日本核損害賠償中的替代性糾紛解決機制及其啟示

胡幫達，賈 唅

（華中科技大學法學院，武漢 430074）

核損害賠償屬于大規(guī)模侵權損害賠償范疇，我國現行糾紛解決機制在處理核損害賠償案件時存在專業(yè)知識缺乏、人力資源不足、效率低下等一系列問題，難以公平、及時地救濟受害人。因而，我國有必要考慮在此領域建立專門的糾紛解決機制。我國現行法律和規(guī)范性文件對核損害賠償責任作出了原則性規(guī)定，但均未涉及構建核損害賠償糾紛解決機制。當前，我國正在制訂《原子能法》，有關部門也在推動《核損害賠償法》的立法工作。因此，我們有必要對此問題進行討論。

日本在民用核能發(fā)展過程中經歷了兩次核事故（1999 年東京東海村核臨界事件和2011年福島核事故）。兩次事故發(fā)生后，日本文部科學省依法建立了原子力損害賠償紛爭審查委員會（以下簡稱“審查委員會”），來協(xié)調核損害賠償糾紛。這種經由審查委員會處理核損害賠償案件的路徑也被稱為核損害賠償中的替代性糾紛解決機制（即Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR）。目前，日本是唯一一個具有通過替代性糾紛解決機制來處理核損害賠償案件經驗的國家，具有重要的考察價值。

本文分別考察日本審查委員會的設立、職能、內部機構設置和運行機制及其運行現狀和存在的問題，并在此基礎上總結經驗。

1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的設立及其職能

1.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會設立的背景和目的

核損害賠償屬于民事侵權賠償。根據日本法的一般規(guī)定，主張侵權賠償的案件通常有幾種方式：受害人向加害人直接索賠、申請仲裁、向專門的糾紛協(xié)調機構申請協(xié)調解決、向法院提起訴訟等。建立專門的糾紛協(xié)調機構在日本是一種常見的做法，例如，針對環(huán)境污染侵權糾紛，日本于1970 年通過《公害糾紛處理法》在國家層面設立公害等調整委員會，并在都道府縣設立公害審查會，相對訴訟程序，可以更加簡單和迅速地解決環(huán)境公害糾紛［1］；日本還于2004 年通過了《促進使用替代性糾紛解決機制法》。在核損害賠償領域，設立審查委員會是出于以下方面的考慮：一方面，核事故發(fā)生后造成嚴重核損害，受害人數和損害規(guī)模都可能異常龐大，相關的索賠案件數量也將非常大，如果受害人和營運人直接談判，受害人將面臨很大的困難，而且難以形成公平和透明的解決方案；另一方面，如果受害人訴諸法院，龐大的案件數量和高度專業(yè)的核損害問題都會對法院的處理能力形成很大的挑戰(zhàn)［2］。

1.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會設立的依據及其職能

審查委員會依據日本《原子力損害賠償法》第18 條第1 款設立。具體而言，根據這一條款的規(guī)定，在發(fā)生核損害的情形下，文部科學省可以依照日本內閣制訂的政令設立審查委員會，即原子力損害賠償紛爭審查委員會是一個由文部科學省根據需要而依法設立的臨時性機構。

實踐中，日本文部科學省曾于1999 年東海村核臨界事故發(fā)生后首次設立過審查委員會，該審查委員會在2010 年所有相關核損害賠償糾紛都得到解決后解散；2011 年文部科學省依據日本內閣于2011年發(fā)布的第99號政令再次設立審查委員會，以應對福島核事故。

根據《原子力損害賠償法》18條第2款的規(guī)定，審查委員會的主要職能包括3個方面：一是就核損害賠償糾紛進行居間調解（和解仲介）；二是就核損害賠償糾紛制訂核損害范圍的導則及其他有助于當事人自主解決糾紛的一般性導則；三是為實施前兩項工作開展必要的核損害調查及評估。其中，第一項職能和三項職能是1961 年《原子力損害賠償法》的規(guī)定，第二項職能是2009 年修訂《原子力損害賠償法》時，在總結1999 年東海村臨界事故處理經驗的基礎上新增的內容［3］。

2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機構設置及運行機制

2.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機構設置

根據《原子力損害賠償法》第18 條第3 款規(guī)定，審查委員會的組織、運行、居間調解及其相關的程序事項均由內閣制定的政令來規(guī)定。本文以福島核事故后設立的、目前正在運行的審查委員會為考察對象，介紹其內部機構設置，如圖1所示。

圖1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的機構設置Fig.1 The organization of the Japan dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

根據日本內閣《與原子力損害賠償糾紛審查會設置相關的政令》（2011 年第99 號）的規(guī)定，審查委員會由10 名非常設的委員組成。這些委員由文部科學大臣中擁有高尚人格，并具有法律、醫(yī)療或原子能工程及其他原子能相關技術學識經驗的人擔任，待審查委員會的工作結束后再卸任。審查委員會設會長一名。會長由委員互選產生，擔任會務總理，負責召集審查會議。審查會議要求過半數委員出席，所議事項由出席的過半數會議委員決定，出現贊成與反對相同票數時，由會長決定是否通過。

2011 年第99 號政令還規(guī)定，為了使審查委員會更好地參與核損害賠償糾紛的居間和解工作，可以在審查委員會下設立特別委員會（截至2019 年5 月，共有284 名特別委員）；為了使審查委員會更好地實施核損害調查和評估工作，可設立專門委員會。此外，為了處理一部分事務，審查委員會可以通過決議來設立一些實施調查和評估的小委員會。

目前，審查委員會下設了原子力損害賠償紛爭解決中心（以下簡稱“紛爭解決中心”），作為審查委員會的糾紛協(xié)調執(zhí)行機構。該中心采取總括委員會（包括總括委員長、總括委員）的組織形式，總括委員長和委員由審查委員會會長從經驗豐富的法官、律師和學者中任命。總括委員會的職責是為每一個案件（在總括委員中）指定一個仲介委員、確定仲介委員的職責以及通過或者廢除和解調解程序相關的標準［4］。仲介委員的職責是幫助糾紛雙方達成和解共識，具體事務將由原子力損害賠償紛爭和解仲介辦公室來處理［5］。

原子力損害賠償紛爭和解仲介辦公室是個相對龐大的辦事機構，類似于一個秘書處，由一名室長（由法官擔任）和兩名副室長（分別由一名律師和一名文部科學省官員擔任）領導和維持日常運行，同時還有大量的調查官與和解仲介室固定職員。截至2019 年9 月30 日，核損害糾紛和解仲介辦公室在東京設有兩個辦公室，在福島地區(qū)設有4個分支辦事機構。隨著處理的案件數量的變化，紛爭解決中心人員的數量也在不斷變化，其中2011 年最少，總人數為193 人；2014 年最多，總人數增加到了639 人；隨后逐年減少，2018年總人數為582人。

2.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行機制

如上所述，審查委員會旨在促進核損害賠償案件中受害人和賠償責任人（營運人）通過協(xié)商談判的方式達成損害賠償方案。在審查委員會框架（即ADR 機制）下，核損害賠償糾紛解決方式包括兩種（見圖2）［5］：一是受害人和營運人根據核損害糾紛審查委員會制訂的關于核損害賠償范圍、計算方法等方面的導則進行賠償交涉，就賠償問題雙方達成和解合意，而后獲得相應的賠償；二是受害人和營運人不能達成賠償和解協(xié)議時，可以向紛爭解決中心申請調解（也可以直接申請調解），達成賠償合意。

圖2 原子力損害賠償紛爭審查委員會下糾紛解決方式Fig.2 Dispute resolutions under the dispute reconciliation committee for nuclear damage compensation

兩種糾紛解決方式中，紛爭解決中心調解是主要和具有特色的。紛爭解決中心調解糾紛的過程集中反映了ADR 的運行機制。這一機制可以概括為以下3個主要步驟［6］：

（1）糾紛調解的申請與受理。申請人可以通過從紛爭解決中心的網站主頁下載、前往紛爭解決中心的辦公窗口領取或者打電話向紛爭解決中心索取等方式取得糾紛調解申請書模板（表格）。填寫完申請書后，將申請書和相關證據材料一并郵寄或者送至最近的紛爭解決中心辦公室。紛爭解決中心在收到糾紛調解的書面申請后，對其進行審核，如果發(fā)現不存在缺陷則受理申請；如果發(fā)現存在缺陷，則要求申請者進行書面更正后再受理其申請。紛爭解決中心在受理申請后，指定一名調查官和案件當事人以及仲介委員進行溝通，并在受理申請后一個月至一個半月內向受害人發(fā)出通知函，告知仲介委員和調查官的姓名以及營運人（東京電力公司）的答復等信息。

（2）案件的審查。紛爭解決中心在確定仲介委員后的流程將因具體案件而異。在確定審查案件時，負責案件的仲介委員會及時確定聽取當事人意見和聽證的日期、地點。與此同時，紛爭解決中心將安排調查官對案件有關的事實開展調查。紛爭解決中心在審查案件時需根據情況采取不同的方式聽取當事人的意見，例如通過面談、電話、視頻會議、書信等方式向雙方或其中一方詢問，或者請雙方當事人到達指定地點（如紛爭解決中心辦公室）進行聽證。

（3）擬定調解方案。紛爭解決中心在審查案件之后，擬定并向當事人介紹調解方案。在當事人對調解方案沒有異議的情況下，紛爭解決中心主持受害人和營運人簽署調解協(xié)議書。營運人將根據協(xié)議向受害人支付賠償金。

2.3 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會與司法機關的關系

在日本，核事故發(fā)生后，受害人主要通過兩種途徑獲得賠償：一種是以審查委員會為中心的賠償模式（即ADR模式）；另一種是基于訴訟的模式，包括民事調解（調停）和民事訴訟兩種方式［7］。其中，審查委員會旨在通過調解工作促成損害賠償解決方案，無權對爭議進行裁決或者仲裁［8］。換言之，以審查委員會為中心的賠償模式不具法律約束力，受害人和營運人若未就賠償事宜達成合意，可以轉向訴訟模式尋求幫助；以審查委員會為中心的賠償模式也不是訴訟的前置程序，受害人可以直接向法院起訴以獲得賠償。各種糾紛解決方式及其關聯如圖3所示。

圖3 核損害賠償糾紛解決途徑及其關聯Fig.3 Nuclear damage compensation dispute resolutions and their relations

3 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行現狀和問題

3.1 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會的運行現狀

日本原子力損害賠償紛爭審查委員會從2011 年開始運行，來自農林水產業(yè)、制造業(yè)、加工業(yè)、銷售業(yè)及服務業(yè)等不同行業(yè)、不同區(qū)域的受害人（包括自然人和法人）陸續(xù)向紛爭解決中心提交了關于人身損害、營業(yè)損失、檢查費用以及財產價值損失等方面的索賠調解申請。根據日本原子力損害賠償紛爭解決中心2019 年發(fā)布的《原子力害賠償紛爭解決中心活動狀況報告書》公布的數據，可以得出紛爭解決中心2011—2018 年受理和處理完成案件的數量，如圖4所示。

圖4 2011—2018年原子力損害紛爭解決中心受理和處理完成案件的數量Fig.4 Number of cases accepted and handled by the nuclear damage compensation dispute resolution center,2011—2018

從圖4 可以看出，福島核事故發(fā)生的當年（2011 年），紛爭解決中心受理申請調解的案件數是最少的（521 件）；隨后申請調解的案件數大幅增加，2014 年受理的案件數最多，達到了5 217件；2014年后受理調解的案件數開始逐年下降，2018 年紛爭解決中心受理了1 121 件調解申請。與此相對應，紛爭解決中心處理的案件數量和案件受理數量大體呈一致的變化趨勢，至2018 年紛爭解決中心已經累計處理案件23 217件。然而，將案件受理的數量和完成處理的案件數量進行對比，我們可以發(fā)現：并不是所有的調解申請都得到了有效處理，紛爭解決中心仍然有不少案件積壓。

此外，由于有中止調解和拒絕調解方案的情形，經紛爭解決中心處理的案件也并未全部達成調解協(xié)議。例如，2018年已處理的1 818件申請案件中，達成和解的件數為1 232件，調解成功率為67.8%。但總體而言，紛爭解決中心調解成功率還是比較高的。審查委員會歷年工作年報統(tǒng)計顯示：2013—2016 年，達成和解的申請數量占全部已處理案件數量的8 成以上；2017 年達成和解的申請數量占全部申請數量的7 成以上；到2018 年末，累計達成和解的件數為18 779 件，占到了累計已處理的申請總數23 217件的80.9%［9］。

3.2 日本原子力損害賠償紛爭審查委員會運行中面臨的問題

目前，審查委員會主要面臨兩方面的問題：一是如何避免案件處理周期延長；二是如何處理調解機制和司法機制的關系。

在案件處理周期方面，2018 年12 月末，紛爭解決中心未完成案件為1 119件，其中約有1∕3是申請超過1年以上的案件，約有10%是申請超過2 年的案件［9］。從2018 年成功調解的案件來看，一個標準的調解案件要耗時約1年，這一處理周期相對于2017年的7.9個月更長，而且由于距離核事故發(fā)生時間越來越遠，申請人的情況更加多樣化，證據和案件調查愈加復雜和審慎，案件調解的周期呈不斷延長的趨勢［9］。對此，日本核損害賠償糾紛委員會開始考慮在人員方面增加更多的投入。

在和司法的關系方面，審查委員會的調解不是強制性的，也不是司法的前置程序，理論上有受害人同時選擇這兩種機制的可能性，實踐中也確實有這樣的案件。在這種情況下，核損害相關訴訟會對審查委員會的工作帶來影響。一方面，核損害賠償責任主體東京電力公司會在相關訴訟判決之前保留對調解方案同意與否的意見，因為這些案件中可能存在重復的請求，所以，紛爭解決中心此時說服東京電力公司撤銷相關訴訟以促成調解可能會陷入困境；另一方面，法院受理的核損害賠償集體訴訟案件的判決結果可能會和審查委員會制訂的賠償導則的賠償范圍和損害計算方法等內容不一致，進而可能需要對現行賠償導則進行審查和調整［9］。

4 日本核損害賠償糾紛處理經驗對我國的啟示

盡管存在上述問題，但日本核損害賠償中的替代性糾紛解決機制在化解糾紛、保障受害人獲得及時有效賠償方面發(fā)揮了極為重要的作用。日本的經驗對我國核損害賠償立法，構建專門的核損害賠償糾紛解決機制具有以下啟示。

（1）組織和職能法定。日本通過《原子力損害賠償法》設立了審查委員會，并規(guī)定其基本職責，構建了核損害賠償領域替代性糾紛解決機制的基本法律框架。我國可以在《原子能法》或《核損害賠償法》中規(guī)定建立專門的核損害賠償糾紛解決機構，授予其制訂核損害賠償導則、案件調查和糾紛處理的權力。

（2）保持專門核損害賠償糾紛處理機構的靈活應對性。核事故發(fā)生的概率極低，而且不同的核事故導致的損害賠償情況不一樣，事前沒有必要構建和維持一個固定的糾紛調解機構。日本的審查委員會在核事故發(fā)生后依據法律框架性規(guī)定建立，通過行政法規(guī)（政令）具體化，可以根據形勢變化，靈活應對特定的核損害賠償問題。對我國而言，《原子能法》或《核損害賠償法》立法可以借鑒這一思路，規(guī)定專門核損害賠償爭議處理機構的基本職能，授權國務院或者國務院有關部門（如國務院核安全監(jiān)督管理部門）在事故發(fā)生后通過制訂條例或規(guī)章來完成具體機構的組建，并授權由該機構來制訂核損害賠償糾紛處理的具體程序。

（3）將專門核損害賠償糾紛解決機制定位于替代性機制。日本將審查委員會的調解機制設定為和司法機制等其他糾紛解決機制并行的非強制性替代機制，這樣可以維持核損害受害人索賠途徑的多元化和選擇自由。我國設立專門的核損害賠償爭議處理機構時亦可參考日本的做法，但是要妥善處理這種專門的核損害賠償糾紛解決機制和司法機制的銜接關系，尤其是需考慮在受害人同時選擇這兩種機制時如何保障這種替代性糾紛解決機制的效率。

（4）保持專門核損害賠償糾紛處理機構的專業(yè)性、中立性和公益性。日本的審查委員會雖設在文部科學省，但它并非一個行政機構，而是由和核損害賠償責任主體東京電力公司無利益關聯的德高望重的學者、法官和律師組成的一個專業(yè)委員會，其下設的紛爭解決中心也由類似的專業(yè)人員構成。這個機構不僅可以有效處理核損害相關的專業(yè)性問題，同時也使當事人相信其能中立地協(xié)調糾紛。與此同時，日本的審查委員會的運行經費由政府財政預算保障，申請人不需要支付糾紛調解申請和處理的費用。因此，這種方式方便所有的受害人能夠申請通過這一機制來尋求幫助，而不必有經濟成本方面的顧慮。我國構建專門的核損害賠償糾紛解決機制時亦需在機構人員專業(yè)知識構成和經費來源方面考慮這些因素，確保當事人相信這一機制的公正性，以及在成本上的可接受性。

（5）為專門核損害賠償糾紛處理機構提供充足的人力資源保障。日本的糾紛解決中心根據申請案件數量的變化不斷地調整總括委員、仲介委員、調查官以及和解仲介室職員的數量，以充足的人力投入保障這一替代性糾紛解決機制的運行效率。對我國來說，設立專門核損害賠償糾紛處理機構的必要性之一便在于其要比其他糾紛解決機制更有效率，而充足的人力資源保障是縮短案件的處理周期和提高案件處理成功率的基礎和前提條件。

5 結語

完善核損害賠償制度是我國當前核立法的重要課題。針對核事故的大規(guī)模侵權損害可能及其所致損害的長期性和復雜性特征，構建一套專門的核損害賠償糾紛解決機制有其必要性。日本在此領域的立法和實踐經驗對我國相關制度構建的核心啟示是：專門核損害賠償糾紛處理機構在機構設置（組織性質定位）、職能配置、運行機制安排（包括與司法等其他糾紛解決機制的銜接）和能力條件保障等方面的設計應當以服務于建立一個中立、專業(yè)、高效和成本可接受的核損害賠償糾紛替代性解決機制為目標，從而保障受害人獲得公正和及時的賠償。