國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償減貧的產(chǎn)權(quán)制度殘缺、租金利益失衡與優(yōu)化機(jī)制分析

宋文飛

一、引 言

生態(tài)文明建設(shè)中，以 “生態(tài)保護(hù)”為主旨的生態(tài)功能區(qū)建設(shè)被國(guó)家戰(zhàn)略所重視。早在 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中就明確將重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)作為推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要任務(wù)。其后，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》(2007)、《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(2010)將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)劃為生態(tài)保護(hù)和限制開(kāi)放區(qū)域。近年來(lái)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋范圍不斷增大，享受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的省份從2008年的17個(gè)到2016年全覆蓋，涉及的縣域從2010年的436個(gè)增加到2018年的818個(gè)①根據(jù)財(cái)政部、環(huán)保部信息整理。。

在全國(guó)范圍生態(tài)保護(hù)格局形成的同時(shí)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的貧困①《英國(guó)大百科全書(shū)》將 “貧困”定義為，一個(gè)人缺乏一定量的或社會(huì)可接受的物質(zhì)財(cái)富或貨幣的狀態(tài)，包括絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困。這里所涉及的 “貧困”則是區(qū)域性概念，如國(guó)家扶貧辦所劃定的位于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的扶貧縣，這些區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國(guó)平均水平。問(wèn)題值得關(guān)注。在貧困地區(qū)各類(lèi)主體功能區(qū)中，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)分布最廣，占貧困地區(qū)總面積的76.52%[1]。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與貧困地區(qū)有著高度的重疊性，覆蓋地區(qū)絕大多數(shù)是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，其中，2016年有434個(gè)縣屬于國(guó)家扶貧縣，占國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣總數(shù)的52.16%②據(jù)環(huán)保部發(fā)布 《2016年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)新增轉(zhuǎn)移支付縣域名單》和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā) “十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》整理所得。。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困縣不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低于全國(guó)平均水平，與非生態(tài)功能區(qū)貧困縣相比也存在差距，具有深度貧困的特點(diǎn)。歷年在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)支付范圍的貧困縣的國(guó)土面積都要遠(yuǎn)高于非生態(tài)功能區(qū)貧困縣，但其GDP、農(nóng)村人均凈收入等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都明顯落后于非生態(tài)功能區(qū)貧困縣 (如表1所示)。

表1 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困縣與其他扶貧縣的比較

從表1可見(jiàn)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困縣貧困程度更深，且貧困現(xiàn)象一直存在。那么，為什么貧困地區(qū)多位于生態(tài)保護(hù)區(qū)域?這可能與生態(tài)保護(hù)本身的特點(diǎn)有一定關(guān)系。生態(tài)保護(hù)過(guò)程本身即意味著要占用當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)資源，而生態(tài)保護(hù)禁、限政策則從政策、法規(guī)的層面要求當(dāng)?shù)丶熬用穹艞壱欢ǖ慕?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)①目前，國(guó)內(nèi)并沒(méi)有針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的專門(mén)法律規(guī)定。這里泛指國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地區(qū)、居民因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)而犧牲的資源經(jīng)濟(jì)用途的使用權(quán)以及發(fā)展機(jī)會(huì)。。生態(tài)保護(hù)與貧困是 “一體兩面”，是生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)成本的對(duì)立統(tǒng)一。為緩解生態(tài)保護(hù)區(qū)域的貧困程度，需要針對(duì)生態(tài)保護(hù)的成本或收益進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。政策層面，國(guó)家先后出臺(tái)了 《生態(tài)文明改革總體方案》(2015)(以下簡(jiǎn)稱：《方案》(2015))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》 (2016)(以下簡(jiǎn)稱： 《意見(jiàn)》 (2016))、 《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011—2020)》、《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》等重要法規(guī)文件，強(qiáng)調(diào)通過(guò)生態(tài)保護(hù)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批的策略，要求生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金、國(guó)家重大生態(tài)工程項(xiàng)目和資金向貧困地區(qū)傾斜。減貧成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾繕?biāo)。

作為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策的重點(diǎn)，政府近年來(lái)不斷加大財(cái)政支付力度。自財(cái)政部頒布 《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付 (試點(diǎn))辦法》(2009)以來(lái)，中央轉(zhuǎn)移支付的力度逐年增加，從2010年轉(zhuǎn)移支付249億元增加到2018年的721億元 (如圖1所示)。

圖1 2010—2018年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額

不可否認(rèn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償政策在一定程度上緩解了功能區(qū)財(cái)政能力的不足，有利于減少貧困②這里貧困是指絕對(duì)貧困。，如2016年西藏自治區(qū)提供護(hù)林、護(hù)草、護(hù)水等八大類(lèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償脫貧崗位50萬(wàn)個(gè)，全區(qū)13萬(wàn)人口實(shí)現(xiàn)脫貧[2]。然而，生態(tài)保護(hù)的過(guò)程更多地體現(xiàn)了政府的意志[3]，政府主導(dǎo)式生態(tài)補(bǔ)償制度并非建立在生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)供需的基礎(chǔ)上，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償精度、減貧定位等諸多方面存在不足。

現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏生態(tài)保護(hù)成本與收益的清晰界定，且生態(tài)補(bǔ)償如何兼顧生態(tài)保護(hù)與減貧缺乏成熟的制度體系，從而導(dǎo)致政府在生態(tài)補(bǔ)償中的定位 “錯(cuò)亂”問(wèn)題。本文在生態(tài)補(bǔ)償定義的基礎(chǔ)上，分析了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)制度的 “殘缺”問(wèn)題，并從 “租金”視角剖析國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困產(chǎn)生的理論與現(xiàn)實(shí)邏輯，在此基礎(chǔ)上對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)化機(jī)制進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的優(yōu)化政策思路。

二、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困形成的邏輯：制度缺位與租金利益失衡

(一)生態(tài)補(bǔ)償制度缺位

生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ皇鞘裁?劉桂環(huán)等[4]將生態(tài)補(bǔ)償定義為 “是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，以政府和市場(chǎng)等手段，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排”。根據(jù)此定義，生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)生態(tài)保護(hù)過(guò)程中產(chǎn)生的成本 (生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本)與收益 (生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值)進(jìn)行的補(bǔ)償。從政策定位來(lái)看，《方案》(2015)提出 “構(gòu)建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”，即生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)資源價(jià)值；2018年 《發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》提出：“加快建立健全能夠充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，即生態(tài)補(bǔ)償是體現(xiàn)在資源價(jià)值的基礎(chǔ)上，針對(duì)成本 (環(huán)境損害)和收益 (生態(tài)價(jià)值)的補(bǔ)償?？傊鷳B(tài)補(bǔ)償不應(yīng)偏離資源市場(chǎng)價(jià)值，且是對(duì)生態(tài)保護(hù)發(fā)生的成本與收益進(jìn)行的補(bǔ)償。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)成本主要表現(xiàn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受限的損失，生態(tài)保護(hù)的效益主要表現(xiàn)為生態(tài)服務(wù)價(jià)值的提升?，F(xiàn)在主要的問(wèn)題就是在現(xiàn)行制度下，缺乏針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、生態(tài)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫戎饕w現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付辦法的實(shí)施上 (如表2所示)。2009試點(diǎn)辦法、2011辦法將轉(zhuǎn)移支付定位為生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的 “雙重目標(biāo)”，2012辦法、2016辦法及2018辦法都將轉(zhuǎn)移支付定位為生態(tài)保護(hù)與提供基本公共服務(wù)的目標(biāo)。其中，“基本公共服務(wù)能力”究竟體現(xiàn)在生態(tài)領(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域沒(méi)有明確的規(guī)定。2018辦法首次提出將“三州三區(qū)”的貧困地區(qū)作為重點(diǎn)支付對(duì)象，并提出了補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又肩負(fù)起生態(tài)保護(hù)與扶貧的雙重任務(wù)。支付辦法的定位顯然受?chē)?guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策變化的影響。2018辦法的新規(guī)定與《意見(jiàn)》(2016)提出的 “將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)等有機(jī)結(jié)合，逐步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等區(qū)域基本公共服務(wù)水平，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展”等的規(guī)定是同步的。不過(guò)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法定位的動(dòng)態(tài)變化也反映出其具有一定的 “模糊性”。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付究竟是定位于生態(tài)保護(hù)還是扶貧，亦或二者都要兼顧，并沒(méi)有明確的規(guī)定。

表2 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法的定位

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于生態(tài)保護(hù)、提升基本公共服務(wù)能力，評(píng)價(jià)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)懲名單的是以生態(tài)保護(hù)績(jī)效指標(biāo) (主要為EI指標(biāo)體系)為主的考核體系，而針對(duì)當(dāng)?shù)丶熬用窠?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受限的專門(mén)性補(bǔ)償規(guī)定缺位。這產(chǎn)生了事實(shí)上的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牟黄胶?、不?duì)等問(wèn)題。當(dāng)?shù)卣鶗?huì)在生態(tài)保護(hù)與求發(fā)展之間面臨兩難選擇，產(chǎn)生生態(tài)保護(hù)資金用作經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸如此類(lèi)的定位 “錯(cuò)位”問(wèn)題，轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)效應(yīng)與減貧效應(yīng)均無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。

如表3所示，從國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)相關(guān)的法律、法規(guī)來(lái)看，雖然部分法律、法規(guī)有著根據(jù)成本或收益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是對(duì) “成本”、“收益”究竟是什么，怎么衡量，缺乏清晰界定和系統(tǒng)性的評(píng)估方法，尤其是沒(méi)有專門(mén)針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)成本的成熟法律規(guī)定和政策。這都反映出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺位情況下，生態(tài)補(bǔ)償制度存在不能有效根據(jù)自然資源的價(jià)值損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

表3 國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)相關(guān)的部分法律、法規(guī)規(guī)定

另外，目前中國(guó)的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚處于探索階段，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度缺失，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶生態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)缺位[5]，缺乏鼓勵(lì)農(nóng)民參與生態(tài)保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制。在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)過(guò)程中，農(nóng)民始終扮演著被動(dòng)角色，得到的生態(tài)補(bǔ)償利益過(guò)低，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民貧困的矛盾難以協(xié)調(diào)。

綜上，在當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與生態(tài)產(chǎn)權(quán)的 “雙重”缺位，使得生態(tài)保護(hù)的成本與效益難以得到充分體現(xiàn)。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)受限的經(jīng)濟(jì)利益損失無(wú)法得到平衡，貧困問(wèn)題難以獲得根本解決，而生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的缺位不利于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制的建立與完善。

(二)“雙重”產(chǎn)權(quán)制度缺位下的貧困的形成邏輯：租值轉(zhuǎn)移與利益失衡

在 “雙重”產(chǎn)權(quán)制度缺位下，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困是如何形成的實(shí)質(zhì)上涉及兩個(gè)重要問(wèn)題：貧困者損失了什么以及如何損失的?前者本質(zhì)上是自然資源的價(jià)值問(wèn)題，后者則涉及產(chǎn)權(quán)制度缺位下貧困衍生的邏輯問(wèn)題。下文嘗試從 “租金”視角，分析 “雙重”產(chǎn)權(quán)缺位下貧困形成的理論與現(xiàn)實(shí)邏輯。

1.自然資源價(jià)值及實(shí)現(xiàn)：租金視角的分析。縱觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，租金理論與價(jià)值理論是聯(lián)系在一起的。關(guān)于價(jià)值理論主要分化為兩條主線：一是在古典經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的勞動(dòng)價(jià)值論，典型的代表是馬克思；二是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)展的 “效用價(jià)值論”，后經(jīng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的發(fā)展，成為西方主流的價(jià)值理論。馬克思基于唯物辯證法思想，論證了價(jià)值的本質(zhì)，并對(duì)價(jià)值與價(jià)格的辯證關(guān)系進(jìn)行了揭示。他認(rèn)為價(jià)值決定價(jià)格，價(jià)格是價(jià)值的反映。而租金本質(zhì)上是 “價(jià)值增殖的形式”，租金是價(jià)格的決定因素。將作為 “價(jià)值增殖”形式的租金賦予一定的價(jià)格，本文稱之為 “租金價(jià)格”，它表明一切的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都以尋 “租”為目的，而得到 “租”需要付出一定的價(jià)格。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的 “均衡價(jià)格論”實(shí)質(zhì)上揭示了租金價(jià)格形成的供需作用機(jī)制。我們用圖2作以說(shuō)明。

圖2表示的是 “均衡價(jià)格論”的基本思想。其中，D表示需求曲線，也可以表示為MR曲線，S表示供給曲線，也可以表示為MC曲線，MR表示邊際收益，MC表示邊際成本。當(dāng)均衡時(shí)，D＝S，此時(shí)，MR＝MC?！白饨稹痹诂F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論中被視為 “剩余”，而一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是尋 “租”的過(guò)程，通俗地講就是追求利潤(rùn)的過(guò)程。因此，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力就是對(duì)租金的需求，形成D曲線 (需求曲線)，而相對(duì)應(yīng)租金需求的就是租金供給曲線，即S曲線，二者相等時(shí)形成均衡價(jià)格P?，它是均衡時(shí)租金的價(jià)格。

圖2 租金價(jià)格

由于租金與價(jià)值的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，同樣可以將其應(yīng)用于對(duì)自然資源價(jià)值的解釋上。自然資源中所蘊(yùn)含的價(jià)值即體現(xiàn)為 “租”的價(jià)值 (租值)。要獲取自然資源所蘊(yùn)含的 “租”，就需要付出一定的租金價(jià)格。

自然資源產(chǎn)權(quán)界定為什么如此重要?這是因?yàn)?，擁有自然資源的產(chǎn)權(quán)就擁有實(shí)現(xiàn)這部分 “租值”的權(quán)利，它關(guān)系到利益分配的核心問(wèn)題。若產(chǎn)權(quán)界定缺失或不完整，那么，部分 “租”進(jìn)入“產(chǎn)權(quán)公共域”，不為權(quán)利人所擁有，造成這部分 “租值”因 “尋租”等行為的存在而 “耗散”。從此意義上講，“雙重”產(chǎn)權(quán)制度缺位意味著存在 “產(chǎn)權(quán)公共域”，在此過(guò)程中，不可避免地會(huì)存在一定程度的 “租值”損失。

那么，自然資源的 “租值”如何實(shí)現(xiàn)呢?如圖2所示，需要完善的市場(chǎng)機(jī)制保證 “租”的價(jià)格能達(dá)到P?的水平。如果存在完善的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，那么自然資源的 “租值”就能得到充分的貨幣化體現(xiàn)。然而，現(xiàn)行生態(tài)市場(chǎng)機(jī)制尚處于探索階段，自然資源 “租值”的價(jià)格無(wú)法得到充分的貨幣體現(xiàn)，它低于P?的水平?，F(xiàn)實(shí)的情形往往是政府通過(guò)規(guī)制，賦予資源一定的租金價(jià)格，但不能充分貨幣化反映資源的租金價(jià)值，且由于不同用途自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展程度的不同，產(chǎn)生了同一資源的租金價(jià)格存在差異的問(wèn)題。我們用圖3作為簡(jiǎn)要說(shuō)明。假設(shè)圖3中資源有兩種用途：經(jīng)濟(jì)用途和生態(tài)用途。經(jīng)濟(jì)用途下，租金的需求曲線為D；生態(tài)用途下，租金的需求曲線為D′。由于經(jīng)濟(jì)用途的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展得比生態(tài)用途的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)更為完善，D＞D′，因而，同一資源Xs經(jīng)濟(jì)用途的租金價(jià)格大于生態(tài)用途的租金價(jià)格，即P＞P′。典型的案例是土地因規(guī)制用途不同形成的價(jià)格差異。

2.貧困是如何產(chǎn)生的——經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)缺位下的租值轉(zhuǎn)移。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)成本與收益的產(chǎn)生具有特殊性、同時(shí)性的特點(diǎn)。典型的體現(xiàn)是土地經(jīng)濟(jì)用途到生態(tài)用途的規(guī)制。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)過(guò)程中都要占用土地資源，例如近年來(lái)，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)實(shí)施的退耕還林、退耕還草、退耕還濕等生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目要占用耕地資源，在此過(guò)程中，當(dāng)?shù)氐貐^(qū)及居民土地資源經(jīng)濟(jì)用途權(quán)利的犧牲意味著土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提升，二者同時(shí)發(fā)生于生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中。換言之，占用土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值以生態(tài)價(jià)值的形式體現(xiàn)，并被全社會(huì)所共享，而當(dāng)?shù)氐貐^(qū)及居民的損失并未在此過(guò)程中得到 “平衡”，這就產(chǎn)生了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與貧困地區(qū)高度重合的現(xiàn)象。

圖3 同一資源不同用途的租金價(jià)格

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中，資源的經(jīng)濟(jì)用途轉(zhuǎn)移到生態(tài)用途，這部分資源發(fā)生了租金價(jià)值形式的變化，即經(jīng)濟(jì)用途的租金到生態(tài)用途的租金價(jià)值的轉(zhuǎn)移。為了分析方便，假設(shè)租金的形成函數(shù)為：

其中，Eeconomic為用作經(jīng)濟(jì)用途的資源，例如土地等資源，Eecology表示用作生態(tài)用途的資源，L表示勞動(dòng)力資源。

租金的來(lái)源按照用途可以分為兩大部分，經(jīng)濟(jì)用途的租金Reconomic和生態(tài)用途的租金R ecology，表示為：

假設(shè)R嚴(yán)格凹、可兩次差分，且滿足一階線性齊次性條件，那么，(1)式進(jìn)一步可以表示為：

為下文分析方便，這里假設(shè)勞動(dòng)力以不變的速率增長(zhǎng)n，那么，˙L＝n L，˙L＝d L/dt。

設(shè)定轉(zhuǎn)移函數(shù)為：

如圖4所示，經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)移的過(guò)程即生態(tài)資源增加的過(guò)程。在此過(guò)程中，用作經(jīng)濟(jì)用途的租值不斷轉(zhuǎn)移為生態(tài)用途的租值，租值的形式發(fā)生變化。換言之，當(dāng)?shù)氐貐^(qū)或居民喪失了這部分經(jīng)濟(jì)用途的租金的價(jià)值，換來(lái)了整個(gè)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提升。這是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困產(chǎn)生的基本邏輯。

3.生態(tài)產(chǎn)權(quán)缺位下生態(tài)補(bǔ)償對(duì)自然資源租值的進(jìn)一步 “偏離”。理論上的補(bǔ)償應(yīng)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)用途的租金利益與生態(tài)用途租金利益的 “占補(bǔ)平衡”，這樣才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓叫浴Ｈ欢?，現(xiàn)實(shí)的情形是由于生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)處于探索階段，國(guó)家在用途規(guī)制中對(duì)租金的價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的生態(tài)補(bǔ)償不能彌補(bǔ)其經(jīng)濟(jì)成本，形成實(shí)際上的租金利益失衡問(wèn)題。

如圖3中所示，土地在經(jīng)濟(jì)用途的租金價(jià)格大于生態(tài)用途。這就產(chǎn)生了一個(gè)現(xiàn)實(shí) “悖論”：即使當(dāng)?shù)氐貐^(qū)或居民擁有一定資源的生態(tài)產(chǎn)權(quán)，但其在生態(tài)用途獲得的租金收益較小，不能彌補(bǔ)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失，產(chǎn)生租金利益失衡問(wèn)題。況且，政府主導(dǎo)式生態(tài)補(bǔ)償往往將土地在經(jīng)濟(jì)用途與生態(tài)用途補(bǔ)償上 “割裂”開(kāi)來(lái)，造成了同一資源因不同用途的補(bǔ)償差異，進(jìn)一步偏離了自然資源的價(jià)值。

圖4 租值的轉(zhuǎn)移

以退耕還林為例。表4列示了退耕還林工程2006—2009年的實(shí)際補(bǔ)償情況，平均每戶補(bǔ)助自2006年的891.571元降低到2009年的836.963元，實(shí)際算下來(lái)每人每年平均得到的補(bǔ)助只有200元左右。以平均補(bǔ)償8年計(jì)算，平均每人補(bǔ)償1 600元左右，平均每戶補(bǔ)償6 400元左右，普遍低于征地補(bǔ)償價(jià)格。

表4 退耕造林總面積及實(shí)際補(bǔ)助情況

4.相對(duì)貧困的衍生。生態(tài)產(chǎn)權(quán)的制度缺位，為政府產(chǎn)權(quán)干預(yù)①?gòu)埼宄6]和Barzel[7]曾經(jīng)對(duì)價(jià)格管制造成的 “租值耗散”問(wèn)題進(jìn)行了論述。提供了可操作空間，這也是 “產(chǎn)權(quán)公共域”問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一。而政府在生態(tài)保護(hù)的干預(yù)過(guò)程中會(huì)導(dǎo)致一定的社會(huì)隱性福利損失，即在資源從經(jīng)濟(jì)用途到生態(tài)用途租值的轉(zhuǎn)移過(guò)程中存在 “轉(zhuǎn)移成本”，如圖5所示。

由于政府干預(yù)的 “轉(zhuǎn)移成本”的存在，資源在經(jīng)濟(jì)用途的租值并不能完全轉(zhuǎn)化為生態(tài)用途的 “租值”，存在一定的 “租值耗散”，轉(zhuǎn)化后的租值用 (5)式表示：

由于生態(tài)產(chǎn)權(quán)的缺位，相應(yīng)生態(tài)資源的“租值”進(jìn)入 “公共域”，且在政府主導(dǎo)模式下，生態(tài)保護(hù)供給者在 “租值”的分配中處于弱勢(shì)地位，“搭便車(chē)”、“尋租”等問(wèn)題將不可避免，導(dǎo)致 “租值耗散”問(wèn)題，供給者的收益難以彌補(bǔ)其成本[8]，亦或者說(shuō)提供者對(duì)生態(tài)保護(hù)的租值貢獻(xiàn)存在 “隱性”損失問(wèn)題。例如，政府在生態(tài)補(bǔ)償資金分配中存在 “尋租”或分配歧視，無(wú)疑會(huì)加深生態(tài)保護(hù)提供者，尤其是弱勢(shì)群體的租值利益失衡問(wèn)題。

尤其值得關(guān)注的是生態(tài)保護(hù)過(guò)程中相對(duì)貧困程度的加深。宋文飛等[9]在研究中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)保護(hù)過(guò)程中存在對(duì)農(nóng)民收入的長(zhǎng)期扭曲以及 “退耕配置”、“級(jí)差配置”、“階層配置”等扭曲行為，這顯然會(huì)導(dǎo)致 “相對(duì)貧困”問(wèn)題的加深。

總言之，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困問(wèn)題難以擺脫的根源是生態(tài)保護(hù)過(guò)程中不可避免地存在資源的經(jīng)濟(jì)用途到生態(tài)用途的轉(zhuǎn)移，而這部分資源發(fā)生了從經(jīng)濟(jì)用途到生態(tài)用途的租金價(jià)值形式變化。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的缺位，這部分租金利益沒(méi)有得到充分平衡，需要平衡其租金利益損失以根本解決當(dāng)?shù)氐呢毨?wèn)題。然而現(xiàn)實(shí)中，由于生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的缺位，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過(guò)程中進(jìn)一步偏離了自然資源價(jià)值，且由于 “搭便車(chē)”、“尋租”等的存在，相對(duì)貧困程度存在加深的隱憂。

圖5 政府規(guī)制下的轉(zhuǎn)移成本

三、優(yōu)化機(jī)制分析

根據(jù)上文所述的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困產(chǎn)生的特點(diǎn)，本文進(jìn)一步嘗試對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)化機(jī)制進(jìn)行探討。

(一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)化情形

在政府主導(dǎo)下，Y economic到Y(jié) ecology貨幣形式的轉(zhuǎn)移函數(shù)可以表示為：

圖6所示，驅(qū)動(dòng)政府生態(tài)保護(hù)的動(dòng)力是生態(tài)的外部性效益，它為全社會(huì)所共享，當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)用途租值到生態(tài)用途租值轉(zhuǎn)移的過(guò)程也伴隨著一定的福利損失，包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的落后與貧困、資源的浪費(fèi)等。在一定階段之內(nèi)，轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)用途的租值帶來(lái)租值的增值 (存在生態(tài)外部性效益)，那么，限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)對(duì)整個(gè)社會(huì)的福利是有利的。但是這種外部性效益并不是無(wú)窮遞增的，當(dāng)達(dá)到一定階段后，租值轉(zhuǎn)移的外部性效益存在邊際遞減，此時(shí)要權(quán)衡福利損失與外部性效益，以求最優(yōu)方案。

圖6 租值轉(zhuǎn)移的外部性

在租值轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，實(shí)際發(fā)生的成本源于生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)損失，而社會(huì)免費(fèi)享有生態(tài)公共服務(wù)。實(shí)際發(fā)生的成本來(lái)自于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自然資源的租值轉(zhuǎn)移與轉(zhuǎn)移后勞動(dòng)喪失的租金，例如在生態(tài)保護(hù)過(guò)程中存在失地問(wèn)題，農(nóng)民在失地的同時(shí)，附著于土地之上的勞動(dòng)權(quán)利也不復(fù)存在。那么，外部性效益為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的租值貢獻(xiàn)Ftransfer與實(shí)際發(fā)生成本的差額，可以表示為：

對(duì) (8)式求導(dǎo)，可以得到：

國(guó)防教育是必不可少的基本教育，是增強(qiáng)全民國(guó)防觀念、提高全民國(guó)防素質(zhì)的基礎(chǔ)工程和中心環(huán)節(jié)。抓好國(guó)防教育工作管理，有助于更好地實(shí)施素質(zhì)教育，有助于小學(xué)生全面的發(fā)展。

式 (11-12)表明，生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖顑?yōu)情形是根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)租值貢獻(xiàn)的補(bǔ)償，而租值的貢獻(xiàn)既包括資源經(jīng)濟(jì)用途的租值，也包括轉(zhuǎn)移后的外部性效益。這意味著在租值 “占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)上還應(yīng)根據(jù)其外部性效益進(jìn)行優(yōu)化激勵(lì)。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)公共服務(wù)定位情形

政府轉(zhuǎn)移支付主要用于生態(tài)保護(hù)，因而具有生態(tài)保護(hù)的外部性效應(yīng)。區(qū)別于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的租值貢獻(xiàn)，它是在功能區(qū)租值轉(zhuǎn)移之后的以生態(tài)保護(hù)為目的的資金支持，主要用于生態(tài)公共服務(wù)。那么，總體上可將Ftransfer的來(lái)源分為兩部分，用公式表示為：

其中，fiscal為國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金。在此情形下，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為與退耕還林、退耕還草補(bǔ)償?shù)鹊纳鷳B(tài)保護(hù)性質(zhì)不同。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是對(duì)維持生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、提升其生態(tài)服務(wù)價(jià)值的支付，所產(chǎn)生的生態(tài)效益為全社會(huì)享有，是代表社會(huì)大眾生態(tài)利益的一種公共投資。這是與現(xiàn)實(shí)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法的目標(biāo)定位較為貼近的情形。

當(dāng)然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也可以肩負(fù)雙重目標(biāo)，但現(xiàn)實(shí)操作比較困難，且需要明確功能區(qū)轉(zhuǎn)移的租值與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)外部效益的比例。本文認(rèn)為，較為合理的情形是有針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移的租值實(shí)施的相應(yīng)補(bǔ)償辦法。這需要進(jìn)行后續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)。

(三)考慮其他地區(qū)為轉(zhuǎn)移支付 “買(mǎi)單”的情形

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為整個(gè)社會(huì)所享有，但功能區(qū)以外的其他地區(qū)并未就此 “付費(fèi)”，從而造成事實(shí)上的地區(qū)利益不平衡?？紤]其他地區(qū)為轉(zhuǎn)移支付 “買(mǎi)單”，生態(tài)保護(hù)過(guò)程中的成本可以用稅收的形式表示：

其中，τs、τw分別為轉(zhuǎn)移的資源與勞動(dòng)所提供的生態(tài)保護(hù)價(jià)值的稅率，τg為其他地區(qū)所享有生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的生態(tài)外部性效益的稅率。

其他地區(qū)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 “買(mǎi)單”，即：

(四)最優(yōu)增長(zhǎng)路徑

綜合以上三種情形，以下嘗試對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)兩方面的最優(yōu)增長(zhǎng)路徑進(jìn)行分析。

為分析方便，具體將Y(R)用Cobb-Douglas生產(chǎn)函數(shù)形式表示：

其中，α、β、γ分別為自然資源 (經(jīng)濟(jì)用途)、生態(tài)資源與勞動(dòng)的貢獻(xiàn)參數(shù)，且滿足α＞0，β＞0，1－α－β＝γ＞0的條件。假設(shè)Y(R)是勞動(dòng)的線性齊次函數(shù)，那么：

一階最優(yōu)化求解，可得到：

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)過(guò)程中不可避免地伴隨資源轉(zhuǎn)移，同時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)這些資源獲取租金的權(quán)利受到限制。最優(yōu)的情形是，這些轉(zhuǎn)移資源與勞動(dòng)的最優(yōu)租金價(jià)值都能內(nèi)部化到經(jīng)濟(jì)成本中?？紤]此情形，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以用貨幣化的經(jīng)濟(jì)租值的增長(zhǎng)表示。最優(yōu)增長(zhǎng)函數(shù)的形式可以表示為：

只有將轉(zhuǎn)移資源與勞動(dòng)的最優(yōu)租金價(jià)值都內(nèi)部化到經(jīng)濟(jì)成本中，才能使國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)和資源的價(jià)值得到充分的貨幣化體現(xiàn)。

(21)式表明，由于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)的特殊性，從理論上衡量其資本化的生態(tài)價(jià)值的增長(zhǎng)，需要將功能區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)成本、其他地區(qū)享有的外部效益的價(jià)值綜合考慮進(jìn)來(lái)加以權(quán)衡。

四、主要結(jié)論與建議

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)占用面積大、覆蓋范圍廣、影響程度深。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與貧困區(qū)域的高度重合并不是偶然的，它的形成與生態(tài)保護(hù)本身的特點(diǎn)有著密切關(guān)聯(lián)。對(duì)此，有必要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償以緩解當(dāng)?shù)氐呢毨?。本文首先從生態(tài)補(bǔ)償制度視角進(jìn)行了解剖，認(rèn)為現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償制度下經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與生態(tài)產(chǎn)權(quán)的 “雙重”缺位是貧困產(chǎn)生的制度性根源；然后從 “租金”視角闡釋了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)利益如何損失及其產(chǎn)生的理論與現(xiàn)實(shí)邏輯，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了優(yōu)化機(jī)制討論。

本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與生態(tài)產(chǎn)權(quán)的 “雙重”缺位下，不可避免地會(huì)存在一定程度的 “租值”損失。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困的產(chǎn)生是在資源的經(jīng)濟(jì)用途到生態(tài)用途的轉(zhuǎn)移過(guò)程中發(fā)生的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的缺位，這部分資源經(jīng)濟(jì)用途的租金利益沒(méi)有得到充分平衡。同時(shí)，由于生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的缺位，現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)一步偏離了資源租金價(jià)值。特別需要注意的是， “搭便車(chē)”、“尋租”等行為的存在，使得社會(huì)福利存在 “隱性”損失及地區(qū)利益失衡問(wèn)題，相對(duì)貧困程度存在加深的隱憂。如何反映自然資源價(jià)值損失?如何權(quán)衡生態(tài)保護(hù)效益與經(jīng)濟(jì)損失?需要進(jìn)一步的優(yōu)化機(jī)制探討。

根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)，本文進(jìn)一步分析了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的定位以及最優(yōu)增長(zhǎng)路徑。研究認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)將生態(tài)保護(hù)的成本與收益內(nèi)部化，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則定位于提升生態(tài)保護(hù)效益較為合理。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)增強(qiáng)其他地區(qū)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的橫向補(bǔ)償以解決地區(qū)利益失衡問(wèn)題。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資本化評(píng)估，理論上需要將經(jīng)濟(jì)成本、生態(tài)外部效益的價(jià)值綜合考慮進(jìn)來(lái)加以權(quán)衡。研究也表明，后續(xù)需要建立和完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、生態(tài)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，從制度上明確國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償減貧的定位、標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施方法。此外，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成本與收益的 “占補(bǔ)平衡”，根本上是要引入市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以減少政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐で?yīng)。