激發(fā)社會組織活力的困境與對策

羅雨晴

[摘 要]黨的十八大以來，黨中央高度重視通過激發(fā)社會組織活力來提升社會治理水平。社會組織作為我國社主義現(xiàn)代化建設(shè)、推進國家治理體系現(xiàn)代化及治理能力現(xiàn)代化的重要力量，能夠有效地彌補政府失靈和市場失靈部分，尤其是在化解多元化的社會矛盾方面有著不可取代的優(yōu)勢。社會組織在社會治理體系中充分發(fā)揮自身效能，能夠協(xié)助政府進行社會治理。但實際上，現(xiàn)階段社會組織數(shù)量激增卻活力低下，無法有效參與社會治理。要破解社會組織活力低下的困境，社會組織必須完善自身內(nèi)部建設(shè)，同時在政策層面對政策工具進行組合創(chuàng)新，激發(fā)社會組織“造血”能力。降低登記準入門檻、注重質(zhì)量建設(shè)，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，提升其自主性和有效性。

[關(guān)鍵詞]社會組織;困境：活力;對策

目前我國社會正處在轉(zhuǎn)型期，改革的深入，社會出現(xiàn)了利益格局“失衡”、社會治理“失范”等問題，多元社會矛盾交織疊加，風(fēng)險隱患增多，大量的基層社會矛盾不斷出現(xiàn)，成為轉(zhuǎn)型期社會治理難以回避的問題，國家治理能力面臨挑戰(zhàn)。本文從社會組織的現(xiàn)狀切入，剖析其活力激發(fā)面臨的困境，為激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用，提出具有針對性的對策建議，推進社會治理創(chuàng)新。

一、激發(fā)社會組織活力的背景

激發(fā)社會組織活力，構(gòu)建新型現(xiàn)代化社會治理體系，是國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“創(chuàng)新社會治理必須激發(fā)社會組織活力”，并提出“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織成立時直接登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理”①。這一舉措對促進社會組織發(fā)展有著極大的促進作用，有助于激發(fā)社會組織的活力。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。以習(xí)近平同志為核心的黨中央要求建構(gòu)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，要求從制度上更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)治理中的作用，改革公共服務(wù)的機制，更加有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動②。

社會組織利用其自身特有的優(yōu)勢，積極承接政府相關(guān)職能的轉(zhuǎn)移，改善公共服務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益以及解決矛盾沖突這些職能已成為學(xué)術(shù)界和決策層的共識，也是未來社會發(fā)展的趨勢。近年來，我國各類社會組織數(shù)量猛增的同時出現(xiàn)了一些共性問題，如活力低下、自主性與獨立性缺失，致使其應(yīng)發(fā)揮的作用功效與社會發(fā)展的迫切需要之間產(chǎn)生不平衡，造成理論與實踐之間的差距。

二、社會組織活力的基本概念

社會組織最早在我國被稱為“民間組織”，這些

“民間組織”大多數(shù)以“會”“社”命名。我國社會組織在不同時期出現(xiàn)了不同的叫法，例如“非營利組織（NPO）”“非政府組織（NGO）”“第三部門”“社會團體”等，這些叫法都與社會組織具有同一性。學(xué)術(shù)界對于社會組織的概念已經(jīng)有清晰明確的界定，即社會組織是介于國家政府體系和市場企業(yè)體系之間的，由具有相同目標的公民自發(fā)形成的，在一定程度上具有非政府性、非營利性、非政治性以及自愿性等特征的各種組織形式。在我國2006年發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的重大問題的決定》中首次明確提出“社會組織”一詞，2007年黨的十七大報告正式確立了“社會組織”的概念。

我國對“社會組織活力”目前沒有確切的定義?；盍创硪环N機能和生命力，社會組織活力越高，代表其參與社會治理的能力越強，其發(fā)揮的效用就越大，社會組織活力的高低與自身的長期生存和發(fā)展空間息息相關(guān)。社會組織活力，即指社會組織在其發(fā)展過程中應(yīng)表現(xiàn)出的旺盛的生命力，就是指社會組織在特定環(huán)境中的生存、發(fā)展和貢獻的能力③。

三、激發(fā)社會組織活力的必要性

我國社會治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，社會組織參與治理是社會治理創(chuàng)新的必然要求。

1.加快政府職能轉(zhuǎn)變，減輕政府負擔(dān)

在發(fā)達國家，政府在一些領(lǐng)域逐步讓渡出自己的部分權(quán)利和職能，社會組織逐步替代政府在這些領(lǐng)域行使職能?；谖覈膰榭紤]，黨的十九大明確提出建立中國特色社會主義行政管理體系，建設(shè)國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化。

在我國政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的過程當中，社會組織需要充當政府與社會的重要橋梁和載體。通過政府購買社會服務(wù)的形式，社會組織參與社會治理，減輕政府壓力。

2.更好地滿足多元化、差異化的社會需求

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。社會發(fā)展呈現(xiàn)出許多新的階段性特征，進入新時代，群眾的需求逐漸呈現(xiàn)出多元化和差異化，政府傳統(tǒng)的自上而下提供服務(wù)的方式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代，僅依靠政府單一主體治理顯然力不從心，需要創(chuàng)新服務(wù)方式。社會組織由于其自身的特殊性，能夠更準確地識別群眾的多元化需求，滿足利益主體異質(zhì)化產(chǎn)生的多元化要求④。

3.推進國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求

黨的十九大報告提出，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化必然離不開多元主體的共同參與。激發(fā)社會組織活力才能使其充分參與社會治理，從而提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。社會、公眾共同參與社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，有助于實現(xiàn)共建共治共享。

4.促進良好的政府與社會關(guān)系的形成

良好的政府社會關(guān)系是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的前提條件。政社關(guān)系的良性互動有利于提升社會組織的活力，反之亦然。在激發(fā)社會組織活力的過程中，政府要不斷革新管理手段與工具，促進與社會組織的良性互動。

四、社會組織活力激發(fā)的實然困境

1.社會組織“嚴審批，疏監(jiān)管”的困境

我國社會組織登記管理制度采取的是以“歸口登記，分級管理，雙重負責(zé)”為主要內(nèi)容的雙重管理體制。雙重管理體制使得社會組織登記準入門檻過高，造成大量的社會組織無法登記或難以登記，造成“合法性”危機。這種管理體制的形成是因為受計劃經(jīng)濟體制和歷史文化因素的影響。雙重管理體制的初衷是為了確保社會組織最大限度地與政府的意志保持一致，一方面降低監(jiān)管的政治風(fēng)險，另一方面加強政府對社會組織的管控。但是隨著外部環(huán)境的改變和內(nèi)部制度性的缺失，卻出現(xiàn)了嚴格的許可主義與放任主義并存的現(xiàn)狀，這使得社會組織登記管理制度陷入“嚴審批，疏監(jiān)管”的困境。

按照黨的十八屆三中全會的精神，全國范圍內(nèi)四類社會組織可以在成立時直接依法登記，極大簡化了登記程序，直接登記制度極大地激發(fā)了社會組織的活力。但實行直接登記后，由于登記“門檻”降低，前來咨詢、申請登記的社會組織數(shù)量大量增加，后續(xù)的規(guī)范管理和執(zhí)行監(jiān)察工作量也不斷增加，出現(xiàn)了政府后續(xù)監(jiān)管力量和措施無法及時跟進社會組織的急劇增長的情況。社會組織登記管理由于涉及的部門多，領(lǐng)域廣，且由于我國關(guān)于社會組織登記管理的法律法規(guī)不完善，以及對于監(jiān)管等細節(jié)性法規(guī)的缺失，使得相關(guān)主管部門沒有法律依據(jù)可以遵循，這種內(nèi)部制度性的缺失也就造成了監(jiān)管的疏忽⑤。

2.社會組織的自主性與現(xiàn)實依賴性的沖突

社會組織的自主性是指社會組織能夠依法自愿自覺地選擇活動范圍、內(nèi)容、方式的主動精神和能力。雙重管理體制使社會組織的自主性受損，無法自覺自愿地選擇自己的活動范圍、內(nèi)容和方式。

在雙重管理體制下，社會組織缺乏自主性和獨立性是造成活力低下的一個重要因素。其吸引人才的力度就會大大縮小，而服務(wù)的范圍與能力也會受限 ⑥。

3.“重輸血、輕造血”“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的困境

在培育管理環(huán)節(jié)中，政府著重使用分配型工具，充當“行動者”而非“引導(dǎo)者”，通過補貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式來緩解社會組織的資源短缺現(xiàn)象，這種方式只注重“輸血式”的供給，而忽略了對社會組織造血能力的培育。造成社會組織過度依賴政府資源的直接供給，內(nèi)部治理缺失，從而喪失有效性，造成活力低下。

一些地方政府把發(fā)展社會組織的數(shù)量作為一種績效考核指標，只注重“沖量”，而不注重社會組織的品質(zhì)建設(shè)，數(shù)量激增的同時伴隨著質(zhì)量下降?！吧鐣M織數(shù)量的快速甚至盲目增長，以及服務(wù)領(lǐng)域的盲目擴大化，必將弱化組織的專業(yè)性” ⑦。

4.社會組織內(nèi)部建設(shè)的困境

目前社會組織普遍存在人手緊缺和經(jīng)費不足的問題。社會組織由于涉及到社會生活各個領(lǐng)域，需要全面型人才，這就要求工作人員的專業(yè)素質(zhì)要不斷提高，但是現(xiàn)實中社會組織內(nèi)部工作人員的業(yè)務(wù)能力遠不能滿足其快速發(fā)展的要求，工作人員缺乏精力和動力去研究社會事務(wù)治理中出現(xiàn)新情況、新問題，墨守成規(guī)。內(nèi)部人員建設(shè)的問題嚴重阻礙了社會組織的快速發(fā)展，是其活力激發(fā)不得不面臨的現(xiàn)實困境。

四、社會組織活力激發(fā)的基本路徑

1.放寬準入門檻、簡化審批流程、加強監(jiān)管力度

我國現(xiàn)行的社會組織登記管理制度存在著一定的缺陷，繁瑣的行政審批流程阻礙了社會組織的發(fā)展。政府應(yīng)對不同類型的社會組織進行分類控制，降低社會組織準入門檻，簡化審批程序，為社會組織的發(fā)展提供寬松的制度環(huán)境。對于能夠滿足人民需求的組織，應(yīng)簡化審核流程，盡量實行“一站式”解決，避免政出多門，力求人民群眾“最多跑一次”。

權(quán)責(zé)不清晰導(dǎo)致政府職能的重疊與空白，從而導(dǎo)致監(jiān)管的缺失，在正確地認識政府與社會組織關(guān)系以后，加快政府職能轉(zhuǎn)變，做到權(quán)利清單、責(zé)任清單、負面清單，由強制為主向引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變。構(gòu)建“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責(zé)、依法監(jiān)管”的綜合登記監(jiān)管體系，政府各個部門要建立好協(xié)調(diào)機制，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)實現(xiàn)資源共享和信息公開，優(yōu)化資源監(jiān)管配置，并推動公眾對社會組織進行監(jiān)督⑧。除此之外，政府還應(yīng)依法嚴厲取締非法社會組織，重點打擊借服務(wù)國家戰(zhàn)略圈錢斂財?shù)男袨?，營造清朗的社會環(huán)境。

2.培育社會組織“造血”能力，注重發(fā)展“質(zhì)量”

政府應(yīng)首先正確定位自己的角色，轉(zhuǎn)變思維，是“引導(dǎo)者”而非“行動者”，是“掌舵者”而非“劃槳者”，正確認識社會組織，充分賦權(quán)于社會組織。在培育和監(jiān)管社會組織時要保持必要的張力。由“輸血式”的直接供給逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健钡拈g接供給，減輕社會組織對政府的依賴，逐漸加強其自身建設(shè)能力。

同時，政府在推動社會組織發(fā)展的同時要注重品質(zhì)建設(shè)。既要發(fā)展數(shù)量，也要保證質(zhì)量。不可為了追求績效而盲目地發(fā)展數(shù)量，定期對社會組織進行督查，清理整頓不良現(xiàn)象。充分認識群眾需求，依據(jù)群眾需求來設(shè)立社會組織，服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)化，提升職業(yè)化和專業(yè)化水平。

3.完善相關(guān)法律法規(guī)政策，營造法治化的制度環(huán)境

及時修訂完善社會組織三大條例，體現(xiàn)分類管理的思想。分類管理是對社會組織管理的前提，要根據(jù)不同的社會組織性質(zhì)、法律地位、利益取向、社會風(fēng)險程度來進行不同的登記和審批程序，使社會組織登記管理工作有法可依，有章可循。對于大量存在民間的非正規(guī)社會組織，可以以行政備案的方式代替行政許可的方式，使之不再游離在政府監(jiān)管之外。

4.賦權(quán)于社會組織，提升社會組織的自主性和獨立性

政府應(yīng)積極運用激勵手段，簡政放權(quán)，放管結(jié)合，提升社會組織自主能力。

一方面，社會組織“去行政化”。社會組織的自主權(quán)很大程度上來自于政府適度的分權(quán)、放權(quán)和自我的限權(quán)而獲得。只有政府職能轉(zhuǎn)變過后，才能夠很大程度上促成國家、社會、市場合作共治的局面。

另一方面，引進競爭機制，加快“去壟斷化”。我國現(xiàn)行的社會組織管理是限制競爭的，但是沒有競爭就會產(chǎn)生壟斷，從而降低社會組織服務(wù)的質(zhì)量和活力，因此社會組織的發(fā)展必須要“去壟斷化”，引入適當?shù)母偁帣C制。政府積極引導(dǎo)支持，運用培訓(xùn)、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等政策，促進社會組織健康有活力地發(fā)展⑨。

5.登記機關(guān)及社會組織完善自身內(nèi)部建設(shè)

首先，在我國，依舊缺乏對縣鄉(xiāng)一級登記管理機構(gòu)的設(shè)置，只在市一級。雖然設(shè)有登記管理機構(gòu)，相對于快速發(fā)展的社會組織，市一級登記管理機構(gòu)就顯得捉襟見肘。因此要想滿足社會組織快速發(fā)展的需要，首先可以在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，或社會組織快速發(fā)展的地區(qū)，在縣鄉(xiāng)一級其下轄的試點設(shè)立登記管理機構(gòu)的派出機構(gòu)，以緩解市一級登記管理機構(gòu)的壓力，以滿足縣鄉(xiāng)一級社會組織登記的需求⑩。

其次，內(nèi)部人才建設(shè)對于快速發(fā)展的社會組織而言是核心要素，擴充人員，滿足社會組織快速發(fā)展，緩解現(xiàn)行登記壓力。同時提升登記機關(guān)及社會組織內(nèi)部管理人員的行政能力和業(yè)務(wù)修養(yǎng)，定期地對窗口人員加強法律培訓(xùn)和業(yè)務(wù)能力的指導(dǎo)，增強其理論知識水平，熟練且靈活地運用法律法規(guī)，以求不斷增強其處理新問題，新情況的水平。

最后，加大對不同地區(qū)登記管理機構(gòu)財政支持，為其基本運作提供保障，以促進工作人員的積極性。

五、總結(jié)

社會組織作為社會治理的重要主體，激發(fā)社會組織活力，要充分發(fā)揮其社會管理的自主性和獨立性，以提升其活力，承接更多的社會公共服務(wù)職能，使政府從繁雜的事務(wù)中解放出來。黨的十九大報告指出，要發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。讓人民群眾滿意，要不斷增強新本領(lǐng)，更好地結(jié)合社會組織作實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。激發(fā)社會組織活力不是一蹴而就的，需要政府、市場、社會組織三者共同努力，三者之間良性互動。政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，簡政放權(quán)，著力提升社會組織的“造血”能力，營造有利于激發(fā)社會組織活力的制度環(huán)境，激發(fā)社會組織活力。

基金項目：廣西研究生教育創(chuàng)新計劃校級項目“廣西社會矛盾化解中的社會組織參與研究”，編號：XYCSW2016022;廣西研究生教育創(chuàng)新計劃廳級項目“廣西推進共享型社會治理研究”，編號：YCSW2019077

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.

②《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月18日，http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

③關(guān)信平：《當前我國增強社會組織活力的制度建構(gòu)與社會政策分析》，《江蘇社會科學(xué)》2014第3期。

④張仲濤，劉以妍：《政府激發(fā)社會組織活力研究綜述》，《學(xué)習(xí)論壇》2015年第10期。

⑤謝海定：《中國民間組織的合法性困境》，《法學(xué)研究》2004年第2期。

⑥孫發(fā)鋒：《我國社會組織登記管理制度改革——基于地方創(chuàng)新的視角》，《行政論壇》2013年第1期。

⑦方長春：《社會組織形成與發(fā)展中的政府角色》，

《江漢學(xué)術(shù)》2019年第2期。

⑧鄧正來：《國家與社會：中國市民社會研究》，北京大學(xué)出版社，2008年版。

⑨陳躍，占偉：《非政府組織在和諧社會治理中的角色和功能探索》，《行政論壇》2013年第1期。

⑩王思斌：《積極治理視角下激發(fā)社會組織活力的制度創(chuàng)新分析》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》

2016年第1期。

（作者單位：廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 周 巍）