建筑廢棄物綜合利用地方法規(guī)立法條款的對(duì)比研究

董子章 劉文鋒 王然鐸

關(guān)鍵詞地方 建筑廢棄物 資源化利用

建筑垃圾，又稱建筑廢棄物，指人們?cè)趶氖虏疬w、建設(shè)、裝修等建筑業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的渣土、廢舊混凝土、廢舊磚石及其他廢棄物的統(tǒng)稱。處理建筑垃圾的過(guò)程中包括運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)、消納、利用等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及到城市市容、環(huán)保、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域。建筑垃圾資源化綜合利用可以廣泛分布于處理建筑垃圾的各個(gè)過(guò)程，是達(dá)到減量化、無(wú)害化、資源化再利用、資源化再生產(chǎn)品的推廣與使用的綜合管理活動(dòng)，同時(shí)，它也是破解“建筑垃圾處理難”的有效手段，其意義和作用極廣泛和深遠(yuǎn)。其中，“減量化、無(wú)害化、資源化”（以下簡(jiǎn)稱“三化”）處理是建筑垃圾資源化綜合利用的基本原則，“三化”以減量化為基礎(chǔ)，資源化是關(guān)鍵，無(wú)害化是底線。法律法規(guī)是把建筑垃圾資源化利用落到實(shí)處的有力武器，應(yīng)通過(guò)訂立法律加速建筑垃圾資源化綜合利用進(jìn)程，促使建筑垃圾資源化利用貫穿于整個(gè)建設(shè)施工的全過(guò)程，形成建筑垃圾資源化利用閉環(huán)，將為當(dāng)前建筑垃圾圍城、占用土地等多方面危害產(chǎn)生階段性解決方案。同時(shí)，建筑垃圾資源化綜合利用的有關(guān)立法明顯促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也是促使各地方施行或?qū)⒁┬薪ㄖY源化綜合利用立法的重要原因。本文對(duì)國(guó)內(nèi)部分省市關(guān)于建筑垃圾資源化利用立法方面的舉措展開(kāi)相關(guān)研究，總結(jié)了全國(guó)各地制定法律的實(shí)踐和歷程，分析了其中立法的特點(diǎn)以及有益經(jīng)驗(yàn)。

一、地方建筑垃圾資源化利用立法

截至2019年年中，草擬了地方性法規(guī)或政府規(guī)章的大中城市就有19個(gè)，其中，上海于2017年9月頒布了最新有關(guān)建筑廢棄物處理的相關(guān)政策，深圳的《深圳市建筑廢棄物管理辦法》于2018年8月召開(kāi)了立法聽(tīng)證會(huì)。青島與濟(jì)南分別在2018年3月、5月相繼修改、出臺(tái)了地方法規(guī)，各地方政府高度重視建筑垃圾管理的立法工作，制定了“依法治理、政府干預(yù)”的管理思路。

（一）《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》

《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》于2017年9月11日市政府第163次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布。共七章五十一條，自2018年1月1日起施行，于2010年公布的《上海市建筑垃圾和工程渣土處置管理規(guī)定》同時(shí)廢止?！兑?guī)定》對(duì)建筑垃圾的源頭減量與資源循環(huán)利用;處置場(chǎng)所、設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè);建設(shè)工程垃圾的處置;裝修垃圾的處置;法律責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定。其突出特色是：（1）在垃圾處理原則上，由先前的“三化”原則變?yōu)椤叭焙汀罢l(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)承擔(dān)處理責(zé)任”的原則。（2）凸顯了電子信息技術(shù)在執(zhí)法過(guò)程中的應(yīng)用，將信息化運(yùn)用于多部門協(xié)同的管理模式，強(qiáng)調(diào)了要建設(shè)建筑垃圾處理信息管理系統(tǒng)，針對(duì)各部門職責(zé)范圍，將建筑垃圾處理有關(guān)的信息納入信息系統(tǒng)。（3）強(qiáng)調(diào)了“行業(yè)自律與信用管理”，要求相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)制定行業(yè)自律規(guī)范，督促會(huì)員單位加強(qiáng)建筑垃圾處理的管理;對(duì)于違反規(guī)范的會(huì)員單位，可以采取自律懲戒措施。對(duì)于失信企業(yè)，相關(guān)失信信息將納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)。（4）鼓勵(lì)各高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)開(kāi)展關(guān)于建筑垃圾資源化利用的相關(guān)研究。（5）強(qiáng)化了源頭減量減排和資源化利用的要求，明確了水路運(yùn)輸單位納入運(yùn)輸許可監(jiān)管。

（二）《深圳市建筑廢棄物管理辦法》

《深圳市建筑廢棄物管理辦法》尚未正式頒布，但深圳作為全國(guó)首個(gè)“建筑廢棄物減排與綜合利用試點(diǎn)城市”，在建筑廢棄物資源化利用立法方面的成果不容小覷?！掇k法》主要針對(duì)建筑垃圾的分類排放管理;運(yùn)輸管理;受納管理;綜合利用管理;法律責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。在適用范圍與排放管理方面，與其他城市不同，家庭裝修廢棄物將不納入處理范圍。增加了第四條政府職責(zé)與第六條聯(lián)單管理，引入“現(xiàn)場(chǎng)分類”制度，對(duì)于建筑廢棄物處理方案也增加并完善了相應(yīng)的核準(zhǔn)制度，要求“建設(shè)單位、施工單位應(yīng)當(dāng)按照建筑廢棄物減排及處理方案執(zhí)行。確需變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)建設(shè)主管部門核準(zhǔn)變更后方可實(shí)施”。同時(shí)，明令禁止向海域排放建筑廢棄物。在運(yùn)輸方面，明確了從事建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)需具備的條件，增加了“定期組織駕駛員安全教育培訓(xùn)”制度，鼓勵(lì)采取水上運(yùn)輸。在綜合管理方面，加大了鼓勵(lì)及優(yōu)惠政策，倡導(dǎo)建筑廢棄物減排和回收利用的新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備的研究、開(kāi)發(fā)及使用。

（三）《濟(jì)南市城市建筑垃圾管理?xiàng)l例》

《濟(jì)南市城市建筑垃圾管理?xiàng)l例》于2018年3月29日山東省第十三屆人大常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議批準(zhǔn)，旨在推進(jìn)建筑垃圾綜合利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境;共六章五十八條，自2018年5月1日起施行。《條例》主要針對(duì)建筑垃圾的排放、運(yùn)輸和消納;綜合利用;過(guò)程監(jiān)管;法律責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定。在確定了垃圾處理要遵循“三化”原則的同時(shí)，進(jìn)一步確立了“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)承擔(dān)處置責(zé)任”的原則。在管理模式上，強(qiáng)調(diào)多部門依照職責(zé)，做好建筑垃圾管理。《條例》加強(qiáng)了對(duì)運(yùn)輸企業(yè)及相關(guān)制度的管理，對(duì)與建筑垃圾運(yùn)輸有關(guān)的企業(yè)及相關(guān)車輛實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度。提高了違法成本，個(gè)人及未納入準(zhǔn)入名錄的企業(yè)或車輛不得從事建筑垃圾運(yùn)輸。對(duì)于在一年之內(nèi)被處罰三次以上的建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)，會(huì)由市城市管理局決定其是否退出建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)名錄，三年內(nèi)不得從事建筑垃圾運(yùn)輸。此外《條例》還規(guī)定了市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)、財(cái)政等方面扶持建筑垃圾再生利用，通過(guò)政策引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)資源化綜合利用的突破。

（四）《青島市建筑廢棄物資源化利用條例》

《青島市建筑廢棄物資源化利用條例》于2018年9月7日修訂，屬于資源綜合利用類法規(guī)，共六章三十條，針對(duì)資源化利用方案的編制與審核、再生產(chǎn)品的生產(chǎn)與推廣應(yīng)用、法律責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定?！稐l例》以建筑廢棄物資源化綜合利用為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，與其他地方建筑物立法相比立意較高，其突出特色：（1）確立辦理施工許可證前編制建筑廢棄物資源化利用方案和建筑廢棄物處置繳費(fèi)制度，從源頭監(jiān)控建筑廢棄物的產(chǎn)生，實(shí)施“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)繳費(fèi)”，并鼓勵(lì)具備條件的施工單位對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)分類。（2）科學(xué)布局建筑廢棄物資源化利用場(chǎng)所，實(shí)施建筑廢棄物利用生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入制度，準(zhǔn)入制度要求從事建筑廢棄物利用生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)需要具備“企業(yè)選址應(yīng)當(dāng)符合布局規(guī)劃;年處理能力一百萬(wàn)噸以上;采取封閉式生產(chǎn)工藝;生產(chǎn)條件符合環(huán)境保護(hù)有關(guān)規(guī)定”的條件。（3）就地消化建筑廢棄物制度，鼓勵(lì)移動(dòng)處理設(shè)備進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)回收利用建筑廢棄物，進(jìn)行建筑廢棄物的資源化利用（4）建筑廢棄物品質(zhì)達(dá)標(biāo)制度，如果企業(yè)要使用由建筑廢棄物生產(chǎn)的再生產(chǎn)品，這些再生產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)，并且在出廠時(shí)應(yīng)當(dāng)出具產(chǎn)品質(zhì)量合格證明，辦理備案。（5）建筑廢棄物強(qiáng)制使用制度與應(yīng)用推廣保障，以制度保障建筑廢棄物資源化利用工作的開(kāi)展。相應(yīng)的制度措施如下：全部或者部分使用財(cái)政性資金的建設(shè)工程項(xiàng)目，使用建筑廢棄物再生產(chǎn)品能夠滿足設(shè)計(jì)規(guī)范要求的，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)和使用建筑廢棄物再生產(chǎn)品。市、區(qū)（市）人民政府應(yīng)當(dāng)在年度財(cái)政預(yù)算中安排資金，用于建筑廢棄物資源化利用工作。建設(shè)單位使用經(jīng)市城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門備案的建筑廢棄物再生產(chǎn)品的，按照比例返還建筑廢棄物處置費(fèi)。鼓勵(lì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、建筑廢棄物資源化利用企業(yè)開(kāi)展建筑廢棄物資源化利用科學(xué)研究和技術(shù)合作，參與相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定，推廣建筑廢棄物資源化利用新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備。

二、各地方立法對(duì)比

對(duì)于日益龐大的建筑垃圾數(shù)量，地方政府在立法方面不斷探索行之有效的解決方法，取得了一定的成就。本章選取了一些較為典型的城市，對(duì)其有關(guān)建筑垃圾的立法進(jìn)行了歸納（見(jiàn)表1），探索出相應(yīng)的辦法，為今后各地的立法工作提供參考。

三、各地地方立法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）立法等級(jí)

大多數(shù)城市對(duì)于建筑廢棄物綜合管理相關(guān)制度頒布以出臺(tái)地方性規(guī)章作為主要辦法，僅有少數(shù)城市將其上升至地方性法規(guī)。

（二）囊括范圍

多數(shù)城市依據(jù)住建部規(guī)定，初步實(shí)現(xiàn)了建筑垃圾管理種類的全覆蓋，即對(duì)包括建設(shè)、施工、裝修三大過(guò)程在內(nèi)的傳統(tǒng)意義的建筑垃圾進(jìn)行管理。只有深圳、成都、廣州等少部分城市依據(jù)各類建筑垃圾的不同處理要求和管理制度采取了精細(xì)分類管理的思路。

（三）立法原則

在地方政府規(guī)章中，各個(gè)城市均采用“三化”原則，即“減量化、資源化、無(wú)害化”，同時(shí)，部分城市也確立了“誰(shuí)承擔(dān)處理責(zé)任”這一原則。

（四）立法結(jié)構(gòu)

在大多數(shù)地方性法規(guī)中，對(duì)于建筑垃圾的全流程管理體系是以建筑垃圾處理消納為依據(jù)的，而且它們的劃分都是按照章節(jié)系統(tǒng)的，主要包括排放、運(yùn)輸、消納、監(jiān)督等。地方政府規(guī)章中，西安市政府分別制定了《西安市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑垃圾清運(yùn)管理工作的通告》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建筑垃圾清運(yùn)行業(yè)管理的實(shí)施意見(jiàn)》，充分體現(xiàn)了立法的精細(xì)化和針對(duì)性。

（五）立法目的

建筑廢棄物綜合利用地方法規(guī)的立法意義主要在于兩個(gè)方面，一方面是規(guī)范建筑垃圾管理，另一方面是維護(hù)城市市容。廣州和深圳以源頭減排為主。深圳市還特別提出了“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，妥善處置建筑廢棄物”的新思路。

（六）部門職責(zé)

建筑垃圾管理涉及城市市容、環(huán)境保護(hù)等多領(lǐng)域，各大城市往往參照住建部規(guī)章規(guī)定，明確一家主管部門，落實(shí)一批配合部門，采取“I+X”的管理體制。絕大多數(shù)城市主管建筑廢棄物的部門包括市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門、建設(shè)主管部門等，只有極少部分城市自己特設(shè)的管理部門，如青島的建筑廢棄物資源化利用辦公室。對(duì)于配合部門的職責(zé)，大多數(shù)城市已經(jīng)在政府的規(guī)章中闡述地明確具體，比如對(duì)于建筑垃圾消納場(chǎng)所的規(guī)劃與制定，建筑垃圾陸路、水路活動(dòng)的監(jiān)督管理，制定政策、價(jià)格以及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分別由與它們職責(zé)相關(guān)的規(guī)劃部門，公安、交通管理、海事等部門，財(cái)政、物價(jià)、環(huán)保、房管等部門參與負(fù)責(zé)。值得一提的是，“以屬地為主、條塊結(jié)合”是成都、西安等市正在實(shí)行的管理原則。

（七）建筑垃圾處理服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入

各市處置建筑垃圾的核準(zhǔn)制度均已按照國(guó)務(wù)院行政法規(guī)以及有關(guān)規(guī)章進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。為推行運(yùn)輸企業(yè)規(guī)?；?、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，在企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入上，近半數(shù)的城市都建立了明確的制度，企業(yè)需要滿足在運(yùn)輸車輛數(shù)量、場(chǎng)所、安全等方面設(shè)立的許可條件方可進(jìn)入市場(chǎng)。成都則以建立建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)備案制度，實(shí)行企業(yè)名錄管理的方式來(lái)嚴(yán)格建筑垃圾處理服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

（八）建筑垃圾消納、綜合利用等設(shè)施的設(shè)置

各個(gè)城市對(duì)于建筑廢棄物處理場(chǎng)所的規(guī)劃，是參照住建部規(guī)章的規(guī)定，并且結(jié)合了城市總體規(guī)劃、物流管控、建筑廢棄物處理趨勢(shì)等多要素編制而成的。大多數(shù)城市管理建筑廢棄物處理場(chǎng)所以行政許可的方式進(jìn)行，消納場(chǎng)不僅需要滿足設(shè)置條件還需要取得行政許可才能獲得處置建筑廢棄物的資格。

（九）執(zhí)法保障

各地采取了包括罰款、責(zé)令停運(yùn)整改、暫扣或吊銷許可證等方式的多種行政處罰和強(qiáng)制措施，加大了違規(guī)行為懲戒力度。有的城市已經(jīng)實(shí)行了運(yùn)輸企業(yè)名錄管理，在這些城市中，違規(guī)企業(yè)將會(huì)面臨被城市管理部門從名錄中除名的處罰，最高可獲處20萬(wàn)元以下罰款。

四、結(jié)論

總結(jié)以上的描述，我們將國(guó)內(nèi)對(duì)于建筑垃圾法律層面有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為六點(diǎn)：一是確立以“減量化、資源化、無(wú)害化”為核心的“三化”原則;二是明確政府有關(guān)部門的職責(zé)，分工明確，充分共同享用管理執(zhí)法等有關(guān)信息;三是對(duì)與建筑垃圾處理有關(guān)的運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸工具以及從業(yè)人員等環(huán)節(jié)實(shí)行全品種管理和全過(guò)程管控;四是在方法上運(yùn)用法律、行政、財(cái)政等多種手段，政策上做出規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)政策多策并舉;五是各個(gè)城市在法律制定和政策出臺(tái)中重視建筑垃圾源頭減量和資源利用率;六是關(guān)注和追究建筑垃圾產(chǎn)生者責(zé)任，嚴(yán)格管理作為源頭的施工現(xiàn)場(chǎng)。各個(gè)城市根據(jù)本市的實(shí)際情況也出臺(tái)了一些具有地方特色的創(chuàng)新做法，讓人眼前一亮，比如深圳市建立渣土車加掛專用銘牌制度，北京市實(shí)行建筑垃圾夜間運(yùn)輸制度，成都市實(shí)施建筑垃圾運(yùn)輸企業(yè)記分管理制度等。在我國(guó)，隨著建筑廢垃圾圍城困局不斷發(fā)酵，以及政府不斷深入推進(jìn)“減量化、資源化、無(wú)害化”的處理政策，完善建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制勢(shì)在必行。