湖南省政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

譚立鷗

[摘 要] 開展森林保險(xiǎn)對(duì)保護(hù)森林資源、促進(jìn)林農(nóng)增收致富具有重要意義，森林保險(xiǎn)是一項(xiàng)利國(guó)、惠林、惠民的政策性保險(xiǎn)。本文通過(guò)對(duì)湖南省政策性森林保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析發(fā)展過(guò)程中存在的林農(nóng)參保意愿低、保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)開展困難、政府機(jī)制體制和支持政策有待健全與完善等問(wèn)題，提出增強(qiáng)林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的認(rèn)同感和信任感、創(chuàng)新和豐富森林保險(xiǎn)產(chǎn)品及種類等發(fā)展建議。

[關(guān)鍵詞] 政策性森林保險(xiǎn);保險(xiǎn)產(chǎn)品;湖南省

[中圖分類號(hào)] F326.2;F842.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）01-37-3

森林保險(xiǎn)是發(fā)揮公共財(cái)政對(duì)國(guó)家生態(tài)和林業(yè)建設(shè)的支撐保障作用、增強(qiáng)廣大林農(nóng)抵抗自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的一種利國(guó)、惠林、惠民的政策性保險(xiǎn)。發(fā)展森林保險(xiǎn)對(duì)保護(hù)森林資源、促進(jìn)林農(nóng)增收致富具有重要意義。2009年，福建、江西、湖南三省被列為首批中央財(cái)政森林保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份，我國(guó)政策性森林保險(xiǎn)由此正式啟動(dòng)[1]。近十年來(lái)，我國(guó)森林保險(xiǎn)制度逐步建立，相關(guān)政策不斷完善，湖南省森林保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展取得了較大進(jìn)步。本研究旨在總結(jié)湖南省森林保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其發(fā)展過(guò)程中暴露出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出下一步的發(fā)展建議。

1 湖南省政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施現(xiàn)狀

湖南省是我國(guó)南方重點(diǎn)林區(qū)，森林資源豐富。截至2016年年底，湖南省林業(yè)用地面積為1 299.8萬(wàn)hm2，占全省總面積的61.4%;森林覆蓋率59.57%，活立木總蓄積量5.05億m3。2009年，湖南省作為國(guó)家林業(yè)局政策性森林保險(xiǎn)第一批試點(diǎn)范圍之一的省份，省財(cái)政廳牽頭聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了《湖南省森林保險(xiǎn)實(shí)施方案》《湖南省森林保險(xiǎn)條款》《湖南省森林保險(xiǎn)災(zāi)害損失現(xiàn)場(chǎng)查勘定損規(guī)程（試行）》等規(guī)范性文件[2]。在瀏陽(yáng)、綏寧、安化等16個(gè)率先完成集體林地確權(quán)發(fā)證任務(wù)的林改試點(diǎn)縣開展森林保險(xiǎn)試點(diǎn)。

目前，湖南省所開展的森林保險(xiǎn)統(tǒng)一確定險(xiǎn)種為綜合險(xiǎn)，其保險(xiǎn)責(zé)任如下：在保險(xiǎn)期間，由于火災(zāi)和人力無(wú)可抗拒的洪水、旱災(zāi)、凍災(zāi)、病蟲鼠害造成保險(xiǎn)林木的損失。每年667 m2保額為400元，保險(xiǎn)費(fèi)率為4‰，即每年667 m2收取保費(fèi)1.6元。湖南省對(duì)省級(jí)以上公益林實(shí)行了全部統(tǒng)保，保費(fèi)由中央財(cái)政補(bǔ)貼50%、省財(cái)政補(bǔ)貼30%、市縣財(cái)政補(bǔ)貼10%、林權(quán)權(quán)利人自負(fù)10%（如條件允許也可由市縣財(cái)政承擔(dān)）。對(duì)商品林保險(xiǎn)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，限定保額在1 200元/hm2以下、費(fèi)率在1%以內(nèi)，保險(xiǎn)責(zé)任視商品林經(jīng)濟(jì)價(jià)值、災(zāi)害類型、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等具體內(nèi)容由保險(xiǎn)雙方自主議定，保費(fèi)由中央和省財(cái)政按667 m2最高保額400元、費(fèi)率4‰給予補(bǔ)貼，即667 m2保費(fèi)高于1.6元時(shí)按1.6元的55%（中央財(cái)政負(fù)擔(dān)30%、省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)25%）給予補(bǔ)貼，667 m2保費(fèi)低于1.6元時(shí)按實(shí)際保費(fèi)的55%進(jìn)行補(bǔ)貼。

自2009年在全國(guó)率先啟動(dòng)政策性森林保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，湖南省參與投保的林農(nóng)、保險(xiǎn)賠付金額持續(xù)增加，投保面積也在不斷擴(kuò)大。2018年度，湖南省累計(jì)承保377.48萬(wàn)戶次林農(nóng)，較2009年全年增長(zhǎng)279.76%;承保640.161萬(wàn)hm2林木，較2009年增長(zhǎng)158.56%;提供407.48億元風(fēng)險(xiǎn)保障，較2009年增長(zhǎng)213.86%;累計(jì)賠款7 871.11萬(wàn)元，較2009年增長(zhǎng)511.87%。

隨著湖南省森林保險(xiǎn)規(guī)模的迅猛發(fā)展，林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范能力、服務(wù)林業(yè)林區(qū)林農(nóng)等方面的能力也有了明顯提高[3]。保險(xiǎn)賠款更是為林農(nóng)災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)提供了重要的資金保障，穩(wěn)定了林區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 湖南省政策性森林保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題

2.1 林農(nóng)的參保意愿受多方面因素影響

一方面，林農(nóng)的受教育程度和家庭收入是影響森林保險(xiǎn)需求的主要因素。林農(nóng)普遍受教育程度偏低，對(duì)森林保險(xiǎn)的關(guān)注度不高，參保積極性自然也不高。同時(shí)，家庭年收入、是否有未償還債務(wù)、對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的依賴程度等因素也會(huì)影響林農(nóng)的參保意愿。在實(shí)地走訪中發(fā)現(xiàn)，林農(nóng)的參保意愿與林業(yè)產(chǎn)業(yè)在其家庭收入中所占比重呈正相關(guān)，林農(nóng)對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)效益的依賴程度越高，其參保意愿也就越強(qiáng)。當(dāng)林業(yè)收入是該家庭的主要收入來(lái)源時(shí)，林農(nóng)能意識(shí)到森林保險(xiǎn)對(duì)其的重要性并積極參保[4]。當(dāng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)收入在其家庭總收入中占比較小，一般林農(nóng)購(gòu)買森林保險(xiǎn)的意愿較低。

另一方面，林農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平較低，無(wú)法正確把握森林經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的客觀規(guī)律，缺乏對(duì)森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的認(rèn)同感和信任感。同時(shí)，森林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，森林保險(xiǎn)一般不適宜以某一年度的經(jīng)營(yíng)成果去衡量其效益，在時(shí)間上分散了風(fēng)險(xiǎn)[5]，使得林農(nóng)存在僥幸心理，認(rèn)為投保后經(jīng)濟(jì)效益不明顯，因而不愿意參保。

2.2 保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)開展面臨諸多難題

2.2.1 理賠程序?qū)α洲r(nóng)來(lái)說(shuō)過(guò)于煩瑣。受災(zāi)后，保險(xiǎn)公司查勘定損等一系列理賠程序?qū)τ诹謶魜?lái)說(shuō)十分煩瑣，大大降低了森林保險(xiǎn)賠付工作效率，林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的滿意程度隨之降低，影響林戶續(xù)保意愿。

2.2.2 森林保險(xiǎn)產(chǎn)品較為單一，保險(xiǎn)范圍狹窄。森林風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)具有復(fù)雜化和多樣性特點(diǎn)。湖南省現(xiàn)行的政策性森林保險(xiǎn)條款中，對(duì)于不同樹種、不同樹齡、不同受災(zāi)情況實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)責(zé)任、保險(xiǎn)金額和保費(fèi)率[6]，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足廣大林農(nóng)多樣化的需要，應(yīng)制定靈活多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

2.2.3 森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)成本和理賠成本高。保險(xiǎn)公司以盈利為主要目的開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其從中所獲的經(jīng)濟(jì)效益[7]。在實(shí)際工作中，部分承保林地較為偏遠(yuǎn)和零散，要想實(shí)現(xiàn)理賠到戶，保險(xiǎn)公司的工作量巨大。與此同時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范也是無(wú)法避免的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。投保人可以為生長(zhǎng)狀況較差或易受病蟲害影響的樹木投保，如此將更容易獲得賠償。但保險(xiǎn)公司人員缺乏相關(guān)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，如果按照市場(chǎng)統(tǒng)一保額來(lái)為該樹種投保，保險(xiǎn)公司將面臨更大的損失和風(fēng)險(xiǎn)。還有部分投保人在投保后抱著受災(zāi)了可理賠的思想，對(duì)林地疏于管理，導(dǎo)致林木受損嚴(yán)重。這些難以防范的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題導(dǎo)致保險(xiǎn)公司在理賠工作過(guò)程中極易產(chǎn)生矛盾與糾紛，成本也居高不下，使得森林保險(xiǎn)的營(yíng)利性降低。

2.3 政府部門的支持政策存在缺陷

2.3.1 對(duì)森林保險(xiǎn)的宣傳工作落實(shí)不到位。林農(nóng)獲取森林保險(xiǎn)及保費(fèi)補(bǔ)貼政策的渠道有限，主要通過(guò)政府部門的宣傳來(lái)獲得相關(guān)信息。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)較多已投保林戶只知道基層政府統(tǒng)一組織了投保，對(duì)具體操作細(xì)則包括理賠情況等并不了解，甚至存在部分林農(nóng)并不清楚自己已投保的情況。

2.3.2 森林保險(xiǎn)保障程度偏低，保險(xiǎn)公司面對(duì)大型災(zāi)害時(shí)存在無(wú)法滿足賠付要求的風(fēng)險(xiǎn)。按照《湖南省森林保險(xiǎn)條款》第三條規(guī)定（起賠點(diǎn)規(guī)定），只有當(dāng)林木損失面積達(dá)到承保面積的10%（包含10%但最高不超過(guò)0.667 hm2）以上，保險(xiǎn)人才按照保險(xiǎn)合同的約定負(fù)責(zé)賠償。承保面積的10%和0.667 hm2兩者之間取較低者設(shè)為起賠點(diǎn)，達(dá)到或超過(guò)上述起賠點(diǎn)，即要按全部損失面積和損失程度計(jì)算賠付額;沒有達(dá)到上述起賠點(diǎn)，則免于查勘定損。在調(diào)查中林農(nóng)表示，目前森林保險(xiǎn)的保額遠(yuǎn)低于林木的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，理賠金也只是林木種植養(yǎng)護(hù)成本的一部分，這一問(wèn)題的存在也是林農(nóng)參保意愿不高的原因之一。同時(shí)，林業(yè)是受氣候影響較大的產(chǎn)業(yè)，大災(zāi)大害的發(fā)生頻率較高。一旦發(fā)生這種情況，林農(nóng)將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失，保險(xiǎn)公司也將面臨無(wú)法滿足賠付要求的風(fēng)險(xiǎn)。

3 發(fā)展湖南省森林保險(xiǎn)的政策建議

3.1 提高林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的認(rèn)同感和信任感

當(dāng)前政策性森林保險(xiǎn)的規(guī)模正在迅速擴(kuò)大，如何在化解林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更好地為林農(nóng)服務(wù)，提高林農(nóng)對(duì)森林保險(xiǎn)的認(rèn)同感和信任感，依舊是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。基層政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)森林保險(xiǎn)及相關(guān)優(yōu)惠政策的宣傳力度，通過(guò)電視、廣播、宣傳欄及網(wǎng)絡(luò)等方式增強(qiáng)林農(nóng)購(gòu)買森林保險(xiǎn)的意識(shí)。也可以通過(guò)開展專題講座的形式，由專業(yè)人員向林農(nóng)針對(duì)森林保險(xiǎn)的相關(guān)優(yōu)惠政策進(jìn)行詳細(xì)介紹和宣傳，由此提高林農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平，從而有效提高林農(nóng)購(gòu)買森林保險(xiǎn)的積極性。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督與管理，妥善解決林農(nóng)與保險(xiǎn)公司的糾紛。

3.2 創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品，豐富保險(xiǎn)種類

不同規(guī)模的林戶對(duì)森林保險(xiǎn)的具體需求不盡相同。由于林木種類繁多，不同林種的經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異較大，森林保險(xiǎn)產(chǎn)品應(yīng)根據(jù)不同森林災(zāi)害類型、特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行多元化設(shè)計(jì)，承擔(dān)不同的保險(xiǎn)責(zé)任，實(shí)行不同的保險(xiǎn)金額和保費(fèi)率。

隨著市場(chǎng)需求的釋放和創(chuàng)新，全國(guó)的森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中出現(xiàn)了各種新產(chǎn)品、新技術(shù)、新機(jī)制，有力支撐了森林保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。例如，青海省開展了林木種苗保險(xiǎn)和枸杞經(jīng)濟(jì)林保險(xiǎn)，廣西、安徽等省區(qū)開展了“保險(xiǎn)+貸款”模式，云南省開展了橡膠樹“保險(xiǎn)+期貨”模式等。這些嘗試和創(chuàng)新為湖南省政策性森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的豐富發(fā)展提供了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.3 增強(qiáng)基層政府與保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)銜接穩(wěn)定性

保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)開展過(guò)程中離不開基層政府部門的參與。比如，在理賠到戶工作中，需要林業(yè)站工作人員幫助進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘定損、氣象站技術(shù)人員提供氣象證明等。政府部門可出臺(tái)相關(guān)的政策文件，保持基層政府與保險(xiǎn)公司之間的業(yè)務(wù)銜接穩(wěn)定流暢，減少保險(xiǎn)公司與林戶存在信息不對(duì)稱的情況。

3.4 完善森林保險(xiǎn)體制機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式

目前，政策性森林保險(xiǎn)仍然處于試運(yùn)行階段，森林保險(xiǎn)的特殊性決定了其發(fā)展需要社會(huì)各方的通力合作。健全的法律法規(guī)制度是森林保險(xiǎn)穩(wěn)步發(fā)展的重要保證。通過(guò)法規(guī)制度明確保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)責(zé)任、保費(fèi)金額、費(fèi)率以及各方的責(zé)任義務(wù)[6]。另外，加強(qiáng)對(duì)發(fā)展森林保險(xiǎn)所需的復(fù)合型人才的培養(yǎng)。高校可通過(guò)設(shè)置相關(guān)專業(yè)來(lái)滿足市場(chǎng)需要，政府可授權(quán)相應(yīng)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)森林保險(xiǎn)人才，以彌補(bǔ)人才缺口。

近年來(lái)，全國(guó)各地在森林保險(xiǎn)體制機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。以巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制建設(shè)為例，中央層面建立了中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體，地方層面福建、江西、四川、海南和吉林等省區(qū)相繼建立了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金體系[8]。盡管這些實(shí)驗(yàn)性探索項(xiàng)目的時(shí)間長(zhǎng)短、規(guī)模大小、模式各不相同，但面向市場(chǎng)需求，立足服務(wù)林農(nóng)，都取得了階段性成果。湖南省可借鑒這些優(yōu)秀的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本省區(qū)域特征開展森林保險(xiǎn)制度機(jī)制和經(jīng)營(yíng)模式的完善工作。

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