山西煤炭多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

邸寧

【摘 要】 新中國成立以來，在能源推動經(jīng)濟(jì)和社會飛速發(fā)展的同時，山西省在煤炭資源大規(guī)模開采過程中造成了一系列生態(tài)災(zāi)難，環(huán)境問題逐漸惡化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種環(huán)境服務(wù)付費(fèi)形式是解決人類社會、經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)環(huán)境之間平衡發(fā)展的重要舉措，受到各國政府和研究學(xué)者的重視。當(dāng)前，山西煤炭生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展依然存在諸多問題，通過研究分析國外煤炭生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠幸娼?jīng)驗，提出相應(yīng)的措施來促進(jìn)山西煤炭多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步完善。

【關(guān)鍵詞】 山西煤炭;生態(tài)災(zāi)難;多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

【中圖分類號】 F22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 2096-4102（2020）02-0053-03

山西是我國的第一產(chǎn)煤大省，在已探明的能源資源總量構(gòu)成中，山西煤炭占有87.14%。然而，由于煤炭產(chǎn)業(yè)具有高污染性，煤炭資源為山西帶來利潤的背后卻又使其飽受著環(huán)境污染的詬病。煤炭開發(fā)作為基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)，煤礦區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與治理已成為當(dāng)前山西生態(tài)文明建設(shè)面臨的重要突破口。山西雖然提出了相關(guān)的內(nèi)容和措施，但現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然存在許多問題，建立多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

一、山西現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

2007年，山西省作為煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點省份，提出了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧┖驼?。但是山西現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然存在許多不足，主要有以下幾個方面：

（一）煤炭資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)不健全

山西的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之所以沒有發(fā)揮明顯的作用，根本的原因在于生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)不健全。其一，現(xiàn)有的關(guān)于礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的措施和征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)都不是以生態(tài)補(bǔ)償為主要目的，尚無針對生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律出臺。其二，盡管我國在《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》中提出了“誰開發(fā)，誰補(bǔ)償，誰破壞，誰恢復(fù)，誰受益，誰補(bǔ)償”原則的要求，但沒有結(jié)合山西實際形成可操作性地方法規(guī)，也沒有對生態(tài)補(bǔ)償方面的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、程序和范圍進(jìn)行明確的規(guī)范。其三，執(zhí)法能力薄弱，出現(xiàn)有法不依的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在山西環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)低、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不足等。

（二）生態(tài)環(huán)境歷史欠賬多，生態(tài)補(bǔ)償資金缺口大

根據(jù)山西省國土部門最新的統(tǒng)計，煤炭開采破壞生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失至2020年至少可達(dá)850億元。在環(huán)境遭到破壞的同時并沒有預(yù)留足夠的資金用于生態(tài)恢復(fù)和發(fā)展，造成巨大的生態(tài)環(huán)境歷史舊賬。山西每年直接用于煤炭環(huán)境保護(hù)的資金僅占煤炭工業(yè)總產(chǎn)值的0.3%，生態(tài)污染治理投資與達(dá)到基本控制住環(huán)境惡化加劇的水平還相差甚遠(yuǎn)，可謂“舊賬未還，新賬又增”。

（三）煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)缺乏科學(xué)性

山西雖然從2007年開始向煤炭企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金等，但是存在生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的問題，主要體現(xiàn)在：1.山西煤炭生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)基本依據(jù)仍然是煤炭市場的行情，而不是依據(jù)對生態(tài)環(huán)境造成的破壞和損失。2.生態(tài)補(bǔ)償金征收的費(fèi)用較低、規(guī)模小，與滿足生態(tài)恢復(fù)成本的需要之間相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的嚴(yán)重不足。3.目前我國礦產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收種類多，征收主體不統(tǒng)一，各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在著多個部門對同一對象進(jìn)行多次收費(fèi)的現(xiàn)象。4.生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接匈Y金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償以及技術(shù)教育補(bǔ)償。山西現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償主要是通過收取稅費(fèi)的資金補(bǔ)償，補(bǔ)償方式單一。

（四）煤炭行業(yè)管理弱化，缺乏統(tǒng)一有效的煤炭監(jiān)管體系

近年來由于煤炭行業(yè)管理弱化涌現(xiàn)出了一系列的問題。一方面，我們已初步建立起市場起決定作用的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但我國政府對煤炭行業(yè)的管理約束過多過緊，沒有利用市場發(fā)展的優(yōu)勢而與市場經(jīng)濟(jì)要求相脫節(jié)，使得煤炭行業(yè)發(fā)展滯后。另一方面，由于生態(tài)保護(hù)與治理工作涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、土地等多個部門，而目前我國煤炭行業(yè)管理體系中各管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分比較混亂，只注重本部門的利益和職能，缺乏專門系統(tǒng)的生態(tài)恢復(fù)與治理監(jiān)管部門。這就導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉等一系列矛盾和沖突頻繁發(fā)生，同時也造成資源的無序開發(fā)和環(huán)境污染等現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，煤炭生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)管體系。

二、國外在煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的經(jīng)驗借鑒

雖然我國與西方國家制度和國情不同，但通過對一些國外典型國家（美、德、澳、英）在資源開發(fā)利用過程中關(guān)于環(huán)境問題的生態(tài)補(bǔ)償理論和實踐的研究分析，可以為山西生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供有益的經(jīng)驗借鑒。

（一）美國生態(tài)補(bǔ)償制度的核心內(nèi)容

作為世界上最早開始對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行研究的國家，美國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展成熟。從立法上看：美國以1920年頒布的《礦山租賃法》開啟了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹缆?。同時通過州立法和聯(lián)邦立法形成了完備且操作性強(qiáng)的法律體系。其中1977年頒布的《露天采礦管理與（環(huán)境）修復(fù)法》成為美國立法史上第一部全國性礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的法律，并確立了“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則。從具體措施上看：首先，美國采用新老礦山分治的方法，舊礦山由國家來承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任;新礦山則根據(jù)“誰破壞誰恢復(fù)”的原則由煤炭開采企業(yè)來承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。其次，美國獨創(chuàng)性地在資源開發(fā)利用過程中實行行政許可證與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償兩者之間的掛鉤制度，即企業(yè)在申請開礦權(quán)時必須遞交生態(tài)恢復(fù)方案和繳納生態(tài)復(fù)墾保證金，二者缺一不可，否則將不予發(fā)放開采許可證。如果企業(yè)最后完成復(fù)墾任務(wù)則退還復(fù)墾保證金;如沒有完成復(fù)墾任務(wù)，將把復(fù)墾保證金支付給第三方的專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾工作。

（二）德國生態(tài)補(bǔ)償制度的核心內(nèi)容

從法律上看：德國現(xiàn)行的民法典、商法、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法等都有針對性的對生態(tài)補(bǔ)償提供原則性的指導(dǎo)，形成了完備的法律體系。《德國民法典》明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償是一種公益行為，每個礦產(chǎn)資源開發(fā)者都應(yīng)該承擔(dān)環(huán)境恢復(fù)和補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。此外，《礦山法》對于補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、尺度、環(huán)境達(dá)標(biāo)要求和復(fù)墾基金的預(yù)留等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。從具體措施上看：德國政府為了提高生態(tài)補(bǔ)償工作效率專門成立了礦山復(fù)墾公司;德國也采取新舊礦山分治的方法，成立了“魯爾煤炭區(qū)開發(fā)協(xié)會”這樣的專門負(fù)責(zé)老礦區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)的環(huán)境部門;政府規(guī)定企業(yè)必須抽取年利潤的3%作為復(fù)墾專項基金，?？顚Ｓ?，專戶儲存，來起到緩解環(huán)境惡化的作用。

（三）澳大利亞生態(tài)補(bǔ)償制度的核心內(nèi)容

澳大利亞制定了《采礦法》和《礦產(chǎn)資源法》針對礦區(qū)土地復(fù)墾和保護(hù)環(huán)境方面的法律法規(guī)。這些法律規(guī)定：一是煤炭開采企業(yè)必須恢復(fù)已經(jīng)破壞了的土地;二是在取得開采權(quán)之前必須提交詳細(xì)的開礦項目規(guī)劃書，同時要求探礦、采礦和復(fù)墾三管齊下，同時展開;三是煤炭開采企業(yè)必須繳納復(fù)墾保證金，承擔(dān)礦區(qū)復(fù)墾的責(zé)任。從技術(shù)上看：澳大利亞擁有世界領(lǐng)先地位的土地多種復(fù)墾技術(shù)，嚴(yán)格要求土地復(fù)墾工作要按照不同的階段不同標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。從具體措施上看：征收復(fù)墾保證金和激勵政策同時并舉，也就是實行復(fù)墾保證金制度的同時對于復(fù)墾工作完成不錯的煤炭開采企業(yè)實行優(yōu)惠政策：優(yōu)先拿到開采許可證、比其他企業(yè)少繳納保證金和復(fù)墾土地再次開采權(quán)等。

除了以上幾個主要國家的生態(tài)補(bǔ)償制度的經(jīng)驗，加拿大還實行礦山環(huán)境評估制度和建立了關(guān)于廢舊礦山的信息系統(tǒng);印度采取煤炭開采項目的競爭招標(biāo)工作等。

三、山西煤炭開采多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善

我國在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”的雙重戰(zhàn)略行動中，迎來了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的發(fā)展機(jī)遇期，應(yīng)該學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論與經(jīng)驗并結(jié)合山西區(qū)域?qū)嶋H，提出多元生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的措施：

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償立法，加大非法行為處罰力度

在推進(jìn)法治中國建設(shè)的大環(huán)境下，通過法律手段來構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制符合當(dāng)代的法治理念。一方面，根據(jù)山西省煤炭發(fā)展特色和實際要對已有的生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)進(jìn)行更新和完善，更具有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Я?同時要出臺新的法律法規(guī)，要從法律上明確生態(tài)環(huán)境建設(shè)與補(bǔ)償?shù)闹黧w（政府、企業(yè)）、對象（煤炭資源的價值、生態(tài)環(huán)境的價值、礦區(qū)居民）、途徑（實物、資金、政策、技術(shù)）、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等一系列問題，使我國的生態(tài)補(bǔ)償工作有法可依。另一方面：健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法能力，對于造成嚴(yán)重污染事故和生態(tài)破壞的煤炭開發(fā)企業(yè)，加大非法處罰力度，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作順利進(jìn)行。

（二）明確“新賬”與“舊賬”的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任主體

補(bǔ)償責(zé)任主體明晰是實施礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤??！靶沦~”和“舊賬”的破壞主體都是煤炭開采企業(yè)，由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w沒有明確規(guī)定導(dǎo)致相互推諉，生態(tài)補(bǔ)償工作被擱置一旁無人管理，因此要清楚地界定生態(tài)補(bǔ)償主體和客體。如果是礦產(chǎn)開發(fā)和整合前的舊賬補(bǔ)償和一些企業(yè)自身難以承擔(dān)的治理恢復(fù)項目，由當(dāng)?shù)卣蛏弦患壵袚?dān)補(bǔ)償責(zé)任;新賬的補(bǔ)償，則按照“誰破壞，誰恢復(fù)”的原則由企業(yè)自身承擔(dān)。目前我國礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)和治理主體多數(shù)仍然是政府，生態(tài)治理是一個系統(tǒng)性工程，難度大，是全社會所有成員的共同責(zé)任，因此要逐漸利用補(bǔ)償主體多元化的方式來分擔(dān)補(bǔ)償重任。

（三）建立煤炭生態(tài)補(bǔ)償金多元化融資渠道

在“舊賬未還，新賬又增”的形勢下，僅依靠政府投入顯然不足，需要建立煤炭生態(tài)補(bǔ)償多元化融資渠道。

1.現(xiàn)有煤炭企業(yè)開采自然資源從中獲利并對生態(tài)環(huán)境造成破壞，有義務(wù)通過收取一定的生態(tài)恢復(fù)治理補(bǔ)償金來對生態(tài)環(huán)境的破壞做出補(bǔ)償。

2.生態(tài)建設(shè)屬于公益性事業(yè)，政府可以通過財政支出的方式來進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。目前，由于我國的生態(tài)補(bǔ)償金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，雖然擁有部分生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，但遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)對生態(tài)環(huán)境的破壞。通過提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С?，用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作。

3.國債是國家重要的融資渠道，因此國家可以利用國債來籌集資金用于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。借助國債資金，還將帶動企業(yè)、地方、銀行等資金的投入，為生態(tài)補(bǔ)償提供強(qiáng)有力的資金支持。

4.如今人們環(huán)保意識的增強(qiáng)以及5G時代的到來，公眾可以利用一些公益眾籌網(wǎng)絡(luò)平臺鼓勵企業(yè)或公眾個體加入恢復(fù)治理廢棄礦山的行動，廣泛動員全社會的力量共同參與。

5.積極開展對外交流，廣泛引進(jìn)外資，通過與有經(jīng)驗的西方發(fā)達(dá)國家合作來共同投資生態(tài)補(bǔ)償工作。

（四）有效利用和管理生態(tài)補(bǔ)償金，完善生態(tài)補(bǔ)償金制度

2007年3月，山西省正式啟動煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點工作，國家給予山西省煤炭工業(yè)三項經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策，征收可持續(xù)發(fā)展基金、煤炭企業(yè)礦山恢復(fù)治理保證金和建立企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金，需要提高生態(tài)補(bǔ)償金征收標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償金制度，以促進(jìn)煤炭生產(chǎn)外部成本完全內(nèi)部化。山西省境內(nèi)所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)依據(jù)統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)：例如礦井服務(wù)年限和生態(tài)破壞程度等，分年按月提取生態(tài)補(bǔ)償金，列入企業(yè)生產(chǎn)成本。需要注意的是生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)包括在開發(fā)過程中對土壤資源、水資源、森林資源、草地資源、道路、河流等造成的破壞都予以恢復(fù)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。

（五）建立系統(tǒng)完善的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制

煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的污染破壞是多方面的，生態(tài)環(huán)境問題由環(huán)保、水利、土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個行政部門進(jìn)行分管。各部門分別執(zhí)法形不成合力，缺乏系統(tǒng)的管理，不利于煤炭生態(tài)恢復(fù)與治理。為了更好地整合管理各部門的工作，我國應(yīng)組建一個專門的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境管理部門，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)募顧C(jī)制，對生態(tài)恢復(fù)做得好的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠政策，通過激勵政策來鼓勵企業(yè)積極參與到生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕顒又?。同時加大對現(xiàn)有煤炭開采企業(yè)的監(jiān)督管理力度，對不能達(dá)到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)限產(chǎn)或者強(qiáng)制關(guān)閉。

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