PPP項目合法合規(guī)性探討

摘 要：和傳統(tǒng)項目相比，PPP項目中社會資本方會承擔更多的運營風險和融資風險，因為PPP項目合作期幾乎覆蓋了項目的前期建設、資產(chǎn)運營等各個階段。以重慶白居寺長江大橋工程PPP項目為例，重點剖析了PPP項目中具體的風險點，然后針對不同的風險點提出了具體的管理措施，進一步完善PPP項目的合法合規(guī)性。

關(guān)鍵詞：PPP項目;模式運作;手續(xù)辦理

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.089

1 項目概況

本文涉及項目為重慶白居寺長江大橋工程PPP項目，該項目跨越長江，屬于重要節(jié)點工程，該項目的建設對于實現(xiàn)南部片區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有積極的意義。本文涉及項目一共包含四個部分：白居寺長江大橋東引道、陳家閣立交、白居寺長江大橋以及白居寺長江大橋西引道。為了更好地完善該項目的合法合規(guī)性，需重點剖析了PPP項目中具體的風險點和制定具體的管理措施。

2 PPP模式運作中潛在的風險

2.1 項目倉促上馬，合規(guī)性得不到保障

近年來，關(guān)于PPP模式國家相繼出臺了相關(guān)文件，在這樣的背景下傳統(tǒng)的項目融資模式很難開展下去，各個地區(qū)的地方政府開始推行并實施PPP項目。但是很多項目在開展過程中決策過于倉促，再加上缺乏經(jīng)驗實施的效果并不理想。較為常見的PPP模式不合規(guī)的情況有：

（1）“偽”PPP項目。有些地方政府采取了不當?shù)姆椒?，將常?guī)的項目包裝成為PPP模式，但是實際實施過程中并沒有嚴格按PPP模式的相關(guān)要求開展，最終導致不合規(guī)的PPP項目不斷涌現(xiàn)。

（2）不符合規(guī)范運作要求。PPP項目在實施過程中不僅具備常規(guī)投資項目的特點，還具有自己特有的特點，實施過程中必須綜合考慮。衡量和判斷一個PPP項目是否合規(guī)主要需要檢查以下內(nèi)容：①項目的入庫工作是否按相關(guān)規(guī)定進行，項目是否存在真正的運維內(nèi)容，項目在實施過程中是否建立了付費的考核機制;②項目社會資本的選擇是否合格、合理;③項目所采用的合作模式是否合規(guī);④項目實施過程中是否按國家相關(guān)規(guī)范進行;⑤項目風險承擔情況是否合理;⑥關(guān)于項目政府實際的采購過程是否合規(guī)。

（3）項目在開展實施之前，準備工作不夠充分。①立項手續(xù)不全;②征遷進度處于失控狀態(tài);③沒有進行合理的財政能力的論證。項目前期手續(xù)的合規(guī)性會直接決定該項目是否可以成功實施，必須加以重視。

2.2 過程中政策處理困難，工期難以控制、財務成本增加

因為多種因素的影響，PPP項目政策處理難度較大，另外項目實施過程中會涉及多個部門之間的合作和配合，項目處理的效率也會對項目工期產(chǎn)生直接的影響。目前，雖然有很多PPP合同中關(guān)于建設期利息等內(nèi)容進行約定，但是政策處理之后嚴重打亂了整個項目的實施計劃，不僅如此，項目長時間的資金占用情況無形中也增加了財政壓力。

2.3 合作期限長，不可預見因素較多

和傳統(tǒng)項目相比，PPP項目的建設期和運營期都較長。關(guān)于材料調(diào)差方式雖然很多PPP合同已經(jīng)進行了相關(guān)的約定，但是對于社會資本仍然存在不可預見性。對于建設周期較短的PPP項目，政府往往采用設計圖紙包干的模式，極大程度地增加了這類項目的社會風險。另外，大多PPP項目合作期較長，期間可能會有政府領(lǐng)導班子更換的情況，也會給項目的實施帶來一定程度的風險。

2.4 運營期長，對建設期質(zhì)量管控要求更高

PPP項目運營期較長，運營期結(jié)束后社會資本需要將質(zhì)量合格的項目交給政府。所以對于一個項目來說，其建設期的質(zhì)量會直接決定項目后期的運營成本，因此PPP項目對于社會資本建設期質(zhì)量管控所提出的要求會相對更高一些。

3 規(guī)范PPP項目管理措施，完善PPP項目合法合規(guī)性

3.1 優(yōu)化項目各階段管理

（1）項目前期階段。①白居寺長江大橋項目公司在成立后的30天內(nèi)與甲方簽訂《項目合同》等關(guān)聯(lián)協(xié)議;②明確合同內(nèi)各方的義務及權(quán)利，然后移交相關(guān)資料;③白居寺長江大橋項目公司必須根據(jù)工程所在地的基本建設程序，完成該項目的施工、國土、規(guī)劃等前期手續(xù)的辦理。然后完善甲方還未完成的審批、論證、施工設計等手續(xù);④白居寺長江大橋項目的工程監(jiān)理單位必須依法選擇;⑤其余沒有約定的內(nèi)容可以依照相關(guān)關(guān)聯(lián)協(xié)議按約定執(zhí)行。

（2）項目建設階段。①施工前準備。白居寺長江大橋項目公司依照程序完成施工許可、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)手續(xù)的辦理。②白居寺長江大橋項目中，大橋的P8、P7橋塔基礎(chǔ)基本已經(jīng)完工并以完成相應的竣工驗收。當項目業(yè)主變更為項目公司之后，須將P8、P7橋塔的承臺、基坑、樁基等現(xiàn)狀移交給白居寺長江大橋項目公司，且無償進行施工。在移交以后加固、維護、修整、清潔等工作所產(chǎn)生的費用均納入影子票價之中。③白居寺長江大橋項目中的P8、P7橋塔的東西兩岸臨時箱變、鋼棧橋、施工圍堰等臨時施工設施均移交給該項目公式使用，但是回收、拆除等工序所產(chǎn)生的費用必須由項目公司承擔。白居寺長江大橋項目公司在使用過程中必須提高其是使用標準，同時，由加固、修整等所產(chǎn)生的費用同樣納入到影子票價之中。④工程安全及質(zhì)量。在獲得施工許可證之后方可開工。在設計竣工時間內(nèi)完成施工并通過市政府審批準。如果并未按照設計工期完成施工或工期調(diào)整，那么必須依照白居寺長江大橋《項目合同》中的相關(guān)約定執(zhí)行。

3.2 加強PPP合同管理，及時做好各項簽證工作

白居寺長江大橋工程PPP項目因為工期長，實施過程中存在的不可預見的因素種類較多，因此白居寺長江大橋工程PPP項目實施過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)材料調(diào)差、設計變更、無價材料的簽證等情況。如果項目實施過程中簽證工作不能同步進行，那么項目完成后很多工作內(nèi)容將無法得到確認，嚴重影響審計工作的開展。所以在白居寺長江大橋工程PPP項目實施過程中加強合同管理，及時做好各項簽證是非常有必要的。

3.3 加強投標前項目風險防范

PPP項目大多應用于公共建設領(lǐng)域和公共服務領(lǐng)域，涉及的合作方主要是政府和社會資本方，所以政府、項目本身以及社會資本就是影響PPP項目實施的三大主要因素。首先對于白居寺長江大橋工程PPP項目社會資本來說，業(yè)務的開展會涉及多個專業(yè)領(lǐng)域，這就要求社會資本方必須嚴格執(zhí)行國家關(guān)于不同專業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，在項目實施過程中做到嚴于律己、不盲目擴張項目范圍和不違規(guī)經(jīng)營項目。其次，政府應積極貫徹和落實各項決策部署，加強對白居寺長江大橋工程PPP項目投資過程和建設過程的管理，進一步提高白居寺長江大橋工程PPP項目投資決策的合理性、科學性以及合法合規(guī)性。最后，對于項目本身來說必須建立項目支出責任預警機制，嚴格禁止財政責任占比超出10%的項目開展。

3.4 加強建設期質(zhì)量管理，降低運營成本

對于一個PPP項目來說，竣工驗收不僅意味著項目建設期的結(jié)束，同時還標志著運營期的開始。白居寺長江大橋工程PPP項目社會資本方必須深入思考如何才能降低運營期成本，并且完成運營后將項目順利交付給政府。施工過程中潛在的質(zhì)量風險需要社會資本承擔，因此為了降低運營成本，在項目建設的過程中應采取有效方法做好質(zhì)量管理，具體來說：

（1）白居寺長江大橋工程PPP項目選擇信譽較高、資質(zhì)較好的施工單位進行施工，并且和優(yōu)質(zhì)的施工單位建立長期的合作關(guān)系。（2）在開展白居寺長江大橋工程PPP項目招標過程中，不僅要考慮施工方的利潤，還要約定好施工材料、性能以及品牌。（3）加強驗收管理，做好功能測試。（4）積極防治白居寺長江大橋項目開展過程中的各類質(zhì)量通病。（5）嚴格驗收、做好質(zhì)保期復查工作。

3.5 明確主體職責、各司其職，加強參建主體間協(xié)調(diào)

對于PPP項目來說，其正常有序的開展離不開各個參與主體的相互支持和配合，為了防止在白居寺長江大橋工程PPP項目實施過程中各方出現(xiàn)理解不一、相互推諉責任的現(xiàn)象，明確項目實施過程中各方的主體責任是十分有必要的。比如：

（1）白居寺長江大橋工程PPP項目在實施過程中，采購人員必須以書面授權(quán)的形式請項目公司對招標過程中產(chǎn)生的設計、監(jiān)理以及勘查單位進行管理，充分發(fā)揮資本方的管理優(yōu)勢，而自己的工作重心主要放在監(jiān)管工作和白居寺長江大橋項目政策處理工作上。（2）簽訂三方協(xié)議，在協(xié)議中標明各個責任主體的管理權(quán)限;（3）建立定期的協(xié)調(diào)機制，加強白居寺長江大橋工程PPP項目參與方的交流和溝通，有效推定項目順利有序的開展和實施。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP項目一旦發(fā)生風險會給政府和社會資本帶來巨大的影響。因此在項目實施過程中必須重視合法合規(guī)性的項目管理，促進PPP項目更加和諧、穩(wěn)定長遠地發(fā)展。

參考文獻

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[2]王琨.PPP項目的合規(guī)性風險與財務風險分析[J].財會學習，2019，（06）：37-38.

作者簡介：劉文婷（1986-），女，重慶人，工程師，從事技術(shù)質(zhì)量管理。