立法提速升級加快構(gòu)建國家生物安全體系

鄭偉華

新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。疫情對民眾的健康安全產(chǎn)生巨大威脅，對經(jīng)濟(jì)社會帶來負(fù)面影響。這種重大傳染性疾病疫情是在生物安全的范疇內(nèi)，讓我們進(jìn)一步深刻認(rèn)識到，生物安全在國家安全體系中的重要地位。這是一次和生物安全相關(guān)的公共衛(wèi)生危機(jī)，也是一次對國家治理體系和治理能力的大考，需要以法治為綱，為疫情防控筑牢法治堤壩。

生物安全立法步入快車道

依法防疫，離不開健全完備的法律體系。從傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例，到疫苗管理法、藥品管理法等，根據(jù)憲法的規(guī)定和精神，我國已經(jīng)制定了一系列法律法規(guī)，為疫情防控提供了有力的法治保障。同時(shí)，疫情防控也面臨著新形勢、新問題。2020年2月14日，中央全面深化改革委員會第十二次會議指出，要盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，把生物安全納入國家安全體系，全面提高國家生物安全治理能力。在新冠肺炎疫情發(fā)生的特殊背景下，將生物安全的重要性提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。這意味著，呼吁了20余年，原本作為第三類立法項(xiàng)目的生物安全法，正進(jìn)入立法快車道，開始提速升級。

致命病毒流行源于人們對自然規(guī)律的“無知無畏”，解決問題也依賴于我們把握客觀規(guī)律，科學(xué)制定法律。大疫當(dāng)前，這些客觀規(guī)律、生態(tài)智慧反映到生物安全立法上，就是要以高質(zhì)量立法構(gòu)建從源頭防控疫情的法治屏障，封印“潘多拉魔盒”。

加快立法，保護(hù)生物安全已經(jīng)成為社會各界的普遍共識。17年前，非典已經(jīng)給我們帶來過沉痛的教訓(xùn)。在不到20年的時(shí)間里，先后經(jīng)歷兩次波及全國甚至影響全球的公共衛(wèi)生危機(jī)，而這兩次危機(jī)皆與國人忽視生物安全、濫食野味密切相關(guān)。因此，保護(hù)生物安全，全面禁食野生動物無疑是杜絕此類危機(jī)再次發(fā)生的客觀選擇，也是真正做好生物安全保護(hù)工作的必然要求。

生物安全相關(guān)立法的現(xiàn)狀

生物安全法是國家為防范現(xiàn)代生物技術(shù)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)而制定的法律規(guī)范的總稱。20世紀(jì)90年代，我國就開始著手研究制定綜合性生物安全立法。1993年-2004年，我國經(jīng)歷了參與國際生物多樣性公約、生物安全議定書的早期談判、簽約和履行公約的10多年艱辛過程。特別是2003年歷經(jīng)非典疫情磨難之后，依法控疫的意識開始逐漸提升，確保生物安全方面有法可依成為共識。立法機(jī)關(guān)積極回應(yīng)社會關(guān)切，謀求民意最大公約數(shù)，得到了人民群眾點(diǎn)贊。在法律層面，我國形成一套以憲法為核心，以國家法律、地方性法規(guī)為支撐，細(xì)化到部門條例等法源的法律體系。例如傳染病防治法、病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例、生物安全實(shí)驗(yàn)室建筑技術(shù)規(guī)范等。

總體而言，與不少發(fā)達(dá)國家國相關(guān)的法律法規(guī)相比較，我國生物安全立法存在很多超前之處，但是也存在很多不足之處。當(dāng)前，我國生物安全規(guī)范體系法律位階較低，在基因醫(yī)學(xué)技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、廢棄物排放等方面仍未有法律層級的規(guī)范?；诖耍覀儜?yīng)該建立形成包含生物恐怖控制、生物武器控制、傳染病防控、外來生物入侵防控、實(shí)驗(yàn)室管理等方面內(nèi)容全方位的法律規(guī)章制度與標(biāo)準(zhǔn)。

我國已于2019年正式啟動生物安全法的立法工作。2019年10月21日，《中華人民共和國生物安全法（草案）》（下文簡稱“草案”）首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。該草案的適用范圍包括八個(gè)方面：防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情;研究、開發(fā)、應(yīng)用生物技術(shù);保障實(shí)驗(yàn)室生物安全;保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全;防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性;應(yīng)對微生物耐藥;防范生物恐怖襲擊;防御生物武器威脅。這項(xiàng)填補(bǔ)立法空白的法律草案，根本思路非常明確，維護(hù)國家生物安全是總體要求，保障人民生命安全和身體健康是根本目的，保護(hù)生物資源、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展、防范生物威脅是主要任務(wù)。此外，草案對生物多樣性保護(hù)進(jìn)行了原則性規(guī)定，為將來制定生物多樣性保護(hù)法留出了立法空間。

此前，生物安全立法進(jìn)度緩慢的主要原因，在于要解決的問題非常復(fù)雜，需要多方面協(xié)調(diào)。直到2018年9月，制定生物安全法才被列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中的第三類立法項(xiàng)目，屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目。2019年以來，長春長生問題疫苗、基因編輯嬰兒、華大基因檢測、非洲豬瘟等一系列生物安全事件，引起了黨中央、國務(wù)院和全國人民的高度關(guān)注?；诖?，全國人大有關(guān)部門加快了立法進(jìn)程。此次新冠肺炎疫情，更加凸顯了生物安全的重要性，無疑將推動此項(xiàng)立法提速且更具有針對性。制定生物安全法已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

同時(shí)，依法嚴(yán)禁食用野生動物，倡導(dǎo)符合生物安全的健康生活方式，也是保障生物安全的應(yīng)有之義。打擊濫食野味，保護(hù)野生動物，是完善生物安全立法體系的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)研究表明，近些年來世界多地出現(xiàn)的新發(fā)傳染病，如H7N9禽流感、埃博拉病毒等，都和動物有關(guān)。

2月24日，全國人大常委會作出關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，明確全面禁止食用野生動物，并部署野生動物保護(hù)等立法修法工作。此外，修改動物防疫法已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會牽頭起草，目前已形成修訂草案（征求意見稿）。出臺決定和修改動物防疫法的重要目的之一就是維護(hù)生物安全和生態(tài)安全，有效防范重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障人民群眾生命健康安全，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

當(dāng)然，單純修改野生動物保護(hù)法，難以從源頭根治疫情帶來的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，需要同動物防疫法、傳染病防治法等多法聯(lián)動。如，可能傳播細(xì)菌的流浪動物，在現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定中，既不是野生動物，也不是養(yǎng)殖動物，野生動物保護(hù)法、動物防疫法發(fā)揮作用的空間有限。需要著眼完善源頭防控疫情的法律制度，針對法律供給的短板和不足，把野生動物保護(hù)與傳染病防治、生態(tài)安全等立法修法協(xié)調(diào)聯(lián)動起來，提升法律共治能力。此外，在生物安全立法中，需要研究與野生動物保護(hù)、新發(fā)突發(fā)傳染病防范的相關(guān)制度銜接問題。

加快生物安全立法的意義

多年來，各方對生物安全問題認(rèn)識不是，很多人甚至沒有聽說過生物安全問題，我國現(xiàn)階段的生物安全管理體系存在重利用、輕監(jiān)管等系列問題。因此，加快生物安全立法意義非常重大。

此次疫情，普遍認(rèn)為新冠肺炎病毒來源于野生動物，屬于生物安全立法調(diào)節(jié)的對象。暴露出來的體系性短板，需要立法健全體制機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和完善。放眼長遠(yuǎn)，從生物安全的角度補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，是必選路徑。有了生物安全法，將有助于在法律框架內(nèi)解決我國生物安全管理領(lǐng)域存在的問題，對于確保生物技術(shù)健康發(fā)展、保護(hù)國民身體健康、維護(hù)國家生態(tài)安全等，也將發(fā)揮法律的剛性約束力。

一是通過立法引導(dǎo)和規(guī)范生物技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，推動生物科技與社會公共安全防護(hù)的深度融合。在鼓勵和推動生物技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)科技倫理和生物安全。

二是通過立法完善相關(guān)管理體制和機(jī)制。從社會治理的角度看，新冠肺炎疫情防控是極為復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域、統(tǒng)籌各方資源。

三是通過立法，科學(xué)開展生物安全評價(jià)和監(jiān)督。適時(shí)成立生物安全委員會和包括評估倫理、生態(tài)安全、公共安全等在內(nèi)的專門委員會，就生物技術(shù)及其產(chǎn)品可能產(chǎn)生的所有安全風(fēng)險(xiǎn)作全面系統(tǒng)評估，而不是局限于人體健康檢查或生態(tài)環(huán)境危害管理。通過信息公開和公眾參與，提高決策的科學(xué)性和可行性，增強(qiáng)公眾對決策的理解和落實(shí)。

四是通過立法加強(qiáng)生物安全知識與法律法規(guī)的宣傳普及。探索建立權(quán)威的生物安全科普平臺，使一般公眾更好地了解生物技術(shù)和生物安全，認(rèn)識到違法行為造成的危害，并知曉應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

五是通過立法加強(qiáng)相關(guān)人才培養(yǎng)、引進(jìn)和使用，為生物技術(shù)和生物安全奠定堅(jiān)實(shí)的人才支撐，并加強(qiáng)國際合作，提升我國在國際生物安全規(guī)則制定中的話語權(quán)。

將生物安全提檔升級，納入到國家安全體系，是發(fā)揮大國作用，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要體現(xiàn)。此舉不僅是中國的重大戰(zhàn)略安排，也具有極強(qiáng)的全球意義。要加強(qiáng)生物安全國際合作，繼續(xù)同世界衛(wèi)生組織緊密合作，同相關(guān)國家密切溝通，分享經(jīng)驗(yàn)，共同維護(hù)地區(qū)和世界公共衛(wèi)生安全。

這些年，非典、甲流、高致病性禽流感、中東呼吸綜合征、埃博拉……重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情在全球化背景下，成為人類共同的威脅，各國都難以獨(dú)立應(yīng)對。生物安全法草案第一條中“促進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)”的表述，體現(xiàn)和表達(dá)了我國通過實(shí)現(xiàn)生物安全，尋求人類與自然和諧共生的良好愿望和主張。立法保護(hù)生物安全的意義并不僅僅在于防范疫病，避免此類公共衛(wèi)生事件再發(fā)，更在于維系和保護(hù)人們的良知乃至人類自身的文明。

生物安全立法的完善路徑

生物安全的籬笆不扎好扎牢，疫情“黑天鵝”就會阻滯中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。在此次新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)中，法治的作用不可或缺。法治，是增強(qiáng)“社會免疫力”、提高“整體戰(zhàn)斗力”的良方。立法，是法治的基石，是法治的首要環(huán)節(jié)。

當(dāng)前，生物安全面臨如下“不安全”的可能：一是新型兩用生物技術(shù)誤用、濫用和謬用;二是生物實(shí)驗(yàn)室的安全隱患;三是國家重要遺傳資源和基因數(shù)據(jù)流失;四是生物武器與生物恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅;五是外來物種入侵造成的生態(tài)威脅。在立法定位和體系上，生物安全法應(yīng)為綜合性法律，作為生物安全的一般法、基本法。

目前，我國與生物安全保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定，散見于環(huán)境保護(hù)法和一些生物安全管理專項(xiàng)立法以及相關(guān)立法之中，在立法理念、管理體制、管理制度和立法技術(shù)等方面都存在一些問題，這些問題應(yīng)當(dāng)通過綜合性的生物安全立法解決。

根據(jù)國際慣例和我國實(shí)踐，生物安全立法應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，是絕大多數(shù)國家普遍采用的生物安全監(jiān)管首要原則，是成本最低也是最為有效的管理原則。二是科學(xué)證據(jù)原則，是對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的合理制衡，以防止風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的濫用。三是全過程控制原則，是系統(tǒng)分析和生命周期原理在生物安全領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。四是分級管理原則，是根據(jù)生物安全威脅程度不同而采取的區(qū)別管理對策。五是動態(tài)監(jiān)管原則，反映了生物安全管理的難度和特殊性。六是協(xié)同合作原則，是針對生物安全情況復(fù)雜、靠一國單打獨(dú)斗難以奏效，必須開展國際合作而提出的。

我國制定生物安全法，需要在以下方面作出重點(diǎn)明確：一是對政府職責(zé)提出要求，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建國家生物安全體系;二是界定社會各方面的行為邊界，通過立法引導(dǎo)和規(guī)范所有生物技術(shù)的研究活動和應(yīng)用行為;三是強(qiáng)化對實(shí)驗(yàn)室和科研活動管理，確保生物安全，加強(qiáng)相關(guān)研究的倫理審查知情同意;四是進(jìn)一步防范我國人類遺傳資源流失;五是加大法律責(zé)任追究力度，讓政府各部門和社會各方面都高度重視義務(wù)和職責(zé)的履行。

總而言之，我們應(yīng)該以深入檢討此次疫情防控中的問題為基礎(chǔ)，充分認(rèn)識生物安全對民眾健康、國家安全和人類發(fā)展的重要性，對國家生物安全法律法規(guī)體系建設(shè)提速升級，提升生物安全方面的治理體系和治理能力。

（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院）