統(tǒng)籌全域格局注重分區(qū)細(xì)化

朱紅 李濤

日本是典型的人口密度高、土地資源緊缺的國家，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資源稀缺性與國土空間有限性之間的矛盾日益加劇，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使日本從建立土地用途管制開始，不斷豐富和完善森林、海洋、草原等各類生態(tài)空間的用途管制，逐步建立覆蓋全區(qū)域、全要素的國土空間用途管制制度。

國家（政府）作為公共利益的代表有兩種身份，一種是國土空間管理的“受托人”，負(fù)責(zé)經(jīng)營與管理好國土空間資源，使國家資產(chǎn)增值保值，獲得更多收益;一種是國土空間的“管家”，負(fù)責(zé)保護(hù)好資源環(huán)境，防止受到破壞或侵占?；谝陨蟽煞N身份，國家要通過對國土空間資源的用途進(jìn)行管制，以協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的矛盾，促進(jìn)國土資源的綜合保護(hù)與可持續(xù)利用。

日本的土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等國土空間管制主體主要集中在國土交通省和農(nóng)林水產(chǎn)省。在眾多自然資源中，日本把土地資源和水資源作為自然資源管理的主軸單獨(dú)提取出來，將其作為承載國土空間規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市群落及海陸空交通運(yùn)輸系統(tǒng)的基礎(chǔ)，加以重點(diǎn)保護(hù)和集約節(jié)約利用。2001年，將國土廳、建設(shè)省、運(yùn)輸省、北海道管理局4個機(jī)構(gòu)合并，成立了國土交通省，實(shí)現(xiàn)了對自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)實(shí)施集中統(tǒng)一管理。農(nóng)業(yè)用地（包括耕地）、林業(yè)資源的管理歸屬農(nóng)林水產(chǎn)省的農(nóng)業(yè)振興局。

國土空間規(guī)劃體系的類型

國土空間規(guī)劃管控機(jī)制。一是總量指標(biāo)控制。日本將國土利用規(guī)劃分為三級：國家土地利用計劃、都道府縣域國土使用計劃、市町村地區(qū)國土利用計劃。根據(jù)政令規(guī)定，制定全國的國土利用規(guī)劃，都道府縣在全國規(guī)劃基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，市町村在都道府縣規(guī)劃基礎(chǔ)上編制本地域規(guī)劃。自上而下的指標(biāo)控制，確保了日本國土利用規(guī)劃管控目標(biāo)逐級得到實(shí)施。二是分區(qū)分級管控。日本將土地利用規(guī)劃分為5個功能區(qū)域：都市地域、農(nóng)業(yè)地域、森林地域、自然公園地域、自然保全地域。在這5個功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，實(shí)行分類分級細(xì)化分區(qū)的差異化管制政策，上一級規(guī)劃按照使用強(qiáng)度、農(nóng)田優(yōu)良度、產(chǎn)權(quán)差異、資源保護(hù)度等制定了指標(biāo)控制標(biāo)準(zhǔn)，并逐級分解到地方圈、都道府縣、市町村，結(jié)合分區(qū)管制+許可+土地制度等管制手段，自上而下共同對日本國土空間用途進(jìn)行差異化分區(qū)管制。

準(zhǔn)入審批與轉(zhuǎn)用許可機(jī)制。一是前置準(zhǔn)入審批。為使土地得到正確合理的利用，日本針對自然環(huán)境和農(nóng)林用地的保護(hù)、地方歷史特色的保護(hù)、治山治水等工作，制定了土地利用的審批或限制土地的利用?！掇r(nóng)地法》規(guī)定：“為取得飼養(yǎng)家畜的草料，可以提出申請，都道府縣知事根據(jù)省令規(guī)定，對與該申請有關(guān)的土地坡度、土性等自然條件、利用情況及其他必要事項進(jìn)行調(diào)查，并跟調(diào)查情況進(jìn)行審批?！薄逗此|(zhì)保護(hù)特別措施法》規(guī)定排放到公共水域的水污染量必須根據(jù)湖泊水質(zhì)保護(hù)計劃和總理府命令，確定該指定湖泊水質(zhì)保護(hù)計劃和批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。二是轉(zhuǎn)用許可審批。日本的轉(zhuǎn)用許可實(shí)行的是開發(fā)許可證制度，分為兩類：一類是以建筑為目的的土地區(qū)劃的變更。對于小規(guī)模的開發(fā)以及建筑物用途的變更等行為，根據(jù)用途地域限制等有關(guān)規(guī)定，提出建筑物確認(rèn)申請即可;城市化限制區(qū)域，對于一定規(guī)模以上的開發(fā)行為需要許可。同時，《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》中對申請許可手續(xù)、選址許可、施工許可等都有明確的規(guī)定。另一類是土地用途的變更?！掇r(nóng)用地許可標(biāo)準(zhǔn)》中將農(nóng)地劃分為一、二、三類，在申請許可轉(zhuǎn)用耕地時，一類農(nóng)地原則上是不允許轉(zhuǎn)用，三類農(nóng)地應(yīng)當(dāng)被允許轉(zhuǎn)用，二類農(nóng)地是介于二者之間的。對于城市化促進(jìn)區(qū)內(nèi)的耕地，采用知事通知制度，如果接到了耕地轉(zhuǎn)換通知，則無需征地許可。對于城市化限制區(qū)內(nèi)的耕地，根據(jù)農(nóng)地許可標(biāo)準(zhǔn)給予耕地轉(zhuǎn)用權(quán)。關(guān)于農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的耕地，不得用于其他用途。三是閑置土地轉(zhuǎn)用。為提高土地使用強(qiáng)度和防止投機(jī)性囤積土地，《國土利用規(guī)劃法》專門對閑置土地的認(rèn)定和利用作了規(guī)定。當(dāng)某塊土地被認(rèn)定為閑置土地時，都道府縣知事要通知土地所有人，指出該土地為閑置土地，要求土地所有者提出這塊土地的利用處理計劃;然后再對所有者提出必要的建議或勸告，或者對閑置土地進(jìn)行協(xié)議收購，被收購后的閑置土地要以土地利用規(guī)劃和基本的土地利用計劃為依據(jù)，對該塊土地進(jìn)行有效和恰當(dāng)?shù)睦谩?/p>

激勵懲處機(jī)制。一是補(bǔ)償機(jī)制?！锻恋卣饔梅ā逢P(guān)于“損失的賠償”要求，對于征用或使用土地造成土地所有人以及關(guān)系人蒙受損失的，征用或使用人必須進(jìn)行賠償。賠償?shù)男问街饕袃煞N，一種是貨幣賠償為主。對于被征用或使用的土地以及對土地除所有權(quán)以外的權(quán)利進(jìn)行賠償，包括土地賠償、殘地賠償、工程費(fèi)賠償、遷移費(fèi)賠償、附著物賠償、使用后難以復(fù)原的賠償?shù)?。另一種是置換賠償為輔。《土地征用法》規(guī)定，土地所有人或關(guān)系人可以向征用委員會要求，用土地或與土地相關(guān)的所有權(quán)以外的權(quán)利，頂替全部或一部分被征用的土地以及該土地除所有權(quán)以外的權(quán)利賠償。如果被征用土地用于耕作目的，可向征用委員會提出，要求創(chuàng)業(yè)人將置換土地修造成耕地。此外，還有代替他人施工賠償、搬遷賠償、宅地修造賠償?shù)取６菓吞帣C(jī)制?！秶晾糜媱澐ā芬?guī)定“對違反第十四條第一款規(guī)定，不經(jīng)批準(zhǔn)簽訂土地買賣合同的人，處以三年以下的徒刑和二百萬日元以下罰款的處罰?！掇r(nóng)地法》對不同類型的違法情況明確了不同的行政處罰或處分?！锻恋貐^(qū)劃整理法》規(guī)定：“對個人施行者、合作社的負(fù)責(zé)人、全體代表或職員，如因與職務(wù)有關(guān)而收受或者要求賄賂，處五年以下的徒刑，對同時又有其他不法行為者，處七年以下的徒刑。”《湖泊水質(zhì)污染防治法》罰則也對不同類型的違法行為進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，分別處以30萬日元以下至10萬日元以下的罰金。

監(jiān)督考核機(jī)制。日本對國土空間用途轉(zhuǎn)用的監(jiān)督管理是全鏈條式的管理，無論是土地區(qū)劃的變更還是土地用途的變更都應(yīng)當(dāng)依法報批，特別是土地交易審批，實(shí)行分級審批制度，針對違法用地的行政處罰、行政處分等都是極其嚴(yán)格的。對于各級政府依照國土空間規(guī)劃進(jìn)行用途管制的責(zé)任制考核也是極其全面的。另外，日本擁有強(qiáng)大的大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，對國土空間規(guī)劃及用途分區(qū)進(jìn)行信息共享和實(shí)時監(jiān)測。實(shí)行公眾參與制，政府、非營利組織、社區(qū)居民等都是監(jiān)管的主體。

對我國的啟示

建立健全國土空間用途管制的法律制度體系。法律制度體系是市場經(jīng)濟(jì)國家國土空間規(guī)劃編制和管制的依據(jù)，表現(xiàn)為縱向上不同層級的規(guī)劃有法可依，橫向上主干法律、專項法律和配套法律相互銜接。土地是國土空間用途管制的核心，作為土地用途管制基本依據(jù)的土地利用規(guī)劃應(yīng)該有強(qiáng)有力的法律效力，任何土地占用者必須按照規(guī)劃使用土地。

構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國土空間規(guī)劃體系。日本七次空間規(guī)劃的調(diào)整均與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，形成了穩(wěn)定的國土空間布局和區(qū)域主體功能。建議按照推進(jìn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃要求，建立縱向一致、橫向銜接、區(qū)域有別的四級國土空間規(guī)劃體系，即建立指導(dǎo)性的國家級國土空間規(guī)劃、政策性的省級國土空間規(guī)劃、實(shí)施性的市縣級國土空間規(guī)劃、操作性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。

制定差別化的自然生態(tài)空間用途管制體系。日本國土空間用途管制的核心是以國土空間規(guī)劃體系為依據(jù)，同時，擁有豐富多類型的用途管制手段，實(shí)施總量指標(biāo)管理和區(qū)域目標(biāo)管制雙控。建議將所有國土空間保護(hù)底線納入指標(biāo)管控范圍，通過各級空間規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，層層分解下達(dá)到各級政府，強(qiáng)化自上而下的管控。同時，針對國土空間用途管制的“短板”，完善濕地、灘涂、沙地、閑置地等生態(tài)空間管制規(guī)則。

搭建強(qiáng)大的國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺。按照空間規(guī)劃的要求，日本建立了專門的信息中心和空間監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，劃分了指標(biāo)體系，研發(fā)了五類生態(tài)空間的邊界模型。借鑒日本經(jīng)驗，我們也需加快國土空間信息化平臺建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展各層級國土空間規(guī)劃和國土空間分區(qū)分級管制，完善各類生態(tài)空間用途管制的用地指標(biāo)，加強(qiáng)對使用者空間準(zhǔn)入前置條件的考核，從源頭做好國土空間用途管制，這些都值得我們研究與借鑒。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）