關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的思考

羅志芳

摘 要：新形勢下，國有土地資產(chǎn)管理中遇到了新的問題，如何加強(qiáng)管理，既能充分實(shí)現(xiàn)土地的收益，又能實(shí)現(xiàn)生態(tài)、社會效益最大化。本文分析了國有土地資產(chǎn)管理的重要性，指出存在的問題，提出了完善國有土地資產(chǎn)管理的思考。

關(guān)鍵詞：國有土地;土地資產(chǎn)管理;問題;對策

一、國有土地資產(chǎn)管理的重要性

土地的資源化管理和資產(chǎn)化管理是實(shí)現(xiàn)土地管理總體目標(biāo)不可缺少的兩個(gè)方面，其中，資產(chǎn)管理是土地管理的一個(gè)重要手段。2017年全國國有土地使用權(quán)出讓收入52059億元，同比增長40.7%。數(shù)據(jù)一方面說明政府在積極組織土地供應(yīng)，另一方面也說明，國有土地有償使用的政策實(shí)施為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。

1.實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值

土地的價(jià)值包括當(dāng)下土地的價(jià)格和未來土地收益的折現(xiàn)價(jià)值。土地資產(chǎn)的保值增值體現(xiàn)在其自然增值和投資增值以及能抵御貨幣的通貨膨脹方面。土地因面積不能增加、壽命長久、供給有限、基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、人口不斷增加等，土地的價(jià)值隨著時(shí)間的推移不會減少或滅失，反而能夠?qū)崿F(xiàn)自然增加。政府部門對土地的基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施投入增加必然導(dǎo)致土地效用增加，從而影響土地價(jià)值提高，這是投資性增值，是土地增值的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地具有保值增值的特性，還體現(xiàn)它能抵御通貨膨脹，我國改革開放四十年的時(shí)間證明，土地和房產(chǎn)是最能抵御通貨膨脹的資產(chǎn)。

2.實(shí)現(xiàn)土地資源的集約節(jié)約利用和可持續(xù)發(fā)展

土地其位置是固定的，不能移動。從土地資源管理的角度，合理開發(fā)和保護(hù)每一寸土地已列入我國基本國策，《土地管理法》規(guī)定必須實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度。由于我國人地矛盾嚴(yán)峻，人均耕地占有量不到世界人均的1/3，每年耕地的數(shù)量還在不斷減少，土地的可持續(xù)利用已成為國土資源管理部門的重要內(nèi)容，集約節(jié)約利用土地是重要舉措。一是優(yōu)化土地資源的配置。通過市場優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)土地的有償、有效利用，縮減農(nóng)用地的用地審批，推動增減掛鉤工作的深入開展，防止土地浪費(fèi)以及片面追求經(jīng)濟(jì)利益而造成大量耕地被占用的現(xiàn)象產(chǎn)生。二是要保障土地效益的可持續(xù)性。在土地經(jīng)營中，強(qiáng)調(diào)土地資源的時(shí)間和空間安排上的科學(xué)性、長期性和全局性，強(qiáng)調(diào)個(gè)體和社會整體的土地權(quán)益保護(hù)，土地資產(chǎn)管理的最終目的應(yīng)是土地資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益最大化和社會、生態(tài)利益最大化的統(tǒng)一，以推動整個(gè)社會的持續(xù)發(fā)展。

二、國有土地資產(chǎn)管理存在的問題

1.違法占地、違法批地現(xiàn)象比比皆是

國務(wù)院代表國家享有對土地的所有權(quán)，但實(shí)際工作中，具體是由省、市、縣政府確定如何組織供地，土地出讓的方式、土地價(jià)格的確定，并且土地收益也完全由各級政府掌握。各級政府的總目標(biāo)難以協(xié)同達(dá)成一致。例如一些地方政府為了追求土地收入，有未經(jīng)審批擅自供地現(xiàn)象，有以劃撥方式供地的情況，也有以罰代批方式供地發(fā)生，盲目供地的后果，是造成低價(jià)出讓土地、“帶病”出讓土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，利用相關(guān)政策先征后返的用地方式，不僅造成大量的國有資產(chǎn)流失，也造就了閑置的土地、過多占用耕地現(xiàn)象等等。特別是現(xiàn)在基層地方政府為了按上級要求落實(shí)減政放權(quán)，將本應(yīng)屬于縣級國土資源部門管理的宅基地審批權(quán)限下放到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，造成縣級國土資源部門無法管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府懶得管，違法占用耕地建房的現(xiàn)象遍地開花，占用耕地行為比比皆是。

2.開發(fā)區(qū)片面追求招商引資，存在未足額收取土地出讓金的問題

相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定，土地出讓金必須足額收繳，在繳清全部土地出讓價(jià)款的情況下才能辦理土地登記。地方政府通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)，達(dá)到一定規(guī)模的聚集效應(yīng)，同時(shí)利用土地出臺靈活的優(yōu)惠政策，在土地出讓價(jià)款繳清后按扣減土地成本進(jìn)行返回，或按稅收比例進(jìn)行返回。雖然這是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中普遍奉行的政策之一，但由于各級地方政府操作沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，沒有宏觀規(guī)劃，優(yōu)惠政策無止境放寬，不僅不能招到優(yōu)良的企業(yè)，而且造成產(chǎn)業(yè)布局不合理，不能起到規(guī)模聚集的效應(yīng)，特別是一些企業(yè)為了迎合政府的招商引資，巧立名目，為圈地而招商引資，導(dǎo)致了腐敗滋生和國土資源的大量浪費(fèi)、流失。

3.在企業(yè)改制過程中，對國有土地資產(chǎn)存量處置不當(dāng)

企業(yè)改制過程中，各級政府沒有從明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手，只計(jì)算少量土地價(jià)值和大量的房產(chǎn)價(jià)值，將國有土地資產(chǎn)的價(jià)值少計(jì)或忽略不計(jì)，但實(shí)際進(jìn)入市場后，土地資產(chǎn)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于房產(chǎn)的價(jià)值，對于隱藏的土地增值收益，產(chǎn)生了新的土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象。主要問題：一是評估企業(yè)改制資產(chǎn)時(shí)，人為壓低土地評估價(jià)格，擴(kuò)大房產(chǎn)和設(shè)備或其他資產(chǎn)的價(jià)值，使應(yīng)屬于國家的土地收益進(jìn)入了用地單位或個(gè)人的手中;二是一些行政管理部門或用地單位，在未經(jīng)審批，并沒有辦理相關(guān)手續(xù)和實(shí)現(xiàn)國有收益的情況下，將企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移處置，或者收益直接歸企業(yè)的債權(quán)單位，造成了腐敗行為的滋生和國有資產(chǎn)的流失。

4.政府實(shí)行“毛地”出讓，縮減國有土地資產(chǎn)收益

地方政府為了盡快將土地組織出讓，獲得土地收益，經(jīng)常性地將“生地”，即未經(jīng)一級開發(fā)的土地，有些甚至是與農(nóng)民的征收拆遷補(bǔ)償安置都沒有完成的“毛地”組織供地，或者以土地?fù)Q基礎(chǔ)設(shè)施。這樣做，雖然減輕了政府的前期投入壓力，也大大加快了城市建設(shè)的步伐，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也產(chǎn)生了突出的問題：由項(xiàng)目用地者負(fù)責(zé)征地拆遷、三通一平建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改善不利于土地市場的宏觀調(diào)控;開發(fā)商一般實(shí)施邊賣房邊拆遷，易引發(fā)征地拆遷矛盾，而且因?yàn)橹芷谶^長，造成土地囤積和閑置，形成“帶病”出讓土地，土地出讓金也因?yàn)槭钦鞯夭疬w未完成，而造成土地出讓金不能及時(shí)繳清，國有土地收益流失。政府如果能及時(shí)將待出讓的土地儲備起來，將能夠很好地實(shí)施土地宏觀調(diào)控，通過優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

三、完善國有土地資產(chǎn)管理的對策

1.加強(qiáng)國土審計(jì)，全面實(shí)行督查制度

面對一些地方政府違規(guī)批地、違法占地，造成國有土地流失行為，國土資源內(nèi)部管理應(yīng)全面加強(qiáng)上級對下級的督查制度，按季度督查土地未批先占、批甲占乙、土地閑置等情況，對查出的違法行為及時(shí)制訂整改方案，落實(shí)整改措施，追究經(jīng)辦人員的履職情況，無論違法者違法成本多大，該拆除的一律拆除，該恢復(fù)的一律恢復(fù)現(xiàn)狀，對違法行為堅(jiān)決打擊，保護(hù)好每一寸土地;各級審計(jì)部門在外部也應(yīng)加強(qiáng)對國土資源部門的全面審計(jì)，不僅僅審計(jì)國土資源部門的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)收支情況，更應(yīng)加強(qiáng)對土地出讓前、供地后、產(chǎn)權(quán)登記管理情況、土地出讓金收繳情況的全面審計(jì)，為國有土地資產(chǎn)流失設(shè)下一道防護(hù)網(wǎng)。

2.加大宣傳力度，鼓勵(lì)工業(yè)用地靈活供地，土地出讓金分期繳納

目前，根據(jù)中央深化改革精神，湖南省在全省范圍內(nèi)推行“彈性年期出讓”、“先租后讓”和“租讓結(jié)合”三種供地方式并存的工業(yè)用地供應(yīng)制度。有些省份提出降低用地成本的舉措，包括對減少土地出讓底價(jià)，可以分期繳納價(jià)款，出讓年限可以由產(chǎn)業(yè)周期彈性確定，設(shè)置10年、15年、20年、25年、30年五種工業(yè)用地彈性供應(yīng)年期，可獲得土地使用權(quán)。這樣，企業(yè)前期用地成本大幅度降低，也減少土地出讓金欠款行為的發(fā)生。國土資源部門要加大宣傳力度，鼓勵(lì)工業(yè)用地實(shí)行彈性供地政策，引進(jìn)優(yōu)良的用地項(xiàng)目，減少土地款返回企業(yè)制度的實(shí)行，杜絕項(xiàng)目圈地行為，即為現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的同時(shí)，努力促進(jìn)工業(yè)用地集約節(jié)約使用。

3.完善房地產(chǎn)評估體系，促進(jìn)企業(yè)土地資產(chǎn)管理

企業(yè)改制過程中，國有土地資產(chǎn)巨大，企業(yè)會計(jì)核算時(shí)，一般作為“無形資產(chǎn)”來核算，是企業(yè)的隱形收益來源，既不能體現(xiàn)企業(yè)改制時(shí)土地真正的市場價(jià)值，也不利于政府監(jiān)管部門對資產(chǎn)的評估。目前，房地產(chǎn)評估中地價(jià)有：基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)、評估價(jià)等，應(yīng)建立一套科學(xué)合理的土地資產(chǎn)會計(jì)核算辦法，加強(qiáng)資產(chǎn)的價(jià)值計(jì)量，完善企業(yè)土地資產(chǎn)評估的理論方法體系和技術(shù)操作規(guī)范，在會計(jì)核算時(shí)，能不斷使土地資產(chǎn)在經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓時(shí)價(jià)值得到客觀體現(xiàn)。也能加強(qiáng)對于土地供地時(shí)國有土地資產(chǎn)的價(jià)值評估，實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)價(jià)值收益最大化。

4.加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)宏觀調(diào)控，加大土地儲備力度

政府開發(fā)的新增建設(shè)用地，收購、收回的舊城改造土地，企業(yè)改制土地，需要進(jìn)行市場經(jīng)營活動的土地納入土地儲備范圍，統(tǒng)一由土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行儲備、管理、經(jīng)營。政府應(yīng)加強(qiáng)土地儲備的宏觀調(diào)控，分類別分項(xiàng)目進(jìn)行儲備。以前各級政府的土地儲備項(xiàng)目主要依賴于銀行融資或由開發(fā)商墊付土地前期資金，或由項(xiàng)目用地者預(yù)交土地款。這些做法有關(guān)明顯的弊端：銀行融資由于土地儲備不能辦理相關(guān)土地登記證書，很多時(shí)候在銀行融不到資，另一方面銀行貸款有時(shí)間限制，導(dǎo)致土地儲備項(xiàng)目由于資金不得不縮短開發(fā)的時(shí)間，政府就組織供地了;如果由開發(fā)商支付前期土地儲備的資金，在土地出讓方面多多少少會受到開發(fā)商的利益結(jié)構(gòu)影響。為了使土地儲備更加科學(xué)、有效的運(yùn)作，2017年開始發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，為一級土地市場提供了自主權(quán)，使土地供應(yīng)更及時(shí)、更有效、更有針對性，各級地方政府根據(jù)所需儲備的項(xiàng)目申請專項(xiàng)債券資金，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施土地儲備，確保了經(jīng)審批可以出讓的土地都牢牢掌握在政府的手中，也為政府?dāng)U大土地收益提供保障。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）