大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理：挑戰(zhàn)與應(yīng)對

田先紅

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù)? 地方政府? 數(shù)字社會(huì)? 數(shù)據(jù)集成? ??【中圖分類號(hào)】D630? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息”。這是黨和國家對信息時(shí)代作出的明確回應(yīng)。這次新冠肺炎疫情的防控，更是凸顯大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)在國家治理中的重要作用。能否深刻把握大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)運(yùn)行規(guī)律、充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)重構(gòu)政府運(yùn)行流程，對于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

數(shù)字社會(huì)的運(yùn)行邏輯

伴隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)的涌現(xiàn)，當(dāng)今社會(huì)早已不是傳統(tǒng)意義上的信息社會(huì)，而呈現(xiàn)出越來越鮮明的數(shù)字特征。根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告（2019）》，2018年我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到5405億元，2019年有望達(dá)到6216億元，并將在未來幾年保持10%—15%的發(fā)展增速。大數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到我們的生活，人們的衣食住行、社會(huì)交往等都離不開大數(shù)據(jù)。數(shù)字社會(huì)是當(dāng)今社會(huì)的鮮明特征，也是信息社會(huì)發(fā)展到更高階段的標(biāo)志。

相較以往，數(shù)字社會(huì)的運(yùn)行邏輯發(fā)生了重大變化。其中最顯著、最深刻的變化就是社會(huì)運(yùn)行過程的數(shù)據(jù)化。人們的各種行為活動(dòng)都在不斷地生產(chǎn)數(shù)據(jù)、信息，這些數(shù)據(jù)、信息通過新一代信息技術(shù)手段匯集成數(shù)據(jù)流，并服務(wù)于后續(xù)的社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)治理。概括而言，人類社會(huì)運(yùn)行的數(shù)據(jù)化表現(xiàn)為以下四個(gè)方面。

一是基礎(chǔ)信息的數(shù)據(jù)化?；A(chǔ)信息涵蓋人口、財(cái)產(chǎn)、物產(chǎn)等方面，能否獲得充分的基礎(chǔ)信息，直接影響著國家治理效能。當(dāng)前，人們的出生日期、家庭住址、身份證、房產(chǎn)等基礎(chǔ)信息都已經(jīng)統(tǒng)一納入各類數(shù)據(jù)庫。國家通過基礎(chǔ)信息的大數(shù)據(jù)來對人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，大大提高了國家認(rèn)證能力。二是日常生活的數(shù)據(jù)化。隨著智能手機(jī)的普及、網(wǎng)購平臺(tái)的出現(xiàn)，人們的衣食住行已被納入數(shù)字網(wǎng)絡(luò)之中。用戶的地理位置信息、行蹤軌跡能夠通過終端進(jìn)行記錄和數(shù)據(jù)化。越來越多的企業(yè)也通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)平臺(tái)為用戶進(jìn)行個(gè)性化定制、算法推薦，及時(shí)滿足用戶需求。三是交往方式的數(shù)據(jù)化。微信、QQ等社交媒體為人們進(jìn)行在線社交提供了平臺(tái)。借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，人與人之間的交往信息可以匯聚進(jìn)入終端平臺(tái)，形成社交大數(shù)據(jù)。四是社會(huì)流動(dòng)的數(shù)據(jù)化。各地區(qū)、各行業(yè)的經(jīng)濟(jì)政治文化交往日益密切，高鐵、飛機(jī)等交通工具的日益發(fā)達(dá)，都進(jìn)一步促進(jìn)了人口流動(dòng)。社會(huì)大流動(dòng)帶來巨量的信息流動(dòng)，生產(chǎn)出海量的大數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)流傳速度大大加快。

當(dāng)前，社會(huì)運(yùn)行信息已經(jīng)高度數(shù)據(jù)化，每個(gè)個(gè)體都是移動(dòng)的數(shù)據(jù)集，整個(gè)社會(huì)也是高度互聯(lián)的數(shù)字化社會(huì)體系，個(gè)體和社會(huì)都變得越來越透明。數(shù)據(jù)化的社會(huì)為數(shù)據(jù)化的政府治理奠定了社會(huì)基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)為國家和地方政府治理提供了新的技術(shù)支撐，數(shù)據(jù)搜集、分析、管理成為政府治理的核心競爭力。

大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)

近年來，大數(shù)據(jù)越來越多地被運(yùn)用于我國政府治理中。例如，在社會(huì)治安領(lǐng)域，公安部門依托人口信息庫等大數(shù)據(jù)平臺(tái)嚴(yán)厲打擊刑事犯罪。大量多年未破的犯罪案件在近年來紛紛得以告破，這與大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步密不可分。又如，在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)精準(zhǔn)判斷武漢封城之后的人口流向，為相關(guān)地區(qū)做好疫情防控工作提供了決策依據(jù)。然而，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我國地方政府治理仍然面臨巨大挑戰(zhàn)。

首先，傳統(tǒng)決策模式遭遇挑戰(zhàn)。長期以來，地方政府官員主要依靠經(jīng)驗(yàn)、直覺進(jìn)行決策，具有很強(qiáng)的場景性。一旦場景更換，那么之前的經(jīng)驗(yàn)就不一定適用。而大數(shù)據(jù)注重事物之間的聯(lián)系，要求決策的時(shí)候更加顧及大局、全域，權(quán)衡決策的多維影響。一直以來，各級政府部門投入了大量的人力物力采集各種數(shù)據(jù)。但是，由于地方政府在采集數(shù)據(jù)時(shí)缺乏大數(shù)據(jù)思維，使得數(shù)據(jù)采集、分析和使用的效率較低。而且這些數(shù)據(jù)的規(guī)模較小，很難滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代的決策需求。在大數(shù)據(jù)缺失的條件下，地方政府難以做到精準(zhǔn)決策和精細(xì)化治理。在這次新冠肺炎疫情中，媒體報(bào)道了多起病毒感染者故意隱瞞重點(diǎn)疫區(qū)旅居史等信息，導(dǎo)致周圍人群被傳染的案例。如果地方政府能夠借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，就可以迅速分析防控對象的行蹤軌跡，采取相應(yīng)的防控措施。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，地方政府決策必須從依賴直覺、經(jīng)驗(yàn)、小數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽看髷?shù)據(jù)。

其次，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)采集手段效率較低。當(dāng)前，我國地方政府的數(shù)據(jù)集成水平普遍較低。一方面，地方政府依賴傳統(tǒng)手段采集數(shù)據(jù)，人工方式仍然是地方政府采集信息的主要手段。這些相對滯后的信息獲取手段不僅效率低下，而且不便保存，缺乏積累性。上級試圖通過“痕跡管理”來強(qiáng)化對基層干部的監(jiān)控。但問題是這些“痕跡”沒有數(shù)字化，未能形成數(shù)字連續(xù)統(tǒng)，所生成的大量的表格信息都變成了歷史檔案，無人問津。如果能夠形成大數(shù)據(jù)集成，就可以大大減少基層干部的臺(tái)賬工作。上級不必檢查臺(tái)賬報(bào)表，可以直接從大數(shù)據(jù)平臺(tái)中調(diào)閱，既方便上級檢查，又減少基層迎檢帶來的資源浪費(fèi)。

另一方面，由于不同地方主官的施政思路存在較大差異，一旦地方主官更換，就需要基層干部重新采集和上報(bào)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采集過程沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，沒有變成信息庫，帶來重復(fù)勞動(dòng)。采集各類數(shù)據(jù)信息需要耗費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，而基層本就存在資源匱乏的問題，基層干部難以應(yīng)付，出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假行為。在自上而下的治理任務(wù)不斷加重的情況下，仍然沿用傳統(tǒng)的治理手段，必然加重基層干部的負(fù)擔(dān)。

此外，既有的數(shù)據(jù)采集過程主要依賴于政府內(nèi)部開展。而大數(shù)據(jù)要求提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平，以便于社會(huì)基于政府開放的數(shù)據(jù)進(jìn)行合作治理。通過政府部門與社會(huì)的密切合作，使數(shù)據(jù)采集渠道由單軌轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌，進(jìn)一步提高大數(shù)據(jù)的集成水平。

概言之，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集手段與大數(shù)據(jù)時(shí)代政府對數(shù)據(jù)的快速、規(guī)模化需求之間的不匹配，以及地方政府大數(shù)據(jù)治理體系的缺乏，是近年來基層形式主義痼疾無法得到有效治理的重要原因。人工采集數(shù)據(jù)的速度慢，數(shù)據(jù)集成度低，無法滿足現(xiàn)代信息社會(huì)快速運(yùn)行的需求。如果地方政府能夠掌握系統(tǒng)的數(shù)據(jù)記錄過程，將日常管理和治理事務(wù)全部數(shù)字化，進(jìn)入終端，每天可產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)日積月累，不斷集成，便可形成大數(shù)據(jù)。

最后，“數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)”的形成。大數(shù)據(jù)呼喚高度集成、整合的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，只有多政府部門數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)起來才能更好地發(fā)揮作用，各個(gè)部門、各種類型的數(shù)據(jù)必須實(shí)現(xiàn)高度整合。但中國條塊分割的行政體制卻使得各個(gè)部門的數(shù)據(jù)資源整合面臨較大難度，形成“數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)”。地方政府部門間的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)使得各部門依據(jù)自身需求來要求基層上報(bào)數(shù)據(jù)信息，這些數(shù)據(jù)信息往往只用于各部門的治理事務(wù)。近年來，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)越來越多地運(yùn)用于基層社會(huì)治理中，包括網(wǎng)格化管理、社會(huì)治安、信訪維穩(wěn)、低保戶比對、政務(wù)服務(wù)中心等領(lǐng)域。但是，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用尚局限于少數(shù)治理領(lǐng)域，且缺乏大規(guī)模的整合和集成。

同時(shí)，由于各單位、各部門都傾向于獨(dú)享數(shù)據(jù)紅利，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法進(jìn)一步集成和整合。如何采集數(shù)據(jù)、如何讓數(shù)據(jù)說話、如何依靠數(shù)據(jù)決策，都缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。不同部門獲取的數(shù)據(jù)可能有利于解決各個(gè)部門面臨的治理問題，但無法聯(lián)動(dòng)成為更大規(guī)模的數(shù)據(jù)集。這導(dǎo)致資源使用低效甚至浪費(fèi)，難以提高治理效能。比如低保比對、網(wǎng)格化管理等領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不局限于這些領(lǐng)域，而可以在國民經(jīng)濟(jì)中得到全局性的運(yùn)用。

上述困境使得當(dāng)前地方政府的數(shù)據(jù)集成水平和資源利用效率較低。如果能夠改變傳統(tǒng)人工采集數(shù)據(jù)手段，將社會(huì)治理過程中產(chǎn)生的各種信息納入大數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)各部門之間聯(lián)動(dòng)，大數(shù)據(jù)集成程度就可以大大提高，實(shí)現(xiàn)從小數(shù)據(jù)到大數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。地方政府在決策時(shí)就可以直接采用大數(shù)據(jù)計(jì)算，不需要基層干部反復(fù)填寫大量的表格。而且，數(shù)據(jù)集成之后，地方政府能夠更為清晰地判斷治理問題所在，從而精準(zhǔn)施策。

大數(shù)據(jù)時(shí)代提升地方政府治理能力的具體路徑

第一，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，消弭數(shù)據(jù)孤島。各類數(shù)據(jù)的采集、分析、治理、建模和可視化輸出，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。政府大數(shù)據(jù)治理體系的建構(gòu)，更是具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。而在我國地方政府治理體系中，“數(shù)據(jù)孤島”問題較為突出。要解決這些問題，相關(guān)部門可以牽頭協(xié)調(diào)形成工作合力，統(tǒng)籌推進(jìn)地方大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)的規(guī)劃和建設(shè)，將其作為各級黨委政府的一項(xiàng)中心工作。加強(qiáng)地方政府內(nèi)部、上下級政府之間和各地方政府之間的數(shù)據(jù)共享。各類數(shù)據(jù)平臺(tái)要進(jìn)行整合、聯(lián)動(dòng)，不同部門之間互相配合和支持，打破數(shù)據(jù)壁壘，共享各方面的數(shù)據(jù)信息。通過上述措施真正實(shí)現(xiàn)府際協(xié)同，解決“數(shù)據(jù)孤島”問題，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的整合性地方治理體系，達(dá)到一體化治理。這意味著，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的地方政府治理不僅是技術(shù)治理的強(qiáng)化，而且是政府權(quán)力運(yùn)行的進(jìn)一步規(guī)范化。

第二，提升大數(shù)據(jù)集成，推動(dòng)政府流程再造。通過數(shù)據(jù)的高度集成來為流程再造創(chuàng)造更為扎實(shí)的條件和基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生機(jī)制要與政府的管理流程高度結(jié)合。對于政府而言，各類社會(huì)治理信息的采集、大數(shù)據(jù)集成等都是漫長的過程。地方政府需要著重做好以下幾方面的工作，比如理清各個(gè)部門的主要數(shù)據(jù)來源，確定產(chǎn)生重要數(shù)據(jù)信息的渠道，選定大數(shù)據(jù)平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)載體以及將地方政府在日常運(yùn)行過程中產(chǎn)生的大量信息進(jìn)行數(shù)字化等。政府運(yùn)作的過程成為數(shù)據(jù)信息搜集、流動(dòng)和集成的過程，而大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和集成又可以大幅度降低治理成本。

第三，樹立大數(shù)據(jù)思維，推動(dòng)地方政府創(chuàng)新。地方政府必須樹立大數(shù)據(jù)思維，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)使用意識(shí)，以大數(shù)據(jù)推動(dòng)地方政府創(chuàng)新。在研判、決策、治理、服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)中，地方政府尤其是地方主官都應(yīng)該強(qiáng)化大數(shù)據(jù)意識(shí)。地方政府在社會(huì)治理中產(chǎn)生和采集數(shù)據(jù)，這些海量的數(shù)據(jù)就是決策的數(shù)據(jù)來源，在之后的社會(huì)治理中再運(yùn)用這些大數(shù)據(jù)。通過這種滾雪球的方式，數(shù)據(jù)規(guī)模將不斷擴(kuò)大，進(jìn)而為地方政府創(chuàng)新提供日益扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第四，加強(qiáng)主干數(shù)據(jù)庫建設(shè)，帶動(dòng)平行功能拓展。我國政府大數(shù)據(jù)建設(shè)規(guī)模龐大，需要區(qū)分輕重緩急有序開展?？蓞⒖家恍┥虡I(yè)APP的發(fā)展模式，先重點(diǎn)建設(shè)主要的數(shù)據(jù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，再不斷拓展平行功能。比如，可以逐步謀劃建設(shè)一個(gè)國家治理APP，依托于行政體系運(yùn)作，以該APP為支撐，逐步將其他地方治理APP或者終端聯(lián)通。在這個(gè)過程中，需要加強(qiáng)地方政府的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升其大數(shù)據(jù)運(yùn)用能力。

第五，吸納社會(huì)力量，匯聚大數(shù)據(jù)建設(shè)合力。一方面，大力吸納專業(yè)人才參與，利用專業(yè)技術(shù)服務(wù)于地方政府大數(shù)據(jù)建設(shè);另一方面，地方政府可以加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，提升治理能力。

第六，恪守技術(shù)倫理，把握大數(shù)據(jù)治理紅線。毋庸置疑，大數(shù)據(jù)時(shí)代的國家治理必須直面網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全問題。部分?jǐn)?shù)據(jù)關(guān)乎國家安全，必須嚴(yán)格保密，避免系統(tǒng)性的治理風(fēng)險(xiǎn)。在統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)中，可以按照數(shù)據(jù)涉密程度對其進(jìn)行分級分類，確保所有數(shù)據(jù)都用于公共利益，嚴(yán)禁數(shù)據(jù)販賣;要加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全法制保障。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，人們的生產(chǎn)生活都已經(jīng)高度數(shù)字化，整個(gè)社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)數(shù)字社會(huì)。數(shù)字政府是“數(shù)字中國”建設(shè)的重要組成部分。地方政府治理的關(guān)鍵在于把社會(huì)生活和社會(huì)治理過程數(shù)字化，由此產(chǎn)生海量的數(shù)據(jù)，服務(wù)于社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)治理，從而不斷提升社會(huì)治理水平。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)為現(xiàn)代國家治理提供強(qiáng)大的科技支撐。構(gòu)建數(shù)字政府治理體系，有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，減輕基層干部負(fù)擔(dān)，減少基層形式主義，讓基層治理現(xiàn)代化真正落地，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

【本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元化鄉(xiāng)村治理問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA114）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告（2019）》，中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)，2019年7月11日。

責(zé)編/銀冰瑤? ? 美編/楊玲玲