重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理的法治面向

陳兵

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情? 數(shù)據(jù)治理? 法治? ??【中圖分類號(hào)】D92? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年1月20日，新冠肺炎被正式納入我國(guó)法律規(guī)定的乙類傳染病并按照甲類傳染病進(jìn)行預(yù)防和控制。在疫情防控過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的運(yùn)用起到至關(guān)重要的作用。譬如，鐵路部門通過實(shí)名制車票信息梳理患者行動(dòng)軌跡、尋找密切接觸者。在類似疫情防治等重大突發(fā)公共事件中，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源應(yīng)用的科學(xué)性和優(yōu)越性得以凸顯。

重大突發(fā)公共事件中公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益保護(hù)的隱憂

與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的運(yùn)用也為重大突發(fā)公共事件中公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的保護(hù)帶來一定的隱憂，特別是在不當(dāng)使用大數(shù)據(jù)資源和技術(shù)的情況下，很可能導(dǎo)致對(duì)所涉公民權(quán)益的二次侵害。2020年2月，中央網(wǎng)信辦發(fā)布《關(guān)于做好個(gè)人信息保護(hù)利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），及時(shí)有效回應(yīng)了重大突發(fā)公共事件發(fā)生之際，公民數(shù)據(jù)（隱私）泄露的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《通知》要求，為疫情防控、疾病防治收集的個(gè)人信息，不得用于其他用途。任何單位和個(gè)人未經(jīng)被收集者同意，不得公開姓名、年齡、身份證號(hào)碼、電話號(hào)碼、家庭住址等個(gè)人信息，因聯(lián)防聯(lián)控工作需要，且經(jīng)過脫敏處理的除外。

大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)信息技術(shù)的運(yùn)用對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理能力和水平的現(xiàn)代化有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。近年來，我國(guó)著力于推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各省、自治區(qū)、直轄市積極響應(yīng)，著力推動(dòng)政府間以及政府與社會(huì)主體間的數(shù)據(jù)開放與共享，促進(jìn)包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的各類數(shù)據(jù)的有序開放和有條件共享，尤其在本次抗擊新冠肺炎疫情中顯示出重要效用。然而，在推動(dòng)數(shù)據(jù)治理服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展總體需求的同時(shí)，對(duì)于公民個(gè)人權(quán)利的保護(hù)也不容忽視，在海量的多樣化數(shù)據(jù)中包含著大量個(gè)人信息。以本次疫情涉及的主要信息為例，在《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》中，個(gè)人身份信息和個(gè)人健康生理信息均被列為個(gè)人敏感信息，對(duì)于該類信息在收集時(shí)應(yīng)當(dāng)取得當(dāng)事人同意，在傳輸和存儲(chǔ)過程中應(yīng)加密，在流通、分享、使用前，除去標(biāo)識(shí)化處理外，還應(yīng)再次征得當(dāng)事人同意。當(dāng)然，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)出于對(duì)公共利益的考量，依據(jù)法定情形，由法定機(jī)構(gòu)在法定程序下可以收集和使用當(dāng)事人數(shù)據(jù)信息，但是必須受到嚴(yán)格的法定授權(quán)，遵從前述《通知》中所規(guī)定的最小范圍原則。這一點(diǎn)充分體現(xiàn)了國(guó)家和各級(jí)行政部門對(duì)公民數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的尊重和維護(hù)，牢牢堅(jiān)持法治思維和法治方式在治國(guó)理政中的基礎(chǔ)性地位，做到依法抗疫，依法治疫。

2020年2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展”。在疫情防控背景下的數(shù)據(jù)開放與共享不能超出必要限度，數(shù)據(jù)的披露與使用需要以公民權(quán)益的保護(hù)為底線，實(shí)現(xiàn)公共治理與公民保護(hù)的動(dòng)態(tài)平衡，一方面運(yùn)用好數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化重大突發(fā)公共事件的治理，另一方面嚴(yán)守個(gè)人數(shù)據(jù)（信息）保護(hù)邊界以免造成不必要且無可挽回的損害。

發(fā)揮數(shù)據(jù)治理優(yōu)勢(shì)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，應(yīng)當(dāng)著眼于兩個(gè)方面的問題

第一，如何通過數(shù)據(jù)的進(jìn)一步開放與分享，尤其在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件之際，將數(shù)據(jù)治理效果最大化。這需要社會(huì)成員協(xié)同參與，政府、企業(yè)、公眾在互惠互利的基礎(chǔ)上，在對(duì)關(guān)鍵信息達(dá)成共識(shí)的前提下，守住隱私保護(hù)的底線完成合作，在最大程度上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理“取之于民用之于民”的效用。

首先，應(yīng)當(dāng)明確，在重大突發(fā)公共事件中以大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的應(yīng)用為核心的數(shù)據(jù)治理活動(dòng)，要在一定限度內(nèi)合規(guī)合理披露個(gè)人信息。大數(shù)據(jù)技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，個(gè)人信息所代表的私權(quán)與維護(hù)社會(huì)公共利益的公權(quán)之間摩擦升級(jí)，隨著人們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的依賴不斷增強(qiáng)，個(gè)人信息逐漸數(shù)據(jù)化，人們的每一次點(diǎn)擊、搜索、選擇均以數(shù)據(jù)的形式存在于網(wǎng)絡(luò)之中，數(shù)據(jù)中包含的個(gè)人隱私無法完全與一般個(gè)人信息剝離，隱私權(quán)的絕對(duì)私法保護(hù)遭遇挑戰(zhàn)，公眾以數(shù)據(jù)化的方式參與到社會(huì)活動(dòng)當(dāng)中意味著私權(quán)在一定程度上需要為大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理作出必要讓步，特別是在遭遇重大突發(fā)公共事件時(shí)公益優(yōu)先的原則必須得到遵從。

其次，在數(shù)據(jù)治理的主體上不應(yīng)當(dāng)只局限于政府，企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)組織及公眾均應(yīng)參與到數(shù)據(jù)治理的過程中。當(dāng)前對(duì)于數(shù)據(jù)治理的概念尚無明確界定，但是通說認(rèn)為數(shù)據(jù)治理可以進(jìn)一步分為“對(duì)數(shù)據(jù)治理”和“用數(shù)據(jù)治理”兩個(gè)方面，前者指搜集、處理數(shù)據(jù)的過程，后者指利用處理后的數(shù)據(jù)進(jìn)行決策治理的過程。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)散落于社會(huì)活動(dòng)的方方面面，因此除政府機(jī)關(guān)外，其他擁有數(shù)據(jù)、具備數(shù)據(jù)處理能力的社會(huì)主體均應(yīng)當(dāng)作為數(shù)據(jù)治理的主體參與到?jīng)Q策活動(dòng)中，即數(shù)據(jù)治理不應(yīng)當(dāng)只依靠具有國(guó)家強(qiáng)制力的“硬法”，其他社會(huì)主體均需要制定相應(yīng)的規(guī)則形成“軟法”。

最后，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)數(shù)據(jù)的歸集與流動(dòng)的合規(guī)管理及運(yùn)行效率，促使大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)得到極佳發(fā)揮。大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的前提是海量數(shù)據(jù)的集中，需要整合多層次、多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源才能保證決策的科學(xué)合理及系統(tǒng)全面。政府作為行政主體在履行行政職能過程中掌握的數(shù)據(jù)相對(duì)特定，具有局限性，此時(shí)需要與其他社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，吸納企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等主體在日?；顒?dòng)中收集的相關(guān)數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)治理事件的全面刻畫。在此基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)的生命力在于流動(dòng)，在政府部門和其他社會(huì)主體之間還應(yīng)當(dāng)建立合理的數(shù)據(jù)流動(dòng)通道，暢通數(shù)據(jù)交流的途徑，使各個(gè)社會(huì)主體均能在公共治理中充分發(fā)揮效用，將收集到的重要信息相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

第二，如何在基于對(duì)公民權(quán)利充分保障的法治框架內(nèi)為數(shù)據(jù)治理設(shè)置合理的邊界，動(dòng)態(tài)平衡個(gè)人數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益的私人利益與社會(huì)治理的公共利益之間的關(guān)系。在重大突發(fā)公共事件中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的數(shù)據(jù)治理行為面臨的核心問題之一在于對(duì)個(gè)人信息與個(gè)人隱私的區(qū)分。個(gè)人信息在一定程度上存在于公共領(lǐng)域，是社會(huì)公眾在大數(shù)據(jù)時(shí)代為了享受更優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)所作出的交換，可以供相關(guān)機(jī)構(gòu)取用。個(gè)人隱私則不同，在數(shù)字領(lǐng)域的個(gè)人隱私可能因兩種途徑存在：一種是個(gè)人信息中包含的隱私，這種隱私在用戶使用互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)服務(wù)的過程中已經(jīng)通過用戶協(xié)議得到授權(quán)，另外一種則是通過大數(shù)據(jù)、算法等數(shù)字技術(shù)在個(gè)人信息的基礎(chǔ)上對(duì)用戶進(jìn)行刻畫所獲得的新信息，例如用戶在電商平臺(tái)購(gòu)物的喜好、周期，在社交平臺(tái)關(guān)注的主要領(lǐng)域等，這類衍生信息事實(shí)上未經(jīng)當(dāng)事人授權(quán)，但是卻可能包含著當(dāng)事人都沒有意識(shí)到的重要隱私信息。對(duì)于前者，因該類隱私信息已經(jīng)得到授權(quán)，因此可以在用戶協(xié)議允許的范圍內(nèi)使用;對(duì)于后者，該類隱私信息的保護(hù)則更為棘手，一方面當(dāng)事人并未授權(quán)，另一方面由于收集主體的技術(shù)投入，這類信息實(shí)際上已經(jīng)經(jīng)過技術(shù)處理，是否仍然屬于用戶隱私也存在爭(zhēng)議。這一爭(zhēng)議引發(fā)了大數(shù)據(jù)運(yùn)用的深層次法理問題，即數(shù)據(jù)權(quán)利（益）的歸屬問題。對(duì)數(shù)據(jù)的使用涉及到授權(quán)問題，但是基于用戶個(gè)人信息和在線活動(dòng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)應(yīng)歸屬于誰(shuí)始終存在爭(zhēng)議。

數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題也應(yīng)基于信息受保護(hù)程度予以考量。譬如，在《信息安全技術(shù)個(gè)人信息安全規(guī)范》中劃定出個(gè)人敏感信息這一分類，對(duì)這類信息需要采取更為嚴(yán)格的授權(quán)使用要求。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，數(shù)據(jù)具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)在當(dāng)今可以被看作生產(chǎn)活動(dòng)中的一項(xiàng)重要成本。但是在重大突發(fā)公共事件治理的場(chǎng)景中，治理活動(dòng)的公益性質(zhì)為數(shù)據(jù)使用設(shè)置新的場(chǎng)景，因此也不宜以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的標(biāo)準(zhǔn)帶入衡量社會(huì)治理中的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。為了使公共利益得到保障，在社會(huì)治理語(yǔ)境下，數(shù)據(jù)持有者應(yīng)當(dāng)在合理限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大程度利于治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的讓利。由此，在重大突發(fā)公共事件的數(shù)據(jù)治理中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，即為私益向公益讓利的邊界應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置。換言之，如何動(dòng)態(tài)平衡私益與公益的關(guān)系成為了重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理的重點(diǎn)與難點(diǎn)。對(duì)公民、企業(yè)等社會(huì)主體數(shù)據(jù)的收集是為了將其更好地應(yīng)用到?jīng)Q策當(dāng)中，增強(qiáng)治理的科學(xué)性，在此過程中進(jìn)行的披露需要遵循比例原則，即披露數(shù)據(jù)、個(gè)人信息等造成的風(fēng)險(xiǎn)不得超過必要限度，且需要采取與風(fēng)險(xiǎn)匹配的保障措施。英國(guó)法律中對(duì)數(shù)據(jù)控制者進(jìn)行隱私風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)估時(shí)采取“場(chǎng)景中合理使用”作為標(biāo)準(zhǔn)，即“場(chǎng)景正義”基準(zhǔn)，我國(guó)在重大突發(fā)公共事件中的數(shù)據(jù)治理也可以適當(dāng)引入這一標(biāo)準(zhǔn)，將數(shù)據(jù)開放與分享的邊界置于特定場(chǎng)景下進(jìn)行具體考量，靈活調(diào)節(jié)信息披露的程度，平衡好社會(huì)治理與公民隱私保護(hù)之間的關(guān)系。

特殊時(shí)期更要尊重法律權(quán)威，在法治框架下平穩(wěn)有序推進(jìn)各項(xiàng)治理活動(dòng)

新冠肺炎疫情防控工作中，數(shù)據(jù)治理在顯示出優(yōu)越性的同時(shí)，也暴露了些許不足。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，各項(xiàng)數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展為當(dāng)前社會(huì)治理提供了新的發(fā)展機(jī)遇。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)的力量不容小覷，應(yīng)當(dāng)警惕因?qū)?shù)據(jù)不加限制地信任與利用而滋生的“數(shù)字利維坦”，過于依賴數(shù)據(jù)進(jìn)行決策治理可能造成信息的誤讀，反而弱化政府的行政能力，對(duì)政府的公信力造成打擊。此外，還需要在數(shù)據(jù)治理的過程中以對(duì)公民合法權(quán)益的保障為底線劃定合理的隱私界限，在特殊時(shí)期更應(yīng)當(dāng)尊重法律的權(quán)威，在法治框架下平穩(wěn)有序推進(jìn)各項(xiàng)治理活動(dòng)。

針對(duì)重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理暴露出的系列問題，應(yīng)當(dāng)加緊數(shù)據(jù)治理規(guī)則的科學(xué)制定。在國(guó)家層面，盡快以法律法規(guī)形式確定數(shù)據(jù)治理的規(guī)則，完善數(shù)據(jù)收集、處理、流通、使用過程中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉及公民隱私保護(hù)、企業(yè)商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)設(shè)置合理可操作的強(qiáng)制性保護(hù)規(guī)定，為敏感信息的應(yīng)用劃定底線。同時(shí)，應(yīng)在各項(xiàng)專門立法中對(duì)數(shù)據(jù)使用與信息披露進(jìn)行場(chǎng)景化的特別規(guī)定，譬如可以嘗試在《傳染病防治法》中針對(duì)疫情防控特殊時(shí)期，相關(guān)衛(wèi)生防疫部門對(duì)數(shù)據(jù)的獲取、應(yīng)用及披露作出更加精細(xì)化的規(guī)定。對(duì)于其他社會(huì)主體來說，應(yīng)當(dāng)基于行業(yè)特性的需要制定合理的數(shù)據(jù)收集使用規(guī)則，明晰流程與標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在國(guó)家規(guī)定的最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上設(shè)定信息保護(hù)制度。此外，各社會(huì)主體還應(yīng)當(dāng)著力搭建與有關(guān)部門暢通數(shù)據(jù)開放共享渠道的橋梁，做好數(shù)據(jù)的交換交流，特殊時(shí)期針對(duì)數(shù)據(jù)需求做好預(yù)案，切實(shí)高效地參與到社會(huì)共享共治的過程中。

落實(shí)到數(shù)據(jù)保護(hù)與分享實(shí)際操作的微觀層面，需要就在數(shù)據(jù)源頭上如何確定權(quán)屬、及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)授權(quán)，在使用過程中如何進(jìn)行數(shù)據(jù)脫敏等隱私保障措施進(jìn)行進(jìn)一步研判。針對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，當(dāng)前對(duì)于數(shù)據(jù)性質(zhì)問題尚處于激烈討論之中，就數(shù)據(jù)權(quán)應(yīng)當(dāng)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)抑或是人身權(quán)處理還存在爭(zhēng)議，同時(shí)對(duì)于原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)等不同種類數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬應(yīng)如何認(rèn)定也仍無定論。在此背景下，就數(shù)據(jù)治理過程中出現(xiàn)的問題可以將數(shù)據(jù)持有者對(duì)數(shù)據(jù)的權(quán)利邊界作為討論對(duì)象，數(shù)據(jù)持有者對(duì)經(jīng)過處理的衍生數(shù)據(jù)在一定條件下可以直接授權(quán)，對(duì)原始數(shù)據(jù)的授權(quán)使用則可以充當(dāng)中間人的角色，對(duì)提供數(shù)據(jù)的用戶進(jìn)行是否許可使用的授權(quán)征詢，此種方法也可大幅降低授權(quán)征詢的成本。針對(duì)數(shù)據(jù)中攜帶隱私等敏感信息的保護(hù)問題，應(yīng)當(dāng)在設(shè)置嚴(yán)格、細(xì)致的個(gè)人信息分類標(biāo)準(zhǔn)的前提下對(duì)涉及個(gè)人隱私的、不需要披露的有關(guān)信息進(jìn)行匿名化處理，遵循最小范圍原則和比例原則的要求在適當(dāng)限度內(nèi)，為保障公共利益的實(shí)現(xiàn)適當(dāng)公開。此外，還要考慮到在重大突發(fā)公共事件結(jié)束后，有關(guān)政府部門和相關(guān)社會(huì)主體對(duì)在此公共事件中依法依規(guī)所收集、分析、整理、存儲(chǔ)的涉及到的公民數(shù)據(jù)信息的封存、銷毀或者是為了科學(xué)研究、公共防疫等公益事業(yè)再利用數(shù)據(jù)等行為，作出科學(xué)合理的嚴(yán)格規(guī)范，防止大量個(gè)人數(shù)據(jù)的泄露或?yàn)E用。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量多樣化數(shù)據(jù)的收集、分析及使用為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化帶來了機(jī)遇。社會(huì)方方面面由數(shù)據(jù)聯(lián)結(jié)溝通，國(guó)家的各級(jí)各類治理活動(dòng)渠道顯著暢通，決策的科學(xué)性和效率明顯提升。推動(dòng)數(shù)據(jù)的有序開放與有條件共享將是當(dāng)下和今后努力的方向。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)的開放與分享需要在法治的軌道上進(jìn)行，在應(yīng)用數(shù)據(jù)進(jìn)行公共治理時(shí)，需要以維護(hù)公民的合法數(shù)據(jù)（隱私）權(quán)益作為邊界，特別是在重大突發(fā)公共事件發(fā)生的背景下，更需嚴(yán)守法治底線和紅線。

【注：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)基地重大項(xiàng)目“全球數(shù)據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進(jìn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19JJD820009）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①沈巋：《數(shù)據(jù)治理與軟法》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》，2020年第1期。

②謝琳：《大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息邊界的界定》，《學(xué)術(shù)研究》，2019年第3期。

③鄖彥輝：《數(shù)字利維坦：信息社會(huì)的新型危機(jī)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第3期。

責(zé)編/趙橙涔? ? 美編/楊玲玲