政治制度不僅僅是政治制度

錢婉約

《中國歷代政治得失》一書，是錢穆1952年春應邀赴臺北所作五次演講的修訂稿，1955年出版。講演分五次，書遂分五章，分別為漢、唐、宋、明、清五個朝代，每章大致分述政府的組織、考試與選舉、賦稅制度、國防與兵役四個部分。

作為一個非政治制度史專業(yè)方面的讀者，平時閱讀一般中國政治史、制度史、經濟史等教材或著作，不免常感覺難以深入書本，嫌它多由一條條概念、制度、法規(guī)等組成，枯燥而缺乏血肉、不得要領。而讀這本書，就絕不一樣，最大的感覺是，政治制度不僅僅是政治制度，同時有全部歷史在里面做血肉，做貫通，更有歷史精神、民族特點，在里面時時被提煉和突顯出來。書中對于一項政治制度，不僅述其沿革變遷；更將此一制度的每一步發(fā)展，與整體中國歷史變革作比較關照，聯(lián)系起來論述。所以，全書讀起來饒有興味，令人在了解中國歷代政治制度來龍去脈的同時，思考中國政治文化的得與失，從一個側面洞見中國歷史傳統(tǒng)中的某些精神特質。

“化家為國”及其演變

從秦漢統(tǒng)一以來，如何從分土封侯的諸侯王國制，變成由皇帝組織一個偌大的國家中央政府來治理天下，這是中國古代政治首先要面臨的一個大問題。書中說，漢代中央政府是通過“化家為國”逐漸建立完善起來的。

“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣?！边@是商周封建時代的情況，天下有多大，天子的王室和權力就有多大。到秦漢，開始有了統(tǒng)一的中央政府，皇帝就只是皇室的主宰，因為另有一個管理統(tǒng)一國家的中央政府，它的主宰是丞相（宰相）。書中往往有對一個古代官名的訓詁釋義，比如作者說，“丞”“相”二字都是“副”之義，所以，丞相是一個副官，是輔佐皇帝治理國家的副官。宰相的“宰”字，源于王室祭祀時宰殺犧牲的人——家宰，家宰是祭祀時重要的負責人?；覟閲?，家宰也就變成了國家的宰相。漢代開始，皇權與相權就有了明確的區(qū)分。如皇權下設有六個小部門——六尚，分別管理皇帝的起居、飲食及文書等；相權下有十三個分署——十三曹，協(xié)助丞相辦公，可見丞相就執(zhí)掌范圍和氣派來講，就比皇帝大得多，另外，還有三公九卿，也都只是向丞相負責。丞相則執(zhí)行皇帝的意志管理天下，對皇帝、對天下負責。

總之，漢代把封建時代以天子為中心的“家天下”的那一套模式，漸漸替換成國家政府的一套組織，到唐代，科舉取士任官制度建立起來，貴族世襲制漸漸衰落，中央政府、地方政治漸漸走到最健全和發(fā)達的地步。

唐代政治的本質是“士人政治”“賢人政治”，通過考試，把飽讀詩書、有德行才學的人吸收到政府里來。這是考試任官制，不同于西方的民主選舉制。從漢代察舉制到魏晉九品中正制再到科舉制，都是選賢與能的原則：

中國政治上的傳統(tǒng)觀念，對一意見之從違抉擇，往往并不取決于多數(shù)，如西方所謂之民主精神。而中國人傳統(tǒng)，則常求取決于賢人。……賢屬質，眾屬量，中國傳統(tǒng)重質不重量。中國人認為，只要其人是賢者，就能夠代表多數(shù)。不賢而僅憑數(shù)量，是無足輕重的。（錢穆《錢賓四先生全集》第31卷《中國歷代政治得失》，P47-48。臺灣聯(lián)經出版公司1998年版，下引該書，只注頁碼。）

唐代的中央政府，不是宰相一個人為最高首領，而是類似“委員制”的三省六部協(xié)同辦公，國家最高事務取決于門下省、中書省省長與侍郎聯(lián)席的“政事堂”。絕不是皇帝一個人說了算?；实鄣脑t敕必須經政事堂討論通過后，蓋上“中書門下之印”，才能合法生效，再由尚書省執(zhí)行?；实蹅€人是不能單獨發(fā)布詔敕的。所以，有所謂“不經鳳閣鸞臺，何得為敕”之說。原則是這樣的，但偶爾也有破例的，如武則天之后的唐中宗，私自封拜官職，但皇帝自知無理心怯，不敢用朱筆批敕裝袋，固有“斜封墨敕”之稱。表示這封詔敕未經中書、門下審批，請下行機關馬虎承認之。政事堂制度和“斜封墨敕”這樣的例外，說明：

中國傳統(tǒng)政治，本不全由皇帝專制，也不能說中國人絕無法制觀念。但中國政治史上所規(guī)定下的一切法制，有時往往有不嚴格遵守的，此亦是事實?！袊^去的政治，不能說皇權、相權絕不分別，一切皆由皇帝專制。我們縱要說它是專制，也不能不承認還是一種比較合理的開明專制。它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人的意志來決定一切的。我們現(xiàn)在應該注意在它的一切較詳密的制度上，卻不必專在“專制”與“民主”的字眼上來爭執(zhí)。（P51-52）

唐中晚期以后，弊端漸趨明顯。中央對地方陷于尾大不調的弱勢，因而有藩鎮(zhèn)割據、有安史之亂，以及最后的五代紛亂。

宋明時，有鑒于戰(zhàn)亂和分裂的趨勢，中央集權就越來越加強和嚴重，到明清兩代，就取消了宰相這個中央政府的最高首領，一切事務均歸諸皇帝。如果皇帝無能、昏庸或偷懶，國家大事就旁落到一些外戚甚至宦官手里。明代皇帝有十幾年幾十年不上朝接受大臣匯報的，全國事務就靠幾個權臣和宦官通風報信，甚至代擬密旨。

從秦漢以來明確皇權與相權的區(qū)分，到明清取消宰相，泯滅了皇權與相權的分別，這是明清政治的一大改變和重大弊端。

作為對于歷代政治制度評判的標準和方法。作者在該書前言中，就提出了“歷史意見”和“時代意見”兩個概念：

要講某一代的制度得失，必須知道在此制度實施時期之有關各方意見之反映。這些意見，才是評判該項制度之利弊得失的真實憑據與真意見。此種意見，我將稱之為歷史意見。……這些意見，比較真實而客觀。待時代隔得久了，該項制度早已消失不存在，而后代人單憑后代人自己所處的環(huán)境和需求來批評歷史上以往的各項制度，那只能說是一種時代意見。時代意見并非是全不合真理，但我們不該單憑時代意見來抹殺以往的歷史意見。（P3）

讀該書，正可看到作者還原歷史場景，揭示歷史意見的努力。只有在明了歷史意見的基礎上，再來提出時代意見，才是以史為鑒，才能真正做到知往以鑒來。在書的最后，作者總結說：“中國政治上的中央集權、地方沒落，已經有它顯著的歷史趨勢，而且為期已不短……（今后）如何使國家統(tǒng)一而不要太偏于中央集權，能多注意地方政治的改進，這是我們值得努力的第一事。”（P188）警戒“中央集權”，致力地方政治改進，這可以說是錢穆的一種時代意見，是他針對中國政治制度發(fā)展趨勢為現(xiàn)代中國所開出的扶正補弊的一方藥劑。

土地賦稅制度與農商關系

中國是一個農業(yè)大國，土地分配和賦稅制度，始終是國家要解決的大問題。封建時代，土地是封建各級貴族所專有，耕田者依時勞作，公事畢，而后敢治私，這就是上古井田制的依據。秦漢之后，國家實行耕者有其田，讓農民自由耕種，并可自由買賣，政府只按田收租。漢代田租非常輕薄，《孟子》里說“什一而稅，王者之政”，而漢代的規(guī)定是“十五稅一”，甚至是“三十稅一”。因為“中國疆域廣大，戶籍盛，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個政府，還是用不完”。（P25）漢代的輕徭薄賦是出了名的，但是，底層農民得到的實惠并不多，問題還是存在。

因為除了地租以外，漢代規(guī)定，每個成年男人——丁，還要為國家服役和繳納人口稅。以漢代為例，我們可以看到，一個農民，除了田租外，又要有多少名目繁雜的負擔。若是趕上天災人禍的年景，農民實在無力支付，便只好出賣自己和自己的土地，到大戶人家為奴，他的一切兵役勞役人口稅等，就都由他的主人家代為交納。這就致使出現(xiàn)“貧者無立錐之地，富者田連阡陌”的現(xiàn)象。富者不僅田地多，擁有眾多奴隸，又驅使奴隸幫他們開發(fā)河湖、森林和礦產，從事大規(guī)模的工商貿易活動，使得富者愈富。

這就涉及國家土地的另一方面，耕地是分給農民了，而非耕地的山林河湖原則上仍是國家的，是“莫非王土”的禁地。原來沒有人敢入，漸漸就有人私下闖入，伐木燒炭，曬海制鹽，開礦冶鐵等。這是被朝廷政府視為違法牟利的“盜賊”行為。政府先是禁止，后禁而不止，就逐漸將這些禁地開放，而在其旁邊設立關隘，征收商業(yè)盈利的稅賦。征稅的“征”字，源于“征伐”的意思，是對違法牟利的討伐，后來，以收稅代征伐，所以，叫征稅。這是中國關稅商稅的開始。

這種制度春秋時代就有了，秦漢沿襲前代觀念，耕田歸農民，所以田租由大司農收集交給政府使用；非耕地歸國家，所以關稅商稅由少府收集由皇室享用。隨著山林池澤的不斷開發(fā)，關稅商稅愈益增多，皇室的富庶就是以這個制度為經濟基礎的。

書中由此論及了《鹽鐵論》的背景和由來。由于漢武帝征討匈奴，國庫吃緊，他把少府的錢拿出來充當軍費，同時希望民間的大商大賈特別是鹽鐵商人也能像皇室那樣捐錢助戰(zhàn)，但得不到大商人們的響應，因而，朝廷提出國家要收回山林河澤，不讓民間自由開發(fā)，鹽鐵要國家專管專營，這個鹽鐵制度引起當時的強烈爭議?！懊耖g主張開放，政府主張國營。而當時實際上的利弊得失，則非熟究當時人的意見，是無法懸揣的。”（P29-30）這就是《鹽鐵論》的由來。

從輕徭薄賦、獎勵農耕，到禁止工商違法牟利，到征收賦稅，再到鹽鐵專管，于此可見，中國傳統(tǒng)觀念中重農抑商的意識實在是由來已久，源遠流長。

唐代的租庸調是均田制下的一種田賦形式，即按每戶的田地收租、按人丁收庸、按戶籍收調，由于賬籍制度混亂，中唐以后，租庸調無以為繼，改為兩稅法。兩稅法的基本做法就是把一切田租賦稅勞役都合并到春秋兩次的田賦稅收中，簡便易行，此后一直沿用。明代的一條鞭法，清中期的攤丁入畝，基本都是這個精神。

錢穆總結說，中國古代政治制度對于土地分配和租稅賦役的問題，一直沒有徹底解決好。實行耕者有其田，則不能禁止土地自由買賣，不能防止極貧和極富兩端的出現(xiàn)，如漢、魏晉。實行土地國有，則不能徹底清算和造定管理戶籍，如北魏、唐初。于是，唐中葉以后持續(xù)實行兩稅法，作者指出，其實質是“種種實際困難，逼得政府只在稅收制度上著眼用心，而把整頓土地制度這一重要理想放棄了”。（P149）這種經濟稅收政策，另一方面，又導致農民與國家的疏離，以下這段話，雖是針對明代的“一條鞭法”和清代的“攤丁入畝”說的，但實際指出了兩稅法以來的根本弊端所在：

這樣一來，變成只有土地與政府發(fā)生了直接關系，人口與政府卻像沒有直接關系了。一個國民，只要沒有田地，不應科舉考試，不犯政府法令，甚至他終身可以與國家不發(fā)生絲毫直接關系。這又豈是中國政治上歷來看重輕徭薄賦的理想者所預期而衷心贊成的呢？（P104-105）

通過作者對于歷代土地制度和田賦稅收制度的介紹，使我們看到，土地、田賦、稅收制度，這不僅關涉經濟方式、分配方式，更牽涉到諸如政府行政效率、中央與地方的關系、農耕與商貿的關系等等的社會制度，關系到一個民族的傳統(tǒng)意識。

在此，也再次體現(xiàn)了作者自己所說： “研究制度，不該專從制度本身看，而該會通著與此制度相關的一切史實來研究”的基本方法。

科舉制度的初衷與得失

要說對于中國思想文化、知識教育深具影響的政治制度，莫過于科舉制度了。

漢代的舉孝廉察賢良，魏晉的九品中正制，其本質都是推薦制，必須依靠察舉官、中正官的清正廉明才能維系，但日久終于禁止不住舞弊、官官相舉、崇尚門第等等流弊，所以，隋唐以來，創(chuàng)設和完備了科舉制。

唐朝科舉制，采取“懷牒自列”，即任何人都可以到地方政府報名，不必經地方長官考察評鑒，便都可以到中央參加考試?？荚囉啥Y部主持，考試及格，就是進士及第，就有了做官的資格；再經吏部考一次，考察考生的儀表、口才和行政文書等表現(xiàn)，按材質分到各部門任官。所以說，大致上是禮部考查才學，吏部考核干練。因材取士，選賢與能，將真正優(yōu)秀的人才吸納到國家政府和地方行政的位置上去。

科舉考試設立的初衷和踐行，最重要的進步和意義是，突破了貴族門第限制，向全國讀書人開放參政權，獎勵讀書進取，學而優(yōu)則仕，憑考試實績、客觀標準取錄人才，來為國家服務。這是在中國真實存在，且歷史悠久、獨具特色的政治民主。所以，書中再三申說“開放政權，這始是科舉制度之內在意義與精神生命”。（P66）

書中對存在于中國千余年的科舉制度的得與失、利與弊，分析揭示得深入獨到。概而言之，有如下幾端：

（一）開放政權與官浮于事

科舉制度向全社會開放參政權，對報名投考者并無限額，報名者就愈益增多，致使錄取名額也不得不逐步放寬增多，造成唐代及其后官浮于事的狀況：

全國知識分子求官者多，得官者少；政府無法安插，只有擴大政府的組織范圍。……于是政府中遂設有“員外”官、有“候補”官，所謂“士十于官，求官者十于士，士無官，官乏祿，而吏擾人”?！R分子盡求上政治舞臺去做吏，仕途充斥，造成了政治上之臃腫病。讀書人成為政治脂肪。（P66-67）

（二）獎勵學而優(yōu)則仕與抑制工商

科舉制度引導民間聰敏才智向經書、詩賦、治世等政治、德行、才干方面求發(fā)展，鼓勵讀書人競求登上政治舞臺，去做官、做大官，走修齊治平的道路；同時客觀上打壓了人們工商致富，為私家財富作打算求發(fā)展的道路。書中說：

（科舉制度）不斷獎勵知識分子加入仕途，而同時又壓抑了工商資本。只鼓舞人為大學者，當大官，卻不獎勵人為大商人，發(fā)大財?！肮?jié)制資本，平均地權”，大體上是中國歷史上的傳統(tǒng)政策。（P67）

（三）精選培育人才與八股斵喪人才

宋明以后，考科舉的人越來越多，也導致科舉考試越來越嚴格。先是宋代的“糊名之制”——匿名評卷，唯書面是舉；繼之是明、清兩朝的三級考試制度——院試（縣考）、鄉(xiāng)試（省考）、會試（中央考），考試內容是以固定的八股文格式闡發(fā)經義，經過層層晉級，才有望進士及第?？忌线M士后，再通過殿試選拔，可在朝讀書三年，而后入翰林院當值，翰林院散館，才能做成翰林。

明清兩代，許多大學問家、大政治家，多半從進士、翰林出身。并不是十年窗下，只懂八股文章，其他都不曉得。他們住京城，往往只攜一個仆人，養(yǎng)一匹馬，或住會館里，或住僧寺里；今天找朋友，明天逛琉璃廠，檢書籍，買古董?；蛘咴诋敵蟪技依锝趟金^。然而，他們負有清望，是政府故意栽培的人才?！≒144）

三年的京城涵養(yǎng)，從師覓友，讀書論學，觀察政壇，使他們成長為優(yōu)良的政治儲備人才。這是科舉制在精選人才和培育人才方面的長處。

要說八股文桎梏人心，也是事實。“明代下半期到清代末期三四百年間，八股文考試真是中國歷史上最斵喪人才的?！比欢?，它也自有一個演變的過程。

從前唐代考試，一定要考律詩，就因為古詩不容易定標準，判優(yōu)劣，律詩要限定字數(shù)，平平仄仄，要對得工整，一字不合法度就不取。標準較易具體而客觀。宋代不考詩賦考經義，仁義道德，大家一樣地會說，誰好誰壞，很難辨。所以，演變到明代，又在經義中演變出一個一定的格式來。違反了這個格式就不取。這不過是一個客觀測驗標準。八股文猶如是變相的律詩，是一種變體的經義。這也不是一下子便制定了這格式，而是逐漸形成的。開始時，也并不是政府存心要愚民斵喪人才，目的還是在錄取真人才。然而人才終于為此而消磨了。（P145）

談科舉、談八股的著作可謂多矣，像這樣提綱挈領、辨析入里，讓人得要領，知原委的，實在是少。

縱觀全書，在精神主旨上，面對五四以來學術界日益高漲的套用西方理論，籠統(tǒng)批判中國歷史文化的民族虛無主義浪潮，作者逆流而上，正本清源，欲還中國歷代政治制度之本來面貌；在內容觀點上，既能聯(lián)系中國社會歷史的全局貫通把握，又有對于某項具體歷史事件的分析，管窺蠡測，眼光獨到，揭示了中華民族精神與歷史傳統(tǒng)之所在；在治史態(tài)度和方法上，于每一制度，必明其沿革，究其原委，評騭其得失，以努力還原“歷史意見”，睿智地提出作者自己的“時代意見”，述沿革以知原委，究得失以見傳統(tǒng)，從而達成鑒往知來的史學使命。史識、史學、史才三者并舉，這正是該書相隔半個多世紀后，仍是一部當代人愛讀并頗受啟發(fā)的名著的原因吧。

（作者系北京語言大學人文學院教授。）