者直接提供精裝修的還建房。

3.居住權(quán)益訴求

居住權(quán)益被孤寡老弱和病殘類弱勢群體認(rèn)為是第三重要的訴求。孤寡老弱類和病殘類弱勢群體認(rèn)為住在原農(nóng)村，盡管房子質(zhì)量不如還建房，但是面積大、農(nóng)村環(huán)境好、宜居的地方更有利于身心健康，搬進(jìn)樓房后感到“爬樓費勁”“不方便”“沒有安全感”，影響了他們居住的舒適度。因此，他們更傾向于住在一樓出行方便并且與熟人相近的位置。

4.發(fā)展機(jī)會訴求

發(fā)展機(jī)會被人多勞動力少類弱勢群體認(rèn)為是第三重要的權(quán)益訴求。失地后，他們覺得再就業(yè)變得更加困難，經(jīng)濟(jì)壓力大，很難承擔(dān)子女高昂的教育費用，影響其后代的發(fā)展。因此，他們一方面希望政府能提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位，增加家庭的經(jīng)濟(jì)收入；另一方面希望政府能對子女的教育進(jìn)行補(bǔ)貼，減免小孩的學(xué)費書雜費等。

5.心理訴求

失地后，弱勢群體從熟悉的生存環(huán)境轉(zhuǎn)移到陌生的生存環(huán)境中，不得不開始一種全新的生活方式。他們覺得“關(guān)門閉戶”的生活習(xí)慣讓人感覺“孤獨”“被孤立”，并且現(xiàn)在的鄰里關(guān)系不融洽，鄰居相互之間很疏遠(yuǎn)，社區(qū)逢年過節(jié)很冷清，不如以前村里熱鬧，同時缺乏心理慰藉，這些都深刻地影響了他們的幸福感。此外，對失業(yè)的恐懼、對未來的擔(dān)憂、對征地的不滿等負(fù)面情緒都會影響他們的生活穩(wěn)定，嚴(yán)重者更有可能會引發(fā)征地沖突，造成社會矛盾，尤其是貧富差異很大時，會給弱勢群體帶來巨大心理落差和不平衡感，容易產(chǎn)生報復(fù)社會心理。因此，他們一方面希望自己的權(quán)益得到盡可能多的補(bǔ)償，另一方面也希望能夠得到鄰里的關(guān)愛，提升幸福感。

6.程序權(quán)益訴求

程序權(quán)益是弱勢群體最為忽視的權(quán)益，當(dāng)問及他們是否有意愿了解并參與征地的有關(guān)事務(wù)，是否希望表達(dá)自己的意見時，他們很多都持否定態(tài)度，表示不知道怎么參與，或者認(rèn)為表達(dá)了也不會被采納。他們覺得只要能得到他們應(yīng)有的補(bǔ)償就可以。這一方面是因為他們在村里一直處于弱勢地位，沒有主動參與集體公共事務(wù)的意識，完全被動地接受政府和村委會的安排，另一方面是因為當(dāng)前尚未建立起弱勢群體的利益表達(dá)渠道和有效的監(jiān)督機(jī)制。

五、結(jié)論及對策建議

以武漢天河機(jī)場擴(kuò)建項目為例，征地前，弱勢群體享有的權(quán)益水平低于非弱勢群體，征地后，非弱勢群體的權(quán)益不變，而弱勢群體的權(quán)益下降明顯，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、心理和程序權(quán)益四個方面的差距拉大，其中程序權(quán)益差距最大，居住情況差距縮小，社會保障水平得到提升，但弱勢群體對社會保障的滿意度遠(yuǎn)低于非弱勢群體。通過對弱勢群體權(quán)益訴求分析發(fā)現(xiàn)，社會保障是弱勢群體最重要的權(quán)益訴求，經(jīng)濟(jì)權(quán)益是第二重要的訴求，程序權(quán)益排在后列。基于此，本文提出如下對策建議。

一是建立弱勢群體與非弱勢群體差異化的權(quán)益保護(hù)政策。在經(jīng)濟(jì)方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)置土地補(bǔ)償費和土地增值收益的差異化配置模式。村集體內(nèi)部分配土地補(bǔ)償費時可以考慮給予弱勢群體一定的傾斜，經(jīng)村民大會討論得到其他群體的同意后，利用村級提留款為弱勢群體設(shè)立專項救助基金。此外，政府可以通過稅收的手段調(diào)節(jié)增值收益的再分配，防止貧富差距拉大。在發(fā)展機(jī)會方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)置差異化的安置補(bǔ)償模式，對于弱勢群體盡量采用留地與就業(yè)相結(jié)合的安置方式，一方面讓他們有地可依，規(guī)避失業(yè)風(fēng)險，另一方面增加其非農(nóng)業(yè)收入。在心理方面，社區(qū)活動中心要定期對弱勢群體進(jìn)行慰問和關(guān)心，主動與其接觸，及時了解弱勢群體的需求，并幫其解決問題，鼓勵其積極參與社區(qū)活動，多與鄰里交流，早日打開心扉，融入新環(huán)境和新集體。在程序權(quán)益方面，應(yīng)當(dāng)賦予弱勢群體和非弱勢群體同樣的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，同時設(shè)置嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，暢通弱勢群體的利益訴求渠道。

二是建立弱勢群體內(nèi)部差異化的權(quán)益保護(hù)政策。針對孤寡老弱類弱勢群體，重點做好養(yǎng)老、醫(yī)療保障以及心理疏導(dǎo)工作?？梢栽黾由鐓^(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，供居民休閑娛樂，還可以開展豐富多彩的老年活動，如棋類競賽、節(jié)日送溫暖活動等，增添社區(qū)的文化氛圍，給他們送去心理慰藉。針對病殘類弱勢群體，他們的壓力主要來自于巨大的醫(yī)療消費支出，因此筆者建議完善醫(yī)療保障體系，同時設(shè)立專項救助資金，可以政府集資的形式，也可以從土地補(bǔ)償費村集提留中抽取部分組成。此外，建議政府給病殘人員配備專業(yè)護(hù)工，經(jīng)費由政府給付，優(yōu)先為病殘類家屬推薦離家近的工作崗位，如環(huán)衛(wèi)、綠化等，以方便對家庭的照顧。針對人多勞動力少類弱勢群體，發(fā)展機(jī)會是其第三重要的訴求，一方面可以對其勞動力進(jìn)行專項就業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)工作技能，提升工作競爭力，然后推薦就業(yè)并對其工作情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查；另一方面可以為其家庭的非勞動力提供幫助，如對其子女的教育進(jìn)行補(bǔ)貼，減免學(xué)費書雜費等。