論“全國(guó)人大常委會(huì)暫時(shí)性授權(quán)決定立法”的性質(zhì)與實(shí)踐問題

張弼格

關(guān)鍵詞授權(quán)立法 改革 法治 立法實(shí)踐

十八屆四中全會(huì)上全面依法治國(guó)的提出標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式和我國(guó)的國(guó)家治理方式的重大轉(zhuǎn)變，改革和法治的關(guān)系也從改革先行向法治先行轉(zhuǎn)變，所有重大改革措施必須于法有據(jù)，要求以法治引領(lǐng)改革、以法治助推改革，在這樣的背景下，立法工作既要將改革納入法治軌道中，同時(shí)也要為改革提供足夠的空間，處理好改革和法治間的關(guān)系成為立法工作面臨的重要挑戰(zhàn)。改革和法治本身的價(jià)值取向不同使得兩者在實(shí)踐中容易發(fā)生摩擦，改革尋求變化，法治尋求穩(wěn)定，如何在不損害法治的前提下為改革創(chuàng)造條件，就成為了立法的重要議題。恰逢2012年自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，我國(guó)立法的創(chuàng)新迎接新的挑戰(zhàn)，也迎來了新的機(jī)遇，借助在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的進(jìn)一步實(shí)踐，我國(guó)確立了一種特殊的立法，根據(jù)其典型特征可以將其暫時(shí)稱為“全國(guó)人大常委會(huì)暫時(shí)性授權(quán)決定立法”（后文稱“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”）。這種新型立法的出現(xiàn)為改革和立法提供了突破口，為立法如何解決改革和法治的關(guān)系提供了新路徑，但它本身性質(zhì)是否是一種新型立法仍存爭(zhēng)議，性質(zhì)上的模糊將直接影響到它的正當(dāng)性，同時(shí)在實(shí)踐中又暴露出了授權(quán)決定不規(guī)范、授權(quán)后難以監(jiān)督等問題。筆者在本文中通過比較分析將“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”與立法修改、立法補(bǔ)充等立法活動(dòng)進(jìn)行了區(qū)分，總結(jié)出了它的性質(zhì)，指出實(shí)踐當(dāng)中存在的問題，并提出完善的思路。

一、全國(guó)人大常委會(huì)暫時(shí)性授權(quán)決定立法的性質(zhì)

從2012年初次實(shí)踐以來，全國(guó)人大常委會(huì)共已經(jīng)做出了25份涉及“暫時(shí)停止或調(diào)整法律適用”的授權(quán)決定，其中直接暫停或暫時(shí)調(diào)整法律適用的有15份，占半數(shù)以上，其余10份中有6份是為了延長(zhǎng)之前的決定，剩下4份雖然沒有直接指明需要暫?；驎簳r(shí)調(diào)整的法律，但在實(shí)踐中都不同程度涉及對(duì)法律進(jìn)行調(diào)整，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》實(shí)際上涉及對(duì)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的調(diào)整適用，那么這種暫停或暫時(shí)調(diào)整法律適用的行為是否屬于立法行為？《中華人民共和國(guó)立法法》第13條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！币赖?3條可以看出，我國(guó)法律規(guī)定這種行為是一種立法行為。立法有廣義和狹義的兩種含義，廣義上的立法，與法的創(chuàng)制意義相同，即國(guó)家機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序，制定、修改、補(bǔ)充和廢止規(guī)范性文件以及認(rèn)可法律規(guī)范的活動(dòng)。狹義上則專指國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定、修改、補(bǔ)充、廢止基本法律和基本法律以外的法律的活動(dòng)。那么應(yīng)該如何界定這種“暫時(shí)停止或調(diào)整法律的部分適用”的性質(zhì)？它是法律修改或法律補(bǔ)充，還是法律的廢止？這需要從法理上對(duì)它進(jìn)行分析。

先從做出決定的主體來看，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，有權(quán)做出決定的是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，雖然全國(guó)人民代表大會(huì)尚未做出過暫時(shí)停止或調(diào)整法律適用的決定，但決定均由全國(guó)人大常委會(huì)做出，符合立法上對(duì)行使立法權(quán)的主體資格要求;再看效果，通過全國(guó)人大常委會(huì)做出的決定，法律的效力事實(shí)上發(fā)生了變化，以《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》為例，決定中涉及到了《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》等共計(jì)6部法律部分條款的調(diào)整適用，被調(diào)整適用的條款在自貿(mào)區(qū)不再發(fā)揮原有的效力，如《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》中原本規(guī)定“對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定辦理備案登記的，海關(guān)不予辦理進(jìn)出口貨物的報(bào)關(guān)驗(yàn)放手續(xù)”，根據(jù)決定該備案登記直接取消，原本法律規(guī)定的程序經(jīng)歷了從有到無的直觀的變化。在立法學(xué)上，立法機(jī)關(guān)使既有法律的部分效力產(chǎn)生變動(dòng)的活動(dòng)，主要有修改、補(bǔ)充和廢止三種形式，那就需要與這三種方式進(jìn)行對(duì)比來明確“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”的性質(zhì)。

與立法的修改相比較。立法的修改是指通過改變法的某些規(guī)定從而使立法達(dá)到預(yù)期目的，適應(yīng)新的社會(huì)需要。在我國(guó)，能夠?qū)Ψ蛇M(jìn)行修改的主要是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)（《憲法》第67條第2款規(guī)定在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改），從權(quán)力來源來看，“暫停或暫時(shí)調(diào)整法律適用”符合主體條件;再?gòu)男问缴峡?，法律修改主要通過全國(guó)人民代表大會(huì)做出決定（例如，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)證券法》的決定），與“暫?；驎簳r(shí)調(diào)整法律適用”的形式相同;最后看實(shí)效，對(duì)法律的修改所產(chǎn)生的結(jié)果是法律的規(guī)定發(fā)生變化，相應(yīng)也會(huì)產(chǎn)生效力上的變化，“暫停或暫時(shí)調(diào)整法律適用”同樣產(chǎn)生法律效力上的變化，但在這個(gè)問題上兩者卻有著決定性的差別。有效性是法的內(nèi)在屬性，正如博登海默所言：“如果人們說一條法律是有效的，這就意味著這條法律對(duì)于它所指向的那些人具有約束力。舊我國(guó)的法律所約束的是“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及全體社會(huì)成員?！?。對(duì)法律的修改形成的結(jié)果是法律規(guī)定的變化，進(jìn)而導(dǎo)致法律效力的變化，但指向和約束的對(duì)象仍然沒有變，這種效力變化也是自然指向全體社會(huì)成員等受法律約束的對(duì)象，并且只要沒有被再次修改或廢除將會(huì)一直產(chǎn)生效力。相比之下，“暫?；驎簳r(shí)調(diào)整法律適用”雖然產(chǎn)生法律效力的變化，但這種變化是局部的，法律的效力只在特定的區(qū)域和特定的時(shí)間內(nèi)發(fā)生變化，它的效力是具有時(shí)間范圍和空間范圍的，最重要的是法律本身的規(guī)定實(shí)際上沒有發(fā)生改變，法律在特定區(qū)域之外仍然保持著原本的效力，并且如果經(jīng)過特定時(shí)間后沒有對(duì)法律進(jìn)行修改，特定區(qū)域內(nèi)也要恢復(fù)執(zhí)行原本的法律，這就使得“暫停或暫時(shí)調(diào)整法律適用”從性質(zhì)上區(qū)別于立法的修改，兩者存在很大差別。

與立法的補(bǔ)充相比較。法的補(bǔ)充不改變法原有的內(nèi)容，所以和法的修改有所區(qū)別，但經(jīng)過補(bǔ)充的法同樣發(fā)生了變化，所以可以說法的補(bǔ)充也是一種法的修改。對(duì)法律的補(bǔ)充與對(duì)法律的修改有著相同的權(quán)力來源，在此不作贅述，對(duì)法律的補(bǔ)充產(chǎn)生的結(jié)果同樣是法律效力的變化，并且這種變化和對(duì)法律的修改相同，都是指向所有受法律約束的對(duì)象，雖然對(duì)法律的補(bǔ)充不改變法律原有的內(nèi)容，但是從整體上看法律規(guī)范的內(nèi)容同樣發(fā)生了變化，這同樣與“暫?；驎簳r(shí)調(diào)整法律適用”有所差別。

與立法的廢止相比較。立法的廢止，是指有關(guān)立法主體依據(jù)一定的職權(quán)和程序，使其所制定的規(guī)范性文件失去法律效力的專門活動(dòng)。法律的廢止會(huì)使法律徹底失去效力，使法律效力停止，但是和法律的修改、補(bǔ)充有所不同，法律廢止的權(quán)力必須由其制定機(jī)關(guān)行使，全國(guó)人大常委會(huì)不具有廢止全國(guó)人大制定的法律的權(quán)限，因此“暫?；驎簳r(shí)調(diào)整法律適用”的主體與立法廢止的主體存在差別。更重要的是“暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律適用”不會(huì)使法律條文永久失去效力，具體的法律條文仍然存在，只是在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)停止或調(diào)整，經(jīng)過實(shí)踐證明不可行則恢復(fù)適用，所以兩者的性質(zhì)并不相同。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，“暫停或暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施”是一種區(qū)別于立法的修改、補(bǔ)充和廢止的立法活動(dòng)，它在不修改法律原本條文的情況下，使法律的部分條款暫時(shí)在一定區(qū)域發(fā)生效力的變化，是在國(guó)內(nèi)外曾經(jīng)的實(shí)踐中都未曾出現(xiàn)過的立法活動(dòng)，并且2015年新修訂的《立法法》中新增的第13條已經(jīng)對(duì)其作出了正式的規(guī)定，獲得了正式的法律依據(jù)，因此它在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是一種新型的立法。

二、全國(guó)人大常委會(huì)暫時(shí)性授權(quán)決定立法的實(shí)踐問題

“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”在我國(guó)的實(shí)踐已經(jīng)有7年時(shí)間，在7年的實(shí)踐中為我國(guó)的改革和法治作出了不可替代的貢獻(xiàn)，但在肯定它的積極作用時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，這種新型立法從出現(xiàn)之時(shí)就帶著爭(zhēng)議，通過長(zhǎng)期實(shí)踐也逐漸暴露出了一些問題，比如授權(quán)決定不規(guī)范的問題以及監(jiān)督的問題等，這些問題輕則影響立法質(zhì)量，重則關(guān)系到立法的效力，具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

（一）授權(quán)決定的規(guī)范性問題

法治的關(guān)鍵在于制約權(quán)力，權(quán)力擁有者必須受到法律的制約。當(dāng)《立法法》第13條賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)“暫時(shí)停止或暫時(shí)調(diào)整適用法律”這種權(quán)力時(shí)，相應(yīng)地也要給這種權(quán)力施以約束，這種約束包括目的、范圍、時(shí)空、方式等的約束。目的上的約束是第13條規(guī)定的“改革發(fā)展的需要”，雖然限定了范圍但“改革發(fā)展的需要”一個(gè)相對(duì)模糊的概念，哪些事項(xiàng)屬于改革發(fā)展并沒有法律上的界定。除了目的上的規(guī)定，在適用范圍和時(shí)空上的規(guī)定也相對(duì)模糊，“行政管理等領(lǐng)域”“特定事項(xiàng)”也都是難以確定具體范圍的描述，而在時(shí)空限制上也僅知道是“部分地區(qū)”和“一定期限”。盡管這種較為籠統(tǒng)的規(guī)定有助于增加立法的靈活性，方便在必要的時(shí)候進(jìn)行擴(kuò)張解釋以便涵蓋改革實(shí)踐的需要，但是明確性是立法的基本要求之一，除了原則性的規(guī)定之外，法律條文的制定不宜太模糊和籠統(tǒng)。在實(shí)踐當(dāng)中，改革的事項(xiàng)基本上表現(xiàn)在決定的名稱或內(nèi)容當(dāng)中，如在對(duì)自貿(mào)區(qū)的授權(quán)決定中的目的是“為進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，加快政府職能轉(zhuǎn)變”，但實(shí)踐中關(guān)于時(shí)間的規(guī)定卻不盡相同，雖然大部分決定都載明了具體期限，但也存在部分沒有載明具體期限的，比如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》就沒有明確指出具體期限，《立法法》第13條規(guī)定的是在“一定期限”，如果不載明具體期限，這就存在不夠規(guī)范的問題，合法性也就會(huì)受到質(zhì)疑。同時(shí)還有部分決定沒有載明具體授權(quán)對(duì)象的，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》就沒有具體說明授權(quán)的對(duì)象，從理論上說，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)能夠授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律適用，就能夠直接行使該項(xiàng)職權(quán)，但實(shí)踐中幾個(gè)未注明授權(quán)對(duì)象的決定也并未注明具體的調(diào)整措施，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》既沒有明確規(guī)定授權(quán)對(duì)象，也沒有規(guī)定具體調(diào)整措施，僅說明取決于黨中央、國(guó)務(wù)院和中央軍委的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際效果上等同于授權(quán)給了這幾個(gè)主體。像這樣形式不統(tǒng)一、內(nèi)容不具體的授權(quán)決定，將會(huì)降低立法的透明度，進(jìn)而使執(zhí)法不能得到有效的監(jiān)督。無論是法條中的模糊概念還是具體決定中形式上的不規(guī)范不統(tǒng)一，都會(huì)對(duì)法治帶來消極的影響。

（二）授權(quán)后的監(jiān)督問題

“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”在實(shí)踐中的重要意義就是提供先行先試和創(chuàng)新的平臺(tái)，自貿(mào)區(qū)就是最具典型意義的這種制度創(chuàng)新的平臺(tái)，通過“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”為自貿(mào)區(qū)提供法治保障，自貿(mào)區(qū)成功孕育了一大批兼具創(chuàng)新性和可行性的新制度并向全國(guó)推廣。但是凡是試驗(yàn)都是兩面的，在帶來成果的同時(shí)往往伴隨著相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)之后也要對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督。從實(shí)踐中看，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)授權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩種方式，一種是備案，一種是報(bào)告。備案通常和“備案審查制度”聯(lián)系在一起，但嚴(yán)格來說“備案”只意味著已被登記、存檔，而審查才是對(duì)備案的文件進(jìn)行核對(duì)審查，備案屬于知情權(quán)的范疇，審查才是備案基礎(chǔ)上的審議權(quán)。。所以備案實(shí)際上已經(jīng)是一種最低限度的監(jiān)督，報(bào)告相對(duì)備案來說因?yàn)榇嬖诼犎『蛯徸h環(huán)節(jié)，監(jiān)督效力要更強(qiáng)。《立法法》第98條雖然規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案，但在暫時(shí)停止或暫時(shí)調(diào)整法律適用后，具體的試點(diǎn)辦法、決定等并不屬于以上幾種，尤其是在自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐中，暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律適用后，自貿(mào)區(qū)的立法創(chuàng)新是根據(jù)國(guó)務(wù)院的《總體方案》來進(jìn)行的，《總體方案》由商務(wù)部和地方政府聯(lián)合擬制，內(nèi)容也由雙方商議決定，最后報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)引發(fā)，因此《總體方案》的制定主體和頒布主體是彼此分離的，屬于不同的機(jī)構(gòu)，從頒布者和制定者兩個(gè)不同角度看，對(duì)《總體方案》的定性會(huì)有不同的結(jié)論，這就更難以明確監(jiān)督的方式。最重要的是從全國(guó)人大常委會(huì)作出的25份決定來看，雖然部分授權(quán)決定中有載明“向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出報(bào)告”或“報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定》中載明了：“試點(diǎn)具體辦法由最高人民法院牽頭研究制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！钡沁€有一部分并未明確提出需要備案或者報(bào)告，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》中沒有任何要求備案或者報(bào)告的說明。任何權(quán)力缺乏監(jiān)督都容易產(chǎn)生濫用，權(quán)力監(jiān)督也是法治的要求，“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”在授權(quán)后的權(quán)力行使監(jiān)督環(huán)節(jié)上存在不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題，容易造成權(quán)力濫用和最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的缺位。

（三）受權(quán)主體的適格問題

授權(quán)立法的主要特點(diǎn)就是立法權(quán)的授予，因此必定存在授權(quán)的主體和以及受權(quán)的主體。從“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”的特征來看，授權(quán)主體限定為全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，但受權(quán)的主體則沒有明確限定，從實(shí)踐中的考察來看也具有多樣性的特點(diǎn)，國(guó)務(wù)院、最高院、最高檢以及中央軍委都成為過實(shí)質(zhì)上的受權(quán)主體，可能鑒于改革發(fā)展需求的多樣性，沒有對(duì)受權(quán)的主體作出限定，優(yōu)點(diǎn)是能夠靈活應(yīng)對(duì)改革的動(dòng)態(tài)過程中出現(xiàn)的各種需要，但是否所有受權(quán)主體都具有適格性？受權(quán)主體的范圍又是什么？是否意味著可以授權(quán)給地方政府、黨的機(jī)關(guān)甚至是個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體？

授權(quán)立法存在兩個(gè)必然要求，首先是授權(quán)主體具備授權(quán)資格，其次就是受權(quán)主體具備接受授權(quán)的資格，判斷授權(quán)行為是否正當(dāng)合法，除了審查授權(quán)主體是否擁有該項(xiàng)權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)審查受權(quán)主體的資格。對(duì)立法活動(dòng)的規(guī)定只能由憲法和法律作出，因此判斷授權(quán)主體和受權(quán)主體的資格，應(yīng)當(dāng)以是否有相關(guān)憲法和法律的規(guī)定為依據(jù)?！读⒎ǚā返?3條明確規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以授權(quán)“暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止法律的部分適用”，全國(guó)人大及其常委會(huì)也相應(yīng)獲得了授權(quán)的資格，但因?yàn)榈?3條并未注明受權(quán)主體，因此只能從憲法或其他法律來判斷受權(quán)主體是否適格。從實(shí)踐中來看，成為“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”的受權(quán)主體次數(shù)最多的是國(guó)務(wù)院，截止2020年1月共有16次，國(guó)務(wù)院成為受權(quán)主體的資格可以由《憲法》第89條十八款：“全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的其它職權(quán)”獲得合法性，但最高院、最高檢、中央軍委并沒有相關(guān)法律規(guī)定的支持，并且2017年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》中還出現(xiàn)了“具體辦法按黨中央的有關(guān)決定”，雖然該份決定沒有具體指出授權(quán)的對(duì)象，但“暫時(shí)調(diào)整適用的具體辦法按XX的有關(guān)決定”實(shí)際上等于進(jìn)行了授權(quán)，那么缺少相關(guān)法律規(guī)定的情況下，這些實(shí)踐中的受權(quán)主體又是否都是適格主體？從嚴(yán)格意義上看，立法權(quán)屬于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，授權(quán)立法的產(chǎn)生是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等發(fā)展的相關(guān)需求，為避免對(duì)立法權(quán)的濫用和違背人民主權(quán)的原則，授權(quán)立法的對(duì)象應(yīng)該嚴(yán)格限定為國(guó)家機(jī)關(guān)，因此首先應(yīng)當(dāng)排除個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體作為受權(quán)主體的資格。其次“中共中央”是黨的機(jī)關(guān)不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，也不屬于適格主體，雖然中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，但國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)性質(zhì)上不同，不能混為一談。最后，最高檢、最高院、中央軍委都屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，理論上可以成為受權(quán)主體，但是根據(jù)“法無明文規(guī)定即禁止”的原則，不應(yīng)當(dāng)從學(xué)理的角度進(jìn)行擴(kuò)張解釋，否則《憲法》也不必對(duì)國(guó)務(wù)院的受權(quán)資格作出規(guī)定，因此除國(guó)務(wù)院之外的國(guó)家機(jī)關(guān)在缺乏相關(guān)法律明文支持的情況下成為受權(quán)主體難免會(huì)存在適格性的疑問。

三、實(shí)踐問題的解決思路

“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”作為一種新出現(xiàn)的立法，國(guó)外也從未存在類似的立法實(shí)踐，它的出現(xiàn)一方面是為改革提供合法性，另一方面為立法尋找突破口，某種意義上也是改革和法治大背景下的“無奈選擇”，但是既然它的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)來說有著獨(dú)特的法治意義，對(duì)當(dāng)下的改革發(fā)展有著重要的支撐作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，就應(yīng)當(dāng)不斷完善它，使其更規(guī)范、更合法、更高效。基于實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，可以針對(duì)性地從以下幾個(gè)方面來完善它。

（一）以法律修改、法律解釋解決授權(quán)規(guī)范性和監(jiān)督問題

授權(quán)決定的規(guī)范性問題以及監(jiān)督問題，可以通過法律修改和法律解釋來完成。同時(shí)兩個(gè)問題本身是具有關(guān)聯(lián)性的，因?yàn)槭跈?quán)決定的不規(guī)范，使得難以對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督，并由于缺少法律依據(jù)使得監(jiān)督具有隨意性和選擇性。建議通過修改《立法法》第13條，增加備案審查的規(guī)定，并通過法律解釋來限定時(shí)間范圍、將自貿(mào)區(qū)的《總體方案》納入備案審查范圍中。通過法律解釋對(duì)時(shí)間范圍進(jìn)行限定則授權(quán)決定必須相應(yīng)載明具體期限，這樣可防止出現(xiàn)無限期授權(quán)違背“暫時(shí)性”的要求，期限屆滿未完成則可以評(píng)估后決定是否延長(zhǎng)，實(shí)踐中也采用過發(fā)布新決定延長(zhǎng)期限的方式。自貿(mào)區(qū)的《總體方案》因?yàn)槠湫再|(zhì)不清，增加備案審查的難度，直接通過法律解釋界定其性質(zhì)就能將其納入備案審查的范圍之中。增加備案審查的要求能夠?qū)⒈O(jiān)督擴(kuò)大到所有授權(quán)決定上，使所有受權(quán)主體都必須將具體的調(diào)整措施、相關(guān)的立法創(chuàng)新報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查，防止出現(xiàn)監(jiān)督的真空地帶。同時(shí)，一旦給出了時(shí)間限制和備案審查的要求，授權(quán)決定在內(nèi)容上就必須更加具體，載明具體期限和添加備案審查的要求，有利于授權(quán)決定更加規(guī)范化。關(guān)于授權(quán)事項(xiàng)的范圍的監(jiān)督，考慮到改革發(fā)展的復(fù)雜性和特殊性，可以不必用法律規(guī)定對(duì)授權(quán)事項(xiàng)的范圍進(jìn)行過于詳細(xì)的限制，但是通過在法條中增加備案審查的要求，落實(shí)備案審查制度，可以對(duì)授權(quán)后的權(quán)力行使是否和改革發(fā)展有關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。通過法律解釋和法律修改增加時(shí)間限制與備案審查的要求，一方面能夠監(jiān)督立法權(quán)的運(yùn)行、評(píng)估立法成果，使立法創(chuàng)新法治化，符合全面依法治國(guó)的要求，另一方面?zhèn)浒笇彶楹蛻椃ń忉屩苯酉嚓P(guān)，憲法解釋是十九屆四中全會(huì)提出的法治工作的重點(diǎn)之一，積極落實(shí)備案審查制度也有助于合憲性審查的展開，是提高黨的依法治國(guó)、依法執(zhí)政能力的必然要求。

（二）修改法律完善受權(quán)主體適格性

主體適格性的問題因?yàn)榉l規(guī)定中僅有“授權(quán)”而沒有具體對(duì)象，不宜通過法律解釋來實(shí)現(xiàn)，可以修改《立法法》第13條，在“授權(quán)”后增加“國(guó)家機(jī)關(guān)”的限定。限定授權(quán)對(duì)象為“國(guó)家機(jī)關(guān)”可以提高受權(quán)主體的明確性，相應(yīng)的授權(quán)決定也要明確指出授權(quán)的對(duì)象。這就意味著授權(quán)決定中必須載明接受授權(quán)的具體是什么國(guó)家機(jī)關(guān)，而不能進(jìn)行對(duì)象不清晰的授權(quán)，但與此同時(shí)，接受授權(quán)的只要屬于“國(guó)家機(jī)關(guān)”，同時(shí)也就獲得了法律具體條文的支持，具備了合法性，解決了國(guó)務(wù)院以外的國(guó)家機(jī)關(guān)成為受權(quán)主體的合法性疑問。除此之外，要求授權(quán)決定載明具體的受權(quán)對(duì)象也能夠使授權(quán)決定進(jìn)一步規(guī)范化，避免出現(xiàn)類似“授權(quán)黨中央”的問題。通過規(guī)范授權(quán)決定，明確授權(quán)對(duì)象，責(zé)任主體同時(shí)也得到明確，有利于對(duì)授權(quán)決定本身以及授權(quán)后的權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督，防止推諉責(zé)任的情況發(fā)生?？傮w來說，將授權(quán)對(duì)象限定為國(guó)家機(jī)關(guān)，一方面能夠使《立法法》第13條更加明確，符合法律明確性的要求，另一方面能夠直接解決受權(quán)主體的合法性問題，而不用再對(duì)《憲法》進(jìn)行修改，并且有利于授權(quán)決定的規(guī)范化和監(jiān)督，是較有可行性的一種方式。

四、結(jié)語

“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”對(duì)我國(guó)目前的改革發(fā)展和立法實(shí)踐來說有著不可或缺的地位，因此有必要從理論上和實(shí)踐上對(duì)其進(jìn)行不斷完善。備案審查是目前有待于進(jìn)一步探索的制度，“暫時(shí)性授權(quán)決定立法”也是有待進(jìn)一步挖掘的新型立法，但在全面深化改革和全面依法治國(guó)的大背景下，立法的改革、完善同樣要通過法治的方式來完成，以法治方式改革、完善立法，以立法來助推、引領(lǐng)法治，最終統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善，全面推進(jìn)依法治國(guó)。