讓基層干部身心得安，重塑進(jìn)取心

周慶智

【關(guān)鍵詞】基層干部? 進(jìn)取心? ? 【中圖分類號】D262? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在“壓力型體制”與“政績錦標(biāo)賽”的雙重約束下，基層干部的工作千頭萬緒但責(zé)任范圍卻經(jīng)常沒有邊際，這造成基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結(jié)”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應(yīng)”。

基層干部不堪重負(fù)的工作狀態(tài)

“九龍治水”與“十羊九牧”。基層督查中“九龍治水”現(xiàn)象盛行，基層單位不僅要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)即同級和上級的雙重節(jié)制，而且是多級或多重領(lǐng)導(dǎo)，即與此項任務(wù)相關(guān)的上級或同級的多重節(jié)制。例如，某省直轄縣級行政單位的一個“文體新廣局”（亦即“文化體育新聞出版廣播電影電視”），對上承接著省文化廳、省文物局、省體育局、省新聞出版廣電局、省體彩中心五家上級主管部門，對下則負(fù)責(zé)著3000多平方公里的8萬多居民的文化體育事業(yè)。在實際工作中，基層單位面對的上級督導(dǎo)檢查考核泛濫，相當(dāng)于一個人在一線做事，七八個人在后面挑毛病。另外，到基層督導(dǎo)的部門本都是擁有法定管理機構(gòu)、職能和權(quán)限的責(zé)任部門，留給基層干部還有一個必須要做到的任務(wù)——“痕跡管理”，即各種臺賬、章程、紀(jì)要、發(fā)文等全面覆蓋各種督查活動當(dāng)中。這既容易造成政令不一，基層干部無所適從;也導(dǎo)致基層干部陷入繁文縟節(jié)，分散了干事創(chuàng)業(yè)的精力。

晉升渠道窄化。機構(gòu)起點低、領(lǐng)導(dǎo)崗位少、上升渠道窄，基層干部在提拔晉升過程中，一直存在“天花板”效應(yīng)。一方面，基層干部面對繁重的工作壓力，可以通過攻堅克難達(dá)成目標(biāo);面對矛盾復(fù)雜的實際問題，可以通過擼袖狠干、抽絲剝繭之功化解。但提拔晉升的“千軍萬馬過獨木橋”現(xiàn)狀，并非基層干部激發(fā)內(nèi)生動力就可以得到改變;另一方面，一些基層干部擔(dān)心動輒得咎，干的越多意味著責(zé)任越大，凡需克難攻堅的任務(wù)大多是矛盾多發(fā)、易發(fā)，雖然個別工作有“盡職免責(zé)”的說法，但現(xiàn)實中一些干部認(rèn)為承擔(dān)越多，被問責(zé)可能性越大，提拔的速度沒有問責(zé)的效率快。上述兩方面使基層干部產(chǎn)生“付出得不到肯定”的失落，加深了基層干部成長的焦慮感，也不斷消耗著基層干部奮發(fā)擔(dān)當(dāng)、勇于作為的進(jìn)取心。

責(zé)、權(quán)、利混亂。主要表現(xiàn)在一是“沒人管就該屬地管”，即沒有牽頭單位和執(zhí)法依據(jù)，上下部門管理真空，就歸基層屬地管。比如，某地一處公園是國家級森林保護(hù)區(qū)、世界地質(zhì)公園和生態(tài)旅游區(qū)，同時受到林業(yè)局、國土資源局和旅游局等幾個部門的多方管理，但卻出現(xiàn)“誰都不愿少管，真有事又不知道找誰”的狀況。土地是荒土?xí)r，歸國土資源局;土地上長了雜草，歸農(nóng)業(yè)局;長了樹就歸林業(yè)局;山里的湖泊，當(dāng)湖泊里的水深超過6米，歸水利局;低于6米則是濕地，又歸林業(yè)局。據(jù)調(diào)查報告，更匪夷所思的現(xiàn)象是，青蛙在河里的時候歸水利局管，到了岸上就屬林業(yè)局管了。二是公務(wù)員權(quán)利沒有得到有效保障，基層干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能調(diào)休，但常無法實現(xiàn)，節(jié)假日尚且需要加班，平時更無時間調(diào)休;盡管提倡人員編制向基層傾斜，而一些地區(qū)存在著編制上收、責(zé)任下放，干活全靠臨時工的情況。

一些基層干部感到失落焦慮和挫折感的癥結(jié)

“行政發(fā)包制”發(fā)生在上下級之間;“政績錦標(biāo)賽”是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展（GDP）為基礎(chǔ)的橫向晉升錦標(biāo)賽，發(fā)生在基層主要領(lǐng)導(dǎo)干部之間?！靶姓l(fā)包制”與“政治錦標(biāo)賽”的結(jié)合，即縱向發(fā)包與橫向競爭的結(jié)合，對基層干部群體來說，經(jīng)常面對的問題是，無邊際的政治責(zé)任下放和沒有節(jié)制的行政任務(wù)下派。

一是雙重壓力下的責(zé)任變形?！靶姓l(fā)包制”與“政績錦標(biāo)賽”造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為治理行為中的“均衡”常態(tài)，因為“行政發(fā)包制”本身包含了對承包方“自由裁量權(quán)”的默許，“政績錦標(biāo)賽”又刻意將責(zé)任與任務(wù)放大，在這個“雙重責(zé)任”下，基層干部的工作千頭萬緒，責(zé)任范圍又經(jīng)常處于不確定之中，其身心困于長期的焦慮和重壓之下。而且基層還存在許多代理組織形式，這些代理機構(gòu)代表政府參與社會治理，實現(xiàn)政府治理任務(wù)，完成政府“縱向到底橫向到邊”的治理目標(biāo)。貫穿于代理治理模式的治理邏輯，是通過不斷復(fù)制新的代理關(guān)系來對社會實行治理，具有干預(yù)社會領(lǐng)域的權(quán)力，政府與這些代理組織雖無隸屬關(guān)系，但基層干部卻必須奔走于其間盡協(xié)調(diào)和督查之責(zé)，導(dǎo)致其工作責(zé)任范圍幾乎沒有邊界，經(jīng)濟(jì)社會等領(lǐng)域的問題會相應(yīng)出現(xiàn)在基層干部的工作日程上。

二是官僚主義與形式主義泛濫。一定程度上可以說“文件治理”是“壓力型體制”的“政治錦標(biāo)賽”和行政任務(wù)層層分包的結(jié)果?！拔募卫怼钡膬?nèi)在要求，是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終?；鶎痈刹砍聊缬诜蔽目d節(jié)、疲于應(yīng)付各種會議，降低了行政效能，浪費了公共資源，增加了工作的運行環(huán)節(jié)和財政負(fù)擔(dān)，極大地牽扯了基層干部落實行政任務(wù)的大量時間和精力?？茖又菩姓旧砭陀小爸圃旃ぷ鳌钡墓柿?xí)，在實際工作中，一些基層干部樂此不疲于文件往來傳達(dá)、會議接二連三，因為這意味著有事可做;而“文件鏈條”也體現(xiàn)了官僚權(quán)力的流向和人與人之間的關(guān)系，會議內(nèi)嵌其中的權(quán)威關(guān)系，基層干部必須傾力為之，即所謂“上有所好，下必甚焉”。

三是任務(wù)連同責(zé)任一起下壓。這其中蘊含著兩層意思：一是責(zé)任與任務(wù)被層層加碼下派。行政發(fā)包是任務(wù)發(fā)包，不是責(zé)任發(fā)包，因為每個行政層級都有自己的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不多不少。反過來講，如果把責(zé)任連同任務(wù)一起下包，就會出現(xiàn)“管官”現(xiàn)象，即把責(zé)任和任務(wù)打包下去，一級一級往下派送，最后是基層行政成為各種責(zé)任和任務(wù)的集散地。加之“政績錦標(biāo)賽”的內(nèi)在驅(qū)動，致使基層一些主要領(lǐng)導(dǎo)在官職升遷的壓力下，會把責(zé)任和任務(wù)放大在基層干部身上。二是行政命令的不確定。一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法定權(quán)責(zé)意識，在推進(jìn)工作中習(xí)慣運用行政命令而不是依法行政，導(dǎo)致在推進(jìn)工作時重結(jié)果而輕過程，只要有效果，方式和手段可以不計。盡管也強調(diào)“干成事而不出事”，但落腳點往往在“干成事”而不是“不出事”，依賴基層高效率低成本的傳統(tǒng)管理手段來解決難題。