給“野生動(dòng)物保護(hù)法”修法提建議

南方周末記者　劉怡仙

甘加環(huán)保志愿者為牧民發(fā)放野生動(dòng)物保護(hù)宣傳日歷，他們希望牧民能意識(shí)到保護(hù)草原棲息地的重要性。

受訪者?　供圖

★過(guò)去，“野生動(dòng)物保護(hù)”一直是冷門(mén)話題，難以獲得大眾關(guān)注。疫情期間，COVID-19病毒與野生動(dòng)物消費(fèi)的關(guān)聯(lián)，將“野生動(dòng)物保護(hù)”這個(gè)環(huán)保話題推至全民“緊盯”的公共議題。

多位受訪者向南方周末記者表示，非常關(guān)注“野保法”中的公眾參與。理由明確，野生動(dòng)物涉及的物種多、種類(lèi)多、專業(yè)門(mén)檻高，野生動(dòng)物和與之共存的居民存在一系列復(fù)雜管理狀況，公眾、志愿者、野保社會(huì)組織、研究者都能起到輔助作用。

2020年春節(jié)，43歲的藏族僧人桑杰嘉措，一直忙著準(zhǔn)備一份藏語(yǔ)問(wèn)卷，準(zhǔn)備向西藏、青海、四川、甘肅等地的藏族居民征求意見(jiàn)，他們對(duì)野生動(dòng)物的看法，對(duì)于修訂野生動(dòng)物保護(hù)法（以下簡(jiǎn)稱“野保法”）有何意見(jiàn)。

截至2月14日，桑杰嘉措一共收到4078份反饋意見(jiàn)。

這份調(diào)查問(wèn)卷，本是北京大學(xué)自然保護(hù)與社會(huì)發(fā)展中心、自然之友、山水自然保護(hù)中心等多家公益組織、學(xué)者團(tuán)體共同發(fā)起，期望了解公眾對(duì)野生動(dòng)物消費(fèi)、貿(mào)易、修法意愿的想法。桑杰嘉措所在的甘加環(huán)保志愿者團(tuán)隊(duì)翻譯制作了藏語(yǔ)版，最終，漢藏雙語(yǔ)的問(wèn)卷總計(jì)收到了101172份。

十萬(wàn)多份公眾意見(jiàn)令發(fā)起者感到意外。過(guò)去，“野生動(dòng)物保護(hù)”一直是冷門(mén)話題，難以獲得大眾關(guān)注。疫情期間，COVID-19病毒與野生動(dòng)物消費(fèi)的關(guān)聯(lián)，將“野生動(dòng)物保護(hù)”這個(gè)環(huán)保話題推至全民“緊盯”的公共議題。

2020年2月10日，全國(guó)人大法工委將修改“野保法”列入全國(guó)人大2020年的立法工作計(jì)劃。自然之友等十家環(huán)境保護(hù)團(tuán)體投身于野生動(dòng)物保護(hù)法的修訂中，將公眾建議與自身經(jīng)驗(yàn)結(jié)合，于2020年2月20日向人大法工委共同提交修法建議。

近兩個(gè)月來(lái)，多家研究團(tuán)體、公益團(tuán)體陸續(xù)提交各自修法意見(jiàn)，其中有針?shù)h相對(duì)的觀點(diǎn)，也有彼此支持的意見(jiàn)。公眾基于各自的經(jīng)驗(yàn)及立場(chǎng)，前所未有地參與了這場(chǎng)修法討論。

驅(qū)趕蝙蝠的公眾情緒

新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國(guó)貓科動(dòng)物保護(hù)聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱“貓盟”）的發(fā)起人宋大昭感到公眾對(duì)野生動(dòng)物的態(tài)度變了，過(guò)去“不管什么場(chǎng)合講都沒(méi)人聽(tīng)”。

宋大昭投身野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域已有十余年，而公眾對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的認(rèn)識(shí)一直都在“初級(jí)階段”。

2020年1月20日，鐘南山院士確認(rèn)新型冠狀病毒“人傳人”，也指出病毒源頭“可能來(lái)自于某一野生動(dòng)物（如竹鼠、獾）”。隨后，新冠病毒的宿主不斷被視為是蝙蝠、穿山甲、果子貍等不同野生動(dòng)物。

宋大昭感到人們的“恐慌”激發(fā)了求知欲，總有人問(wèn)他“蝙蝠真的是宿主嗎？”“我們做了什么會(huì)導(dǎo)致這種情況？”

宋大昭意識(shí)到這是倡導(dǎo)野生動(dòng)物保護(hù)的機(jī)會(huì)。2020年1月24日，北京大學(xué)教授呂植等19名院士學(xué)者聯(lián)名呼吁：杜絕野生動(dòng)物非法食用和交易，從源頭控制重大公共健康危機(jī)。宋大昭轉(zhuǎn)發(fā)倡議，并加入聯(lián)署。

那些天，復(fù)旦大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院研究員王放在忙著“趕蝙蝠”。

當(dāng)時(shí)，上海市各區(qū)野生動(dòng)物保護(hù)管理站不斷接到居民報(bào)警——家里來(lái)了蝙蝠。工作人員甚至一天出動(dòng)六次，去居民家里驅(qū)趕蝙蝠，不堪其擾。他們找到王放團(tuán)隊(duì)，“能不能幫忙解釋清楚？”

王放綜合各方研究，指出上海市內(nèi)的蝙蝠主要是東亞伏翼、中華山蝠、東亞蝙蝠，目前沒(méi)有研究證明它們攜帶與新冠病毒有關(guān)的病毒。但驚擾越冬蝙蝠“可能會(huì)帶來(lái)更大的風(fēng)險(xiǎn)”，即人為誘發(fā)蝙蝠發(fā)病，導(dǎo)致病毒擴(kuò)散等。

王放不斷在多個(gè)場(chǎng)合進(jìn)行科普：“最佳做法是不打擾蝙蝠”。但他發(fā)現(xiàn)，北京、上海、南京等多地還有居民“趕蝙蝠”，還出現(xiàn)了更多問(wèn)題，“趕”蝙蝠不行，投毒行不行？　投毒的話，對(duì)人有什么影響？

疫情之下，居民的心情普遍焦慮、恐慌?；趯I(yè)，王放意識(shí)到自己需要做更多的事情。

自然之友總干事張伯駒向南方周末記者回憶，新冠疫情下，不同領(lǐng)域的野生動(dòng)物保護(hù)團(tuán)體沿著擅長(zhǎng)的方向開(kāi)展相關(guān)行動(dòng)，后來(lái)逐步走在一起。

最終十家機(jī)構(gòu)形成一個(gè)包含不同視角和不同能力的法律研判團(tuán)隊(duì)，開(kāi)始跨機(jī)構(gòu)的聯(lián)合性工作。其中，北大、昆山杜克大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)及學(xué)者提供物種方面的科學(xué)建議；山水自然保護(hù)中心有一線經(jīng)驗(yàn)及公共傳播經(jīng)驗(yàn)；“貓盟”提供一線的豐富觀察；守護(hù)荒野志愿者平臺(tái)負(fù)責(zé)收集志愿者和公眾聲音；廣州綠網(wǎng)參與數(shù)據(jù)分析；自然之友負(fù)責(zé)法律和公共政策的研判。

修法建議應(yīng)當(dāng)多元

“野保法”最早制定于1988年，當(dāng)時(shí)的立法目的明確寫(xiě)道，不僅要保護(hù)拯救珍貴瀕危的動(dòng)物，也要保護(hù)發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源，維護(hù)生態(tài)平衡。立法方針則是加強(qiáng)資源保護(hù)、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開(kāi)發(fā)利用。

2016年“野保法”進(jìn)行全面修訂時(shí)，自然之友的法律政策團(tuán)隊(duì)深入?yún)⑴c整個(gè)修法過(guò)程。“許多問(wèn)題了然于胸”，張伯駒說(shuō)。

據(jù)介紹，當(dāng)時(shí)，無(wú)論是立法目的還是立法方針，野生動(dòng)物都被視為一種可利用的資源。2016年“野保法”修訂，立法目的增加了“維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的條文，其原則仍是保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管，并留有近20處“利用”的條款。

新冠疫情下，公眾對(duì)野生動(dòng)物的關(guān)注，推動(dòng)著政府盡快制定和推行相關(guān)政策。

2月10日，“野保法”列入全國(guó)人大2020年立法工作計(jì)劃；2月12日，廣東省人大通過(guò)決議“禁止交易和濫食野生動(dòng)物”；2月14日，天津市出臺(tái)禁止食用野生動(dòng)物的決定；2月17日，廣東啟動(dòng)省一級(jí)的野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例的修訂工作。

來(lái)自各方的意見(jiàn)和建議也不斷提出。從環(huán)保組織的角度來(lái)看，公益組織希望本次“野保法”修訂能改變?cè)小袄谩彼悸?，將公共衛(wèi)生納入立法目的。此外，保護(hù)范疇亟需擴(kuò)大至一般野生動(dòng)物。

北京市昌平區(qū)人民法院的法官楊杰，也是多年的野生動(dòng)物保護(hù)志愿者。他告訴南方周末記者，“野保法”目前僅保護(hù)珍貴瀕危動(dòng)物、“三有”動(dòng)物（有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物），而且名錄多年沒(méi)更新?！矮C隼、草原雕數(shù)量急劇下降，但它們還是國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物”。宋大昭則指出，“基石”物種也需要保

護(hù)，如普通麻雀，如果在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)里數(shù)量不足，也會(huì)引發(fā)生態(tài)問(wèn)題。

而王放提出了一個(gè)具體修法的專業(yè)意見(jiàn)。

2月10日，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)公開(kāi)《野生動(dòng)物保護(hù)法修改的九個(gè)建議》，第二條提到，“更容易引發(fā)公共衛(wèi)生問(wèn)題的動(dòng)物（如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等）則可以考慮采取特殊保護(hù)措施，允許科研利用和生態(tài)滅殺”。

“我們就坐不住了。”王放回憶，當(dāng)天晚上，王放在公眾號(hào)上撰文分析，指出生態(tài)系統(tǒng)有復(fù)雜的調(diào)控機(jī)制，生態(tài)滅殺在操作及效果上無(wú)法達(dá)成，可能造成嚴(yán)重生態(tài)災(zāi)難。

王放發(fā)現(xiàn)，提出建議的是一個(gè)以法學(xué)教授為主的專家團(tuán)隊(duì)，缺乏跨學(xué)科建議。例如，“蝙蝠”包含多個(gè)科屬，是超150種動(dòng)物的總和；“毒蛇”也是一個(gè)含混的概念，僅影響程度而言，可分無(wú)毒蛇、劇毒蛇、后溝牙微毒蛇等。

他認(rèn)為，參與修法建議的人群要多元，專家團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該包括野生動(dòng)物專家、河湖管理專家、園林專家、土壤專家等多方面力量。

“沒(méi)有完全一致的共識(shí)”

2月19日，自然之友等10家機(jī)構(gòu)完成意見(jiàn)和建議的定稿，最終向全國(guó)人大常委會(huì)法工委和全國(guó)人大環(huán)資委提交了以下幾點(diǎn)修法建議：首先是立法目的，要提高到以保護(hù)為目的，并且納入“公共安全”這一立法目標(biāo)；明確定義，野生動(dòng)物應(yīng)該是未被人類(lèi)馴化的動(dòng)物，同時(shí)，需要擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍，要保護(hù)的不只是名錄上的瀕危珍稀的野生動(dòng)物。

王放的印象中，修法的意見(jiàn)交換頻繁，既有學(xué)者與學(xué)者之間的，也有學(xué)者和公益機(jī)構(gòu)之間的。修法者與一線志愿者之間的意見(jiàn)，也來(lái)來(lái)往往。大家討論的焦點(diǎn)問(wèn)題包括：竹鼠、豪豬等能不能吃？　人工繁殖后，到底能不能讓野生種群減少捕殺，幫助其數(shù)量增長(zhǎng)？　水生動(dòng)物為什么關(guān)注這么少？

爭(zhēng)議常有，甚至大到驚人。同樣是支持野生動(dòng)物保護(hù)，有些認(rèn)為人工繁殖野生動(dòng)物應(yīng)該嚴(yán)格管制，有人認(rèn)為應(yīng)該完全放開(kāi)。

2月24日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》。從維護(hù)公共安全的角度出發(fā)，全面禁止食用野生動(dòng)物，嚴(yán)厲打擊非法野生動(dòng)物交易。這項(xiàng)決定隨后成為野生動(dòng)物保護(hù)法修法討論的一個(gè)熱點(diǎn)，“能不能養(yǎng)”？　哪些能養(yǎng)？　哪些不能？

江西贛州的周建養(yǎng)石蛙已有八年，目前存欄量一千多斤，市值十余萬(wàn)?！皼Q定”發(fā)出幾天后，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門(mén)便上門(mén)統(tǒng)計(jì)存欄量，要求不準(zhǔn)交易、不準(zhǔn)食用。周建感到無(wú)奈。2019年，贛州市林業(yè)局將野生動(dòng)物養(yǎng)殖視為特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，予以專項(xiàng)資金補(bǔ)助，“剛剛看到一點(diǎn)希望”，但是專項(xiàng)補(bǔ)助還沒(méi)到手，現(xiàn)在又收到轉(zhuǎn)產(chǎn)通知。

周建告訴南方周末記者，石蛙養(yǎng)殖在當(dāng)?shù)匾延?0年以上。養(yǎng)殖大戶們牽頭在群里收集意見(jiàn)，爭(zhēng)論為何本地石蛙不能養(yǎng)，美國(guó)青蛙、牛蛙能養(yǎng)？在“特種養(yǎng)殖”群里，有時(shí)大家討論急了，會(huì)批評(píng)建議修法的專家學(xué)者，為何把“鍋”扣在野生動(dòng)物身上。

貴州遵義的何勝先則為手里四百余只孔雀發(fā)愁。2012年，她開(kāi)始四處學(xué)習(xí)養(yǎng)殖孔雀，投入數(shù)十萬(wàn)元建廠搭網(wǎng)，繁殖孵化。她強(qiáng)調(diào)，自己獲得林業(yè)部門(mén)頒發(fā)的《陸生野生（三有）動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖備案證》和《動(dòng)物防疫條件合格證》及營(yíng)業(yè)執(zhí)照，證件完備，她認(rèn)為許多特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成熟，不應(yīng)采取一刀切形式。

養(yǎng)殖從業(yè)者等著相關(guān)政策落地。湖南多地區(qū)的政協(xié)委員則呼吁盡快出臺(tái)野生動(dòng)物保護(hù)法的實(shí)施細(xì)則，或加急制定野生動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)退出轉(zhuǎn)產(chǎn)政策。廣東省已制定轉(zhuǎn)產(chǎn)補(bǔ)償方案，不在禽畜名錄里的動(dòng)物進(jìn)行滅殺。

王放也陸續(xù)接觸數(shù)起養(yǎng)殖戶的案例，他發(fā)現(xiàn)，相關(guān)地方法規(guī)目前依然是征求意見(jiàn)稿，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于4月8日發(fā)布的《國(guó)家畜禽遺傳資源目錄(征求意見(jiàn)稿)》也是征求意見(jiàn)稿，因而建議，在野保法修訂完成前，特種養(yǎng)殖動(dòng)物還是養(yǎng)殖戶的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，不宜倉(cāng)促滅殺。

至于特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型及補(bǔ)償是政策問(wèn)題。王放認(rèn)為，科學(xué)工作者僅能從科學(xué)角度判斷野生動(dòng)物和養(yǎng)殖動(dòng)物之間的關(guān)系。針對(duì)該物種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)是否成熟，建議“一事一議”，進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

宋大昭認(rèn)為，保護(hù)和養(yǎng)殖之間并無(wú)邏輯上的對(duì)立，實(shí)際是互為影響。養(yǎng)殖戶的權(quán)益應(yīng)由其他的法律和政策進(jìn)行保障?！耙吧鷦?dòng)物規(guī)范化養(yǎng)殖僅是野生動(dòng)物保護(hù)大方向中的一小塊?！蓖醴艔?qiáng)調(diào)。

最終不同的專家、學(xué)者、志愿者們各自抱團(tuán)，提交自己的建議、通過(guò)媒體發(fā)聲。“沒(méi)有完全一致的共識(shí)”，王放說(shuō)。

據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，截至2月底，針對(duì)“野保法”修法提出的建議稿已有六份。張伯駒認(rèn)為遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止。

這些建議存有部分共識(shí)，細(xì)節(jié)上則有諸多差異?！肮舶踩睕](méi)有納入阿拉善SEE基金會(huì)提交的版本，他們擔(dān)心可能會(huì)出現(xiàn)以此為由的“生態(tài)滅殺”，影響生態(tài)系統(tǒng)平衡；在自然之友等機(jī)構(gòu)提出的“不許食用（野生動(dòng)物）”的基礎(chǔ)上，中國(guó)綠發(fā)會(huì)進(jìn)一步提出全面禁止商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖野生動(dòng)物。

公眾應(yīng)當(dāng)參與

2020年3月6日，自然之友聯(lián)合阿拉善SEE基金會(huì)、貓盟、山水自然保護(hù)中心等機(jī)構(gòu)，舉辦一場(chǎng)“我為‘野保法修法添磚加瓦”微訪談。

從原始的訪談?dòng)涗浝锟吹?，人們討論熱烈：“球蟒、綠鬣、太加（皆為爬寵）可否進(jìn)一步審查飼養(yǎng)問(wèn)題、規(guī)范購(gòu)買(mǎi)途徑？”“馬戲團(tuán)表演會(huì)有更嚴(yán)格的條例嗎？”“燕窩在野生動(dòng)物制品中，屬于食品還是藥品？”

“從小白到專業(yè)人士都有?！眳⑴c這場(chǎng)訪談的張伯駒說(shuō)，微訪談訪問(wèn)量超過(guò)一千萬(wàn)，討論數(shù)也達(dá)到1.1萬(wàn)以上，遠(yuǎn)超預(yù)期。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，是驚喜，也是好的開(kāi)始。

2017年土壤污染防治法立法時(shí)，自然之友承接生態(tài)環(huán)境保護(hù)部的立法研究項(xiàng)目，深入?yún)⑴c。當(dāng)時(shí)這份立法，僅收到幾百份公眾意見(jiàn)，而企業(yè)、市場(chǎng)相關(guān)的個(gè)人所得稅法和合同法，會(huì)有上萬(wàn)人提交意見(jiàn)。

張伯駒感到遺憾?！斑@部法律（土壤污染防治法）多么重要”。土壤問(wèn)題事關(guān)農(nóng)作物安全、食品安全，還事關(guān)地下水安全。許多年前，人們一直說(shuō)要“喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、食用質(zhì)量安全的食物”，土壤問(wèn)題卻“沒(méi)有人提及，波瀾不驚”。

事后究其原因，張伯駒認(rèn)為這些關(guān)乎公眾利益的法律恰恰沒(méi)有明確相關(guān)方，“許多人不知道這事跟我有什么關(guān)系”。公眾掌握的信息也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，人們不清楚立法何時(shí)啟動(dòng)，通過(guò)哪個(gè)郵箱、哪種方式發(fā)表意見(jiàn)。此外，很多人不一定能馬上看懂“法言法語(yǔ)”，需要翻譯，需要能力支持。

推動(dòng)公眾參與修法，因而成為公益組織的工作方向之一。多位受訪者向南方周末記者表示，他們非常關(guān)注“野保法”的公眾參與，希望將其作為法律原則之一。理由明確，野生動(dòng)物涉及的物種多、種類(lèi)多、專業(yè)門(mén)檻高，野生動(dòng)物和與之共存的居民存在一系列復(fù)雜管理狀況，公眾、志愿者、野保社會(huì)組織、研究者都能起到輔助作用。

期望公眾參與，也是王放的訴求，他感到野外種群觀察研究的需求從未如此急迫。此次修法討論中，對(duì)于大部分物種，科學(xué)研究者幾乎拿不出野生動(dòng)物的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，它們?cè)谀膬?，有多少，受到哪些威脅。“我們國(guó)家有三千多種動(dòng)物，詳細(xì)掌握種群數(shù)據(jù)的不超十種”。

王放認(rèn)為，應(yīng)該讓公眾盡量熟悉自然，才能有所觀察、產(chǎn)出意見(jiàn)。對(duì)蝙蝠的恐慌，最終是“城市居民如何與野生動(dòng)物共處”的問(wèn)題。

在上海，貉是常見(jiàn)的野生動(dòng)物。傍晚時(shí)分，常見(jiàn)它們趴在樹(shù)叢或灌木里探頭看，它對(duì)狗很感興趣，貓也認(rèn)識(shí)它。王放最喜歡的事情，就是跟在貉身后在公園閑逛。

（應(yīng)受訪者要求，周建為化名）