試論解決相對貧困的長效機制的路徑選擇

黃春

摘 要：我國當前對貧困人口的識別主要采用的是以收入為指標的絕對貧困線（即按2010年不變價的每人每年2300元）。在收入維度外，我國也提出了“兩不愁、三保障”的扶貧標準，即穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，但這一標準目前仍未量化?？梢哉f，中國現(xiàn)行的脫貧標準強調的仍是絕對貧困，目標是幫助貧困人口擺脫生活困境，滿足最基本的物質需要。2020年以后，我國減貧將步入由絕對貧困轉向相對貧困、收入貧困轉向多維貧困的新階段，相對貧困和多維貧困將成為新的貧困存在形態(tài)。本文試圖從分析相對貧困人群生存現(xiàn)狀入手，探索建立解決相對貧困的長效機制的路徑。

關鍵詞：相對貧困;長效機制;路徑

黨的十九屆四中全會明確提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨中央對當前精準扶貧工作以及精準脫貧后如何治理貧困問題的根本要求，按照中央統(tǒng)一部署，到2020年現(xiàn)行標準下的貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，這標志著我國將徹底消除絕對貧困。但從貧困發(fā)生理論來講，貧困是一個相對的狀態(tài)，且脫貧群眾還存在隨時返貧的可能性，甚至出現(xiàn)新的貧困群體。因此，必須以全面深化農村改革為契機，努力構建解決相對貧困的長效機制，以鞏固脫貧攻堅成果，面向更高層次的脫貧目標。

構建解決相對貧困長效機制就是要建立能長期穩(wěn)定運行并發(fā)揮扶貧功能的制度體系。這一機制是我國在解決絕對貧困之后的更高層次脫貧目標的內在要求，建立解決相對貧困的長效機制，這既由相對貧困本身特征所決定，同時也與中國城鄉(xiāng)二元結構和區(qū)域發(fā)展不平衡密切關聯(lián)。過去10年間，我國農村20%最低收入人口的相對收入水平是下降的，且城鎮(zhèn)貧困、農民工貧困等問題逐漸凸顯，這些問題交織疊加在我國消除絕對貧困和全面建成小康社會的進程中，極大影響了短期內的減貧成效。

隨著中國經(jīng)濟進入高質量發(fā)展新階段，相對貧困人群的需求也更為多維，除收入差距外，對教育、醫(yī)療等其他維度的需求更為迫切，而目前中國對農村相對貧困人群的社會保障制度供給仍較為有限。構建解決相對貧困的長效機制離不開中國城鄉(xiāng)勞動力市場、財稅體制和社會保障等一系列制度改革的支持。隨著絕對貧困的消除，扶貧工作的投入力度、工作強度和社會各界的關注程度可能會下降，易于造成后脫貧時代脫貧工作的斷檔和懈怠等情況，同樣有必要建立解決相對貧困的長效體系來規(guī)范脫貧工作的內容、范圍和程序，使扶貧成為常規(guī)性工作。

一、相對貧困的標準問題

解決相對貧困是中國進入高質量脫貧階段的重要體現(xiàn)，更是“后脫貧時代”的主要攻堅方向。第二，相對貧困實質上仍然體現(xiàn)為個人收入與社會平均收入的差距較大。按照國際通用的衡量標準，相對貧困人口通常是指收入低于社會人均收入（或中位數(shù)收入）一定比例（如50%）的人群。目前我國尚未制定全國統(tǒng)一的相對貧困標準，但已有不少省份提前明確了本地區(qū)的“相對貧困標準”。如2016年，廣東省以本省2014年農村居民人均可支配收入的33%（即人均4000元）作為新的扶貧標準，同時認定相對貧困人口176.5萬。由于中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異明顯，全國統(tǒng)一的相對貧困標準或將難以制定，未來的相對貧困標準將根據(jù)各區(qū)域具體情況分區(qū)制定，并且有一定的彈性區(qū)間。第三，在注重解決相對貧困的同時，“后脫貧時代”的攻堅工作要更為重視多維貧困標準，特別是在農村義務教育、基本醫(yī)療、住房安全的“三保障”上要進一步下功夫，提高保障標準，同步減少相對貧困與多維貧困。

二、實現(xiàn)扶貧長效機制的途徑

（一）第一，構建以“相對貧困線+致貧原因”的精準識別機制。精準識別相對貧困人口是建立解決相對貧困長效機制的出發(fā)點?？紤]到相對貧困人口的收入水平相對較低，且致貧因素復雜，可建立“相對貧困線+致貧原因”的城鄉(xiāng)多維一體化精準識別機制。這一機制要求在識別相對貧困人口時，不僅要以相對貧困的收入線為衡量依據(jù)，還要將收入和致貧因素相結合，從多個角度精準定位相對貧困人口。對于相對貧困線的制定，應充分考慮區(qū)域和城鄉(xiāng)差別，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)差距、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施狀況和貧困人口分布特征等，制定差異化的相對貧困線標準。

（二）形成鄉(xiāng)村多元產業(yè)帶動機制

產業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，產業(yè)扶貧是脫貧攻堅的核心。不管是過去的開發(fā)式扶貧，還是現(xiàn)階段小康社會的精準扶貧，通過發(fā)展農村產業(yè)帶動一方百姓脫貧致富奔小康一直是農村扶貧最重要的方式。首先，要因地制宜發(fā)展深度貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢產業(yè)。深度貧困地區(qū)具有深度貧困的共性，但各地自然環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境都有其特點和差異，為此要選擇適宜本地環(huán)境條件的產業(yè)進行發(fā)展，做到宜農則農，宜牧則牧，宜游則游。需要特別說明的是，而對深度貧困地區(qū)象地質災害多發(fā)區(qū)、極端高寒地區(qū)、偏遠深山區(qū)而言，基本上在短期內無法發(fā)展產業(yè)進行產業(yè)扶貧。其次，要依托縣域經(jīng)濟發(fā)展農產品加工業(yè)。本著高起點、有特色的原則，全面推進農產品品牌戰(zhàn)略，做好當?shù)剞r產品的深度加工，通過制度安排，改變農民、龍頭企業(yè)和物流銷售環(huán)節(jié)利益分配不均的格局，盡可能讓農民更多分享農產品精深加工的增值效益。此外，要通過市場化路徑推動農村多元產業(yè)發(fā)展。鼓勵龍頭企業(yè)和農民合作組織與貧困戶建立購銷關系，形成市場帶動農村產業(yè)發(fā)展。

（三）打造貧困農戶持續(xù)增收機制

無論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興，落腳點是農民生活富裕，而生活富裕的關鍵在于農民持續(xù)穩(wěn)定增收。首先，要創(chuàng)新困難群眾的多渠道收入來源。在深度貧困地區(qū)，除了傳統(tǒng)的發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)之外，必須多方開辟困難群眾的就業(yè)渠道和收入來源。比如，通過因地制宜進行土地流轉，讓貧困戶的土地承包權產生收益;通過城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，帶動周邊困難群眾發(fā)展服務業(yè)或就地就近就業(yè);通過對口援助和技能培訓，實現(xiàn)剩余勞動力轉移就業(yè)從而穩(wěn)定其工資性收入。其次，要保障易地搬遷群眾的持續(xù)收入。雖然通過易地搬遷解決了困難群眾的生存居住條件，但需要相應政策措施來保障他們的“生活水平不降低”，如 通過提供公益性崗位，就地就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方式，保證搬遷群眾有持續(xù)的收入來源。最后，要通過全面完善生態(tài)補償機制來增加貧困地區(qū)農民收入。我國大部分深度貧困地區(qū)同時又是生態(tài)環(huán)境保護地區(qū)，他們?yōu)閲疑鷳B(tài)環(huán)境保護作出了重要貢獻，因此應該根據(jù)其對生態(tài)環(huán)境的貢獻給予相應的生態(tài)補償。比如引導鼓勵生態(tài)保護補償資金、國家重大生態(tài)項目資金向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，引導各類收益主體自覺履行生態(tài)補償責任并通過資金補償、對口協(xié)作、產業(yè)轉移、人才培訓等方式進行實現(xiàn)，特別是在林地保護中優(yōu)先安排周邊貧困群眾從事生態(tài)保護等崗位工作，以多方增加困難群眾收入。

（四）升級完善農村社會保障機制

持續(xù)推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，完善相對貧困區(qū)域的社會保障制度。貧困人口是農村社會相對弱勢的群體，通過升級完善現(xiàn)有社會保障制度做好他們的兜底保障工作，是解決徹底脫貧和防止返貧的重要措施。首先，要全面升級現(xiàn)有社會保障制度。要在提高保障標準，擴大社保范圍的基礎上，單獨劃定貧困線，這樣凡是貧困線以下的困難群體都應該通過低保、五保、新農臺、新農保等不同政策措施實行全面兜底保障，以便他們能維持基本的生活。其次，要分類完善各種保障措施。對于因病致貧的，要通過醫(yī)療保險來解決;對于因學致貧的，要通過減免學費和助學貸款來解決;對于天災人禍致貧的，要通過救災救濟來解決，這樣保證每一個返貧的家庭和個人者仔能得到及時救助。最后，從政策層面應該將現(xiàn)有特惠性精準扶貧政策逐步向普惠性的民生政策轉變，也就是要把以前單純針對貧困戶的政策，轉變?yōu)閷r民尤其是低收入農民的常態(tài)化政策，從而形成農村低收入群體的社會保障政策體系。此外，要加大對農村地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、文化、基礎設施等領域的投人，減少貧困戶的支出成本;同時通過實施農村飲水安全工程、電網(wǎng)升級改造、農村公路建設、農村危房改造和農村環(huán)境整治等，大力改善農村生產生活條件，從而提升貧困群眾的生活質量，使之具備向上發(fā)展的基本條件和可能性。

（五）建立健全社會協(xié)同扶貧機制

脫貧攻堅工作需要全社會的共同參與。一是繼續(xù)加大東部地區(qū)和中央單位對深度貧困地區(qū)的對口幫扶力度。要通過東南發(fā)達地區(qū)市區(qū)縣精準對接中西部貧困縣“攜手奔小康”，從資金、人才、技術、項目等方面加大力度支援貧困地區(qū)，注意由“輸血式”向“造血式”轉變;中央黨政軍機關開展定點扶貧，是我國制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)，要繼續(xù)發(fā)揮單位和行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)新扶貧舉措，爭取得更大成效。二是加大企業(yè)尤其是國有企業(yè)對深度貧困地區(qū)的幫扶。企業(yè)參與扶貧一方面可以踐行社會責任，同時也可以幫助企業(yè)拓展發(fā)展空間，實現(xiàn)合作互贏。國有企業(yè)應該積極主動履行社會責任，盡可能為深度貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展注人新的更多的資源和能量。民營企業(yè)尤其是一些大的民營企業(yè)可以各自利用自身優(yōu)勢特點，直接對接深度貧困地區(qū)的資源和產業(yè)，實現(xiàn)社會責任和商業(yè)利益的協(xié)調發(fā)展。還要鼓勵龍頭企業(yè)

通過直接幫扶、委托幫扶、股份合作等方式，和貧困群眾形成利益關聯(lián)機制，從而帶動貧困人口脫貧致富，實現(xiàn)企業(yè)與群眾雙贏。三是充分發(fā)揮社會組織在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中的作用。參與脫貧攻堅，既是社會組織服務國家、服務社會、服務群眾的重要責任，也是社會組織自身發(fā)展的重要機遇。要積極引導社會組織發(fā)揮自身專長和優(yōu)勢，從幫助貧困人口解決最直接、最現(xiàn)實、最緊迫的問題人手，履行社會責任，積極主動作為。第四，要引導困難群眾通過參與合作社等合作互助組織來共同抵御農業(yè)風險?？傊凑铡皫头稣卟蛔?、幫扶隊伍不撤、幫扶力度不減”的要求，建立健全穩(wěn)定可持續(xù)的脫貧后續(xù)幫扶機制。

（六）構建脫貧致富內生動力機制

毋庸置疑，消除外生性的致貧因素可以極大緩解深度貧困，但從貧困發(fā)生理論來講，外生性致貧變量的變化并不一定必然導致貧困的根本消除。也就是說，外因必須要通過內因而起作用，為此必須激發(fā)困難群眾主動脫貧致富的內生動力。

一是引導困難群眾樹立脫貧致富主體意識。通過宣傳脫貧致富典型與中華民族自力更生的傳統(tǒng)美德，激發(fā)困難群眾增強自身脫貧致富的主觀意愿，樹立他們自立自強、勤勞脫貧的信心和決心。特別是要注重在每個貧困村培育幾個致富帶頭人，充分發(fā)揮本地能人在脫貧攻堅中的引導和榜樣作用。二是通過生產獎補、項目補助等激勵措施，調動貧困群眾參與脫貧攻堅行動的積極性和主動性，鼓勵他們通過自己的辛勤勞動和艱苦奮斗一來脫貧致富。三是通過多種培訓手段來提高困難群眾的自我發(fā)展能力。比如針對深度貧困地區(qū)的勞動力進行全覆蓋的農村實用技術培訓、務工技能培訓、經(jīng)商創(chuàng)業(yè)培訓，以提高困難群眾脫貧致富的基本技能。還必須提及的是，深度貧困地區(qū)的社會文化障礙是造成這些地區(qū)長期貧困的一個重要的內生性原因，解決這個問題當然不能依靠簡單的說教和一般性的技能培訓，而要運用義務教育、文化激勵、培養(yǎng)當?shù)啬苋说冉逃幕鲐毷侄螌崿F(xiàn)深度貧困地區(qū)的文化再造，讓這些地區(qū)的貧困群眾具備基本的把握市場經(jīng)濟機會的理念和認知能力。

（七）推動鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困的有機銜接，構建可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機制。眾所周知，脫貧攻堅的具體目標和任務將在2020年確保實現(xiàn)，但實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是未來較長時期內一項艱巨的任務。為此，必須統(tǒng)籌規(guī)劃、提早謀劃，建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接。比如可以擴大脫貧攻堅中的貧困戶小額貸款覆蓋范圍，這樣可以更好發(fā)揮小額信貸對于貧困地區(qū)的資金支持作用;還比如可以適度調整當下精準扶貧政策的內容和政策覆蓋范圍，將在目前脫貧攻堅中運用的一些針對貧困戶的福利性政策，轉化為覆蓋全體農戶的促進鄉(xiāng)村振興的發(fā)展性政策措施。

（八）建立解決相對貧困的監(jiān)督與考核評價機制。一是需要建立相對貧困區(qū)域減貧政策的監(jiān)督機制，跟蹤相對貧困人口的減貧過程，確保減貧資源合理用于相對貧困人口，同時對脫貧與返貧情況進行監(jiān)督管理，切實提升減貧實效。二是建立解決相對貧困的考核評價機制，以可持續(xù)脫貧為標準，針對相對貧困人口的脫貧質量進行考核評價，實現(xiàn)相對貧困人口實現(xiàn)高質量脫貧。

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