對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告制度的反思

彭達(dá)

摘 要：自1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)已有二十多年的時(shí)間，由于社會(huì)的不斷進(jìn)步，行政訴訟法也在不斷完善自身缺陷。改革開(kāi)放至今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，人們思想解放進(jìn)步，《行政訴訟法》明顯不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的需求，2014年《行政訴訟法》做出了一次重大的修改，將作出復(fù)議維持決定的復(fù)議機(jī)關(guān)納入到司法審查中，并且與此相關(guān)的行政首長(zhǎng)在有訴訟發(fā)生時(shí)需要出庭。本文將從復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告制度的合法性、合理性以及實(shí)踐中的可行性對(duì)該制度進(jìn)行簡(jiǎn)單的研究反思。

關(guān)鍵詞：共同被告制度;行政復(fù)議;首長(zhǎng)責(zé)任制;復(fù)議決定

一、共同被告制度的相關(guān)概念

共同被告是指在同一訴訟案件中有兩個(gè)或以上的被告。本文涉及的共同被告指的是行政訴訟中復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作為被告應(yīng)訴出庭，行政訴訟中的共同被告制度指的是復(fù)議機(jī)關(guān)因?qū)?fù)議案件作出決定，則作出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)在行政訴訟中都將作為被告。行政訴訟是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員做出的行政行為不服，認(rèn)為該行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起的訴訟。行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員做出的行政行為不服，認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該行政行為進(jìn)行審查的一種自我救濟(jì)途徑。根據(jù)法律規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

二、我國(guó)行政訴訟法中對(duì)于行政訴訟共同被告的相關(guān)規(guī)定

原《行政訴訟法》規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！闭?yàn)槿绱?，社?huì)輿論認(rèn)為復(fù)議案件維持率過(guò)高的原因是復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為被告而做出復(fù)議維持決定?！缎姓V訟法》于2014年11月1日進(jìn)行了首次修改，現(xiàn)行《行政訴訟法》第26條規(guī)定經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政行為的作出有法律依據(jù)且做出的過(guò)程合理合法，則復(fù)議機(jī)關(guān)就可以決定維持原行政行為。除此之外，如果復(fù)議機(jī)關(guān)駁回了申請(qǐng)人的申請(qǐng)，這也視為復(fù)議機(jī)關(guān)作出了復(fù)議維持決定，但是駁回不符合受理?xiàng)l件的請(qǐng)求則不認(rèn)為是作出復(fù)議決定。

三、共同被告制度實(shí)施前后人民法院對(duì)復(fù)議案件的審結(jié)情況分析

從最高法公布的2011年-2016年訴訟審結(jié)案件的比例數(shù)據(jù)來(lái)看，2016年與其他五年的情況相比并沒(méi)有什么太大的變化，確認(rèn)復(fù)議機(jī)關(guān)行政行為違法的略有上升，依次是0.59%、1.06%、1.22%、1.23%、2.22%、2.01%，總體上升幅度并不是很大。全國(guó)的行政訴訟案件在近年來(lái)有明顯上升的趨勢(shì)，以北京四中院的行政審判工作為例，2015年受理的一審行政案件總共有1488件，占全院收案數(shù)的73.80%，為2014年的近七倍[1]。日益增多的行政案件增加了復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院的負(fù)擔(dān)，自現(xiàn)行《行政訴訟法》第25條第二款規(guī)定“維持復(fù)議決定的復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告”實(shí)施以來(lái)，這一數(shù)量明顯上升。2015年和2016年的復(fù)議維持案件的占比與前四年相比沒(méi)有顯著變化，可知復(fù)議機(jī)關(guān)在現(xiàn)行《行政訴訟法》實(shí)施前后的工作沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性影響。駁回訴訟請(qǐng)求決定的案件在2016年有所下降，多數(shù)訴訟申請(qǐng)不符合申請(qǐng)條件，這表明多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議時(shí)的程序是合理合法的，并沒(méi)有因?yàn)楣餐桓嬷贫鹊男薷亩b手躡腳。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在共同被告制度出來(lái)前后沒(méi)有因?yàn)閾?dān)心作為共同被告而作出過(guò)多的維持或駁回申請(qǐng)的決定。

四、復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟中作為共同被告的修改意義

（一）降低目前維持率過(guò)高的現(xiàn)狀

1989年頒布的《行政訴訟法》規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)只有在對(duì)原行政行為作出了新的裁定才被列為共同被告。該規(guī)定側(cè)重的是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)的行政救濟(jì)的準(zhǔn)司法性質(zhì)，行政復(fù)議制度是為了行政相對(duì)人在合法權(quán)益受到政府侵犯時(shí)能夠及時(shí)對(duì)自身權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，但是實(shí)際生活中的不少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)因害怕成為被告而對(duì)原行政行為更多做出的是維持，這導(dǎo)致了復(fù)議案件中維持決定的情況很多，有些政府由于害怕?lián)?zé)而對(duì)多數(shù)復(fù)議案件作出維持決定，有些地方的維持率甚至高達(dá)72%。久而久之，社會(huì)上就出現(xiàn)了“復(fù)議機(jī)關(guān)是維持機(jī)關(guān)”的消極影響，這嚴(yán)重阻礙了公民對(duì)自身合法權(quán)益的救濟(jì)，也導(dǎo)致了日益增多的行政訴訟案件。立法委在修改后的《行政訴訟法》中新增一條款，明確了復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議案件中如做出維持決定，一旦有訴訟就要作為共同被告出庭應(yīng)訴?，F(xiàn)行《行政訴訟法》新規(guī)旨在從根本上解決復(fù)議機(jī)關(guān)維持率過(guò)高的問(wèn)題，減輕法院審理案件的負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)司法對(duì)政府行政行為的監(jiān)督

立法委希望通過(guò)司法審查的方式對(duì)政府權(quán)力起到監(jiān)督約束作用，所以將復(fù)議決定視為是可審查的。現(xiàn)行的《行政訴訟法》默認(rèn)復(fù)議決定是政府對(duì)公民所作出的一種行政行為，而不是政府內(nèi)部因上下級(jí)關(guān)系做出的一種準(zhǔn)司法行為，所以政府行政復(fù)議權(quán)力的行使要符合法律規(guī)定，即是否合乎法理性。司法權(quán)只有在正當(dāng)?shù)氖聦?shí)依據(jù)前提下，才會(huì)干涉行政執(zhí)法權(quán)的實(shí)施，這樣才能起到對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和約束權(quán)力濫用。此外，還希望通過(guò)新規(guī)可以更好的發(fā)揮復(fù)議制度的作用。雖然當(dāng)前世界法制體系的主流觀點(diǎn)是，通過(guò)加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和約束進(jìn)一步規(guī)范政府的行政行為，但是如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)通過(guò)司法權(quán)來(lái)監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，難免有所不妥，因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)需作為共同被告表明復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議結(jié)果負(fù)有法律責(zé)任，但是復(fù)議機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)其他方法避免成為共同被告的可能。例如，以申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)不符合受理要求為由，將申請(qǐng)排除在復(fù)議行為之外，從而避免成為共同被告。

五、對(duì)共同被告制度的理性分析

現(xiàn)行《行政訴訟法》還有一個(gè)比較獨(dú)特的制度，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告時(shí)，其行政首長(zhǎng)應(yīng)應(yīng)訴，不能出庭的應(yīng)委托相應(yīng)代理人應(yīng)訴，這就是行政首長(zhǎng)出庭責(zé)任制。從世界范圍看，將行政首長(zhǎng)和復(fù)議機(jī)關(guān)納入司法審查的范圍是我國(guó)獨(dú)有的，其他法治程度較高的國(guó)家都沒(méi)有出現(xiàn)這種情況[2]。可以說(shuō)復(fù)議機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)新制度是相輔相成的，具有極高的關(guān)聯(lián)性。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)成為了被告，那么意味著復(fù)議機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任人要出庭應(yīng)訴，復(fù)議維持或者改變?cè)姓袨榈拇螖?shù)越多，成為共同被告的概率就會(huì)越大，相關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴次數(shù)會(huì)增加。共同被告制度的設(shè)計(jì)存在如下幾點(diǎn)弊端。

（一）不符合國(guó)際社會(huì)復(fù)議制度發(fā)展的趨勢(shì)

在德國(guó)，如果對(duì)經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件提起訴訟，那么作出原具體行政行為的行政機(jī)構(gòu)就是被告主體[3]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第24條規(guī)定，駁回訴愿時(shí)以原處分機(jī)關(guān)為被告機(jī)關(guān)[4]。臺(tái)灣地區(qū)和大陸原《行政訴訟法》有相似的地方，因?yàn)槠漶g回決定和大陸地區(qū)的復(fù)議維持決定有極高的相似度。為了消除公民的官權(quán)意識(shí)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，而制定了首長(zhǎng)出庭責(zé)任制，初衷是好的，但是強(qiáng)制行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴缺乏實(shí)際的社會(huì)考察，實(shí)際實(shí)施效果并不見(jiàn)得有多好[5]。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴恰恰體現(xiàn)的是法治社會(huì)的倒退而不是進(jìn)步，它默認(rèn)為行政首長(zhǎng)就是代表公共權(quán)力和行政機(jī)關(guān)，“官本位”“人治”“特權(quán)”等思想不言而喻，這樣的制度是不符合我國(guó)法治社會(huì)的發(fā)展的，會(huì)阻礙我國(guó)法制體系的建設(shè)。

（二）阻礙政府的行政管理效率

由于我國(guó)的人事干部構(gòu)成特點(diǎn)，越往上，相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人就會(huì)越少，這意味著其出庭應(yīng)訴的難度就會(huì)隨之加大。按照《行政訴訟法》的嚴(yán)格規(guī)定來(lái)說(shuō)，各行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)都要出庭應(yīng)訴是非常難的，當(dāng)同一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)為兩個(gè)甚至更多的下級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為作出維持決定，按照法規(guī)均要出庭應(yīng)訴，那么相關(guān)的負(fù)責(zé)人要同時(shí)參加不同的訴訟案件審理，這樣不僅會(huì)造成時(shí)間的浪費(fèi)，更會(huì)對(duì)行政效率造成影響，各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都在忙于各類訴訟案件，哪里還有什么精力去關(guān)注部門事務(wù)。自現(xiàn)行《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，直到2016年4月才有全國(guó)第一例副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件，這種尷尬的情況正好說(shuō)明了相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)踐中并沒(méi)有順利的執(zhí)行，表明了該制度的設(shè)計(jì)是存在缺陷的[6]。雖然浙江省行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴產(chǎn)生了一定的積極社會(huì)影響，但就全省、全國(guó)范圍來(lái)看，復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的概率并不如想象中那樣好，制度的設(shè)計(jì)是存在明顯缺陷的[7]。

（三）增加解決行政糾紛成本

在寧夏高院抽取的100件行政案件中，對(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴的數(shù)量進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)出庭案件數(shù)占比非常之低，寥寥無(wú)幾[8]。事實(shí)證明，首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，又或者說(shuō)明了其兩難的尷尬境地[9]，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴違背了行政效益原則，違背了以最少的社會(huì)資源來(lái)獲取最大的社會(huì)效益的行政法規(guī)制定和實(shí)施初衷。隨著現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷增多，政府職能也在不斷加強(qiáng)，而行政首長(zhǎng)作為相關(guān)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人會(huì)有太多的日常事務(wù)，加上沒(méi)有相應(yīng)的法律知識(shí)作基礎(chǔ)，他們?cè)诔鐾?yīng)訴時(shí)會(huì)出現(xiàn)各種尷尬情況，所以該制度的執(zhí)行勢(shì)必會(huì)受到阻礙和質(zhì)疑。除此之外，還會(huì)增加徒勞的經(jīng)濟(jì)成本，以《行政訴訟法》第三章內(nèi)容——法院受案范圍來(lái)看，如果受理訴訟案件的法院在原行政行為機(jī)關(guān)的所在地，那么上級(jí)政府負(fù)責(zé)人作為共同被告，意味著要去到受理案件的人民法院所在地去應(yīng)訴，如果向上一級(jí)政府所在地的人民法院提起訴訟，這又會(huì)導(dǎo)致該級(jí)法院訴訟案件的增多，這明顯不符合將行政糾紛化解在基層政府的目標(biāo)，反而增加了解決行政糾紛的成本。

（四）共同被告制度與現(xiàn)存行政組織機(jī)構(gòu)制度不相符

我國(guó)沒(méi)有正規(guī)的復(fù)議機(jī)構(gòu)。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)基本都是相關(guān)政府的上一級(jí)政府，政府里的工作人員在需要進(jìn)行行政復(fù)議的時(shí)候那就是復(fù)議人員，大多數(shù)時(shí)候就是一般的職員。而英美國(guó)家則擁有相應(yīng)的復(fù)議機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的工作人員，但是我國(guó)目前并沒(méi)有與之相類似的復(fù)議機(jī)構(gòu)及工作人員。無(wú)論是美國(guó)的行政法官體制還是英國(guó)的行政裁判所制度，它們的人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置都與法院高度相仿，機(jī)構(gòu)人員都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，與一般的行政人員有著較大差別，介于兩者之間，特殊的身份意味著他們可以更好的正視行政糾紛從而作出公正的決定。在沒(méi)有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)或者相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)下讓普通職員去做類似于具有一定司法效力的行政復(fù)議決定在所難免的會(huì)出現(xiàn)一些偏差，所以在沒(méi)有相關(guān)制度基礎(chǔ)的前提下提出復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告是不符合實(shí)際的。

六、現(xiàn)行共同被告制度下的思考

（一）復(fù)議機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行共同被告制度

短時(shí)間內(nèi)修改或者是廢除行政訴訟共同被告制度是不太可能的，復(fù)議機(jī)關(guān)同樣也是要認(rèn)真履行的，盡量加強(qiáng)自身內(nèi)部人員的的相關(guān)法律知識(shí)，減少作為共同被告的概率，復(fù)議機(jī)關(guān)可以從如下幾個(gè)方面出發(fā)。一是加強(qiáng)相關(guān)制度的實(shí)施，發(fā)掘可利用人才。出庭應(yīng)訴并不是簡(jiǎn)單的參加訴訟，它要求相關(guān)的應(yīng)訴人員具有一定得法律知識(shí)和一定得應(yīng)訴技巧。面對(duì)日益繁多的行政糾紛案件，復(fù)議機(jī)關(guān)要設(shè)立相關(guān)的部門，以減少一些不必要的成本開(kāi)支。積極培養(yǎng)相關(guān)的復(fù)議人員，以確保復(fù)議決定的合法合理性，復(fù)議人員要加強(qiáng)以居中裁判的第三者身份對(duì)復(fù)議請(qǐng)求作出合理的決定，加強(qiáng)復(fù)議制度的責(zé)任感。二是強(qiáng)化政府復(fù)議人員的行政復(fù)議意識(shí)，規(guī)范行政復(fù)議過(guò)程的依法行政，特別是在作出復(fù)議維持決定的時(shí)候更要慎重，要確保做出的維持決定的合法合理性，不要因?yàn)橐粋€(gè)失誤而影響政府的公信力。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)于行政復(fù)議要始終秉承認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，積極與下級(jí)政府機(jī)關(guān)溝通和了解情況，確保所做的復(fù)議決定是正確的，即使成為了共同被告，復(fù)議機(jī)關(guān)也要和下級(jí)機(jī)關(guān)明確自己的責(zé)任，避免矛盾的產(chǎn)生。三是運(yùn)用法律知識(shí)免使自己成為共同被告。復(fù)議機(jī)關(guān)要懂得運(yùn)用法律來(lái)保護(hù)自己，如可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第40條的規(guī)定，雙方在復(fù)議決定做出以前自愿達(dá)成和解，這樣既可以避免成為共同被告又可以快速合理的解決行政糾紛。

（二）立法機(jī)關(guān)要及時(shí)評(píng)估共同被告制度在實(shí)踐中的效益

對(duì)《行政訴訟法》修改后的共同被告制度進(jìn)行及時(shí)的跟進(jìn)和評(píng)估對(duì)于制度的完善和修改具有重要的作用，對(duì)制度的合理性和實(shí)際生活中的運(yùn)作情況及其各個(gè)方面展開(kāi)全面的調(diào)查與分析，為其天相關(guān)法律的修改和完善提供準(zhǔn)確的實(shí)際理論依據(jù)。在實(shí)際生活中，針對(duì)因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)在訴訟中被列為共同被告，而造成的巨大行政和司法資源浪費(fèi)，對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的日常工作管理帶來(lái)的巨大消極影響，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注到這些現(xiàn)象，并及時(shí)采取補(bǔ)救措施，如恢復(fù)原《行政訴訟法》中對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定不用作為共同被告的相關(guān)規(guī)定，這可使行政訴訟法具有更加的可行性。

七、結(jié)語(yǔ)

設(shè)立復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告制度的目的是為了行政機(jī)關(guān)更好的履職盡責(zé)，為人民服務(wù)，減少?gòu)?fù)議時(shí)過(guò)多作出維持決定的現(xiàn)象，但該制度在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有很好的發(fā)揮功效，反而對(duì)行政機(jī)關(guān)的日常行政造成一定影響。經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的今天，人們的生活離不開(kāi)法律，新的《行政訴訟法》生效后，筆者希望在將來(lái)的《行政復(fù)議法》的修改上對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定作出合理的修改。例如，設(shè)立專業(yè)化的復(fù)議機(jī)構(gòu)又或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部成立相應(yīng)的應(yīng)訴機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)復(fù)議法相關(guān)法條的修改來(lái)完善共同被告制度，使其更加符合我國(guó)的法制體系，更好的維護(hù)大家的合法權(quán)益。

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[9]陳良剛，馬新建.四中院發(fā)布行政審判白皮書(shū)和典型案例[EB/OL].（2016-04-05）[2019-12-12].http：//bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2016/04/id/1833999.shtml.