司法體制改革背景下公安人事制度改革存在的問題與對策

李小華

摘 要：自中共中央辦公廳、國務院印發(fā)了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關配套改革方案印發(fā)以來，各地公安機關陸續(xù)結合本地實際，采取了一系列惠警暖警改革措施，但改革后的成效相對方案要求、民警期待和社會需求，依然存在很大差距，公安工作缺乏活力、壓力過大、工資待遇偏低、職級晉升難、保障不到位等問題仍未從根本上得到解決。為深入落實改革方案，持續(xù)推進公安機關人民警察分類管理的職業(yè)保障制度，為我國、我省公安改革提供借鑒和參考，有效保障警察的職業(yè)尊嚴，最大限度地激發(fā)民警工作積極性，更好地發(fā)揮警察的職能作用，積極維護社會大局穩(wěn)定都具有重要意義。課題主要是立足警察職業(yè)特殊屬性，通過與國外警察的待遇、架構、保障等多方面比較，以當前公安改革現(xiàn)狀和面臨的問題為出發(fā)點，吸收借鑒發(fā)達國家警察的保障措施，探索適合我國國情和實際的公安人事制度改革的新路徑。從職業(yè)保障體制機制、警力資源調配、職業(yè)安全的保障及激勵機制構建等方面，建立體現(xiàn)警察職業(yè)特色和職業(yè)精神的新型人事管理制度。

關鍵詞：公安機關;人事制度改革;對策

2015年2月16日，中共中央辦公廳、國務院印發(fā)了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關配套改革方案，要求完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現(xiàn)代警務運行機制和執(zhí)法權力運行機制，建立符合公安機關性質任務的公安機關管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的公安工作和公安隊伍管理制度體系，實現(xiàn)基礎信息化、警務實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化。進一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機關的執(zhí)法公信力。

1 公安體制改革存在的問題

近年來，隨著公安體制改革有序推進，公安機構設置更加優(yōu)化，公安民警工資待遇不斷增長，警察職業(yè)榮譽感和幸福感得到普遍提升，但是相對于文件要求、職業(yè)性質和民警期盼還存在一定差距。

（1）資源配置和隊伍管理存在薄弱環(huán)節(jié)。公安機關部門設置較多、警種分工過細，資源過度分散。由于機構設置自上而下層級對應的客觀需要，基層公安機關很難將過多的警力置換出來充實到一線實戰(zhàn)單位。在基層公安機關的實際工作中，不僅存在警力配備不到位的問題，由于警種部門承擔的各類專項行動組織、考核、評比等任務繁重，同樣也存在警力短缺的困境，往往導致一個中隊、一個科室僅能安排一名民警“獨挑大梁”的無奈狀態(tài)，遠遠不能適應基層公安機關日益繁重的實戰(zhàn)任務需要，不利于調動民警的工作積極性。比如警務技術民警專業(yè)性強、流動性差，對自我發(fā)展的前景預期不樂觀。輔警隊伍的管理同樣存在問題，在警力緊張的情況下，警務輔助人員已經是基層公安機關開展工作不可或缺的重要補充力量，但目前警務輔助人員在法律上的身份定位、職責權限、權利義務、待遇保障等方面均沒有規(guī)范到位。

（2）公安民警工資待遇區(qū)域差異明顯。隨著司法體制改革不斷深入，公安民警的警銜工資標準大大提高，工資總體水平得到提升，但是區(qū)域差異較大，主要體現(xiàn)在一、二線城市遠高于三、四線水平，同區(qū)域較發(fā)達的地市高于經濟欠發(fā)達地市，市級工資水平高于縣鄉(xiāng)民警工資水平，個別地區(qū)差異懸殊，工資差異使得民警心理出現(xiàn)失衡。

（3）與警察職業(yè)配套保障體系未完全形成。近年來，全國各地陸續(xù)出臺了一些惠警暖警政策，比如個別地區(qū)旅游景點免費向警察開放，個別公安機關為退休的老民警舉辦退休榮譽儀式，出臺了節(jié)假日倒休制度和強制休假制度，但相對于警察職業(yè)的性質，這些制度尚未在全國范圍內普遍推行，遠未滿足民警的現(xiàn)實需要，民警及家屬就醫(yī)綠色通道、子女安置、購房等保障性政策改革還沒有實質性進展，特別是民警重大風險任務的保障制度沒有建立。警察的職業(yè)性質決定了在遇有新冠肺炎等疫情、重大事故、自然災害等情況下，必須要求第一時間堅守崗位、奔赴一線，維護道路交通及社會安全穩(wěn)定，但執(zhí)行任務后的修整、補助等制度體系尚未形成，即使各地制定了臨時的相關政策，但由于工作任務需要，民警的正常休假難以得到充分保證，高負荷、高壓力、高風險嚴重影響民警的身心健康，也制約了工作效率的提升。一定程度上影響民警工作積極性。

（4）警察的招錄培養(yǎng)體制尚需進一步完善。當前，犯罪的智能化、動態(tài)化、信息化特征明顯，對警察的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)能力提出更高要求，高水平的職業(yè)培養(yǎng)訓練成為現(xiàn)時只之需。但受多重因素影響，培訓資源分散，培訓硬件設施落后，導致培訓保障支撐不到位，前瞻性職業(yè)能力應對培訓相對滯后，民警在突發(fā)事件處置、涉警輿情應對等專業(yè)化能力存在不足，目前但公安院校發(fā)展不均衡，全國共有36所公安院校，26所已升為本科教育，就我省而言，發(fā)展相對滯后，層次較低，在占地面積、硬件設施及師資配備上距先進院校差距較大。按照2015年國家六部委《關于人民警察招錄培養(yǎng)體制改革意見》，我省自2015年開始落實招錄政策，建立了“退一補一”招警機制，確保招生與招警協(xié)調運行。省警院作為我省唯一的省屬公安院校，承擔著全省警力補充的任務，截止目前已經有兩屆畢業(yè)生享受政策紅利，畢業(yè)生一次性按80%比例省內解決錄警問題，畢業(yè)生就業(yè)得到充分保障，但是由于學生生源數(shù)量與就業(yè)崗位指數(shù)地域差異較大，畢業(yè)生異地入警的問題較為普遍，一定程度影響民警的穩(wěn)定，不利于民警安心工作。

2 完善人民民警職業(yè)保障的措施

通過實證調研和與國外警察管理制度對比情況，針對當前公安改革存在的問題和原因，尤其是在管理模式、工資待遇、職業(yè)保障，民警積極性調動等方面仍存在的不完善之處，分析存在的原因，根據(jù)現(xiàn)狀和我國實際，提出公安改革要在中央和地方改革框架內，結合基層公安工作和隊伍建設實際，提出多層次、全方面深化改革的措施，加快推進公安改革進程。

（1）各部門全力推動公安人事制度改革。公安人事制度改革事關公安隊伍建設，事關整個社會發(fā)展穩(wěn)定，需要社會各方力量支持推動。一是各地黨委政府全力支持。地方政府應將公安改革融入地方黨委政府全面深化改革、推進依法治國的總體布局，將公安改革的需求、內容、舉措與地方經濟和社會建設對接并軌，實現(xiàn)公安改革與地方改革發(fā)展相融合、改革目標與地方改革發(fā)展相一致、改革措施與地方改革發(fā)展相銜接，以地方經濟社會發(fā)展的動力帶動公安改革深入推進。二是爭取人大政協(xié)推動。人大、政協(xié)應將深化公安改革過程中面臨的難點、重點問題，積極向黨委政府建言獻策，推動出臺全面系統(tǒng)、科學規(guī)范的公安改革政策意見，同時將涉及公安改革的重大事項列入人大監(jiān)督計劃，通過聽取和審議專項工作報告、計劃監(jiān)督、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問質詢等監(jiān)督形式，在推動各級各部門貫徹落實重大改革舉措上發(fā)揮積極作用。三是爭取社會廣泛參與。要營造支持改革、配合改革的輿論氛圍，借助媒體宣傳公安改革的歷史背景、改革方向、改革舉措、改革成效以及當前改革中遇到的困難和問題，特別是在職業(yè)保障、行政管理服務、公共安全監(jiān)管、執(zhí)法司法銜接等方面，最大可能凝聚政府部門、社會組織、社會團體、企業(yè)和群眾的力量，形成全社會支持擁護公安改革的濃厚氛圍。

（2）落實公安改革政策要求，建立與警察職業(yè)配套的職業(yè)保障制度。公安人事制度改革要立足公安機關職責權限，緊密圍繞提升民警切身利益實際，科學判斷確定改革的可行性，并合理制定全警改革內容、目標、措施，切實讓改革落實落細，真正讓改革全方位惠及廣大公安民警。一是提升人民警察工資待遇。按照《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案要求，貫徹落實人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊”的原則，建立符合人民警察職業(yè)特點的工資待遇保障體系。二是完善人民警察職業(yè)保障體系。完善警察職業(yè)風險和工資待遇保障政策，制定特殊人才待遇政策和重大安保任務補貼政策，激發(fā)民警參與重大任務的積極性;建立公安民警人身意外傷害保險制度和民警緊急醫(yī)療救治“綠色通道”，有效保障民警身體健康;推進人民警察榮譽制度體系建設，制定心理健康服務相關制度規(guī)范，有效保障人民警察工作效能和職業(yè)榮譽感;建立人民警察家屬就醫(yī)、安置、購房和子女入學等優(yōu)惠政策，減少人民警察的后顧之憂，有效維護人民警察的權威地位，確保人民警察成為人們尊重和向往的職業(yè)。三是完善公安招錄培養(yǎng)制度。在現(xiàn)有公安招錄體制基礎上，做大做強省屬公安院校，最大限度發(fā)揮院校即時訓練基地的警務培訓效能，建立科學靈活合理的招生招警政策。根據(jù)各地警力缺口實際確定招生人數(shù)，實行定向培養(yǎng)，確保招生與招警相協(xié)調，對于警力需求較大的地區(qū)，探索采取就近就業(yè)、定期異地交流等靈活機動的調控政策，真正讓民警安心工作、安心生活。

（3）多角度拓展警務改革空間。深化公安改革要深入分析準確把握制約當前公安工作和隊伍建設的根源性問題，從問題入手，力克短板、優(yōu)化設置、提升效能。一是在機制上力求創(chuàng)新。要以提升實戰(zhàn)效能為出發(fā)點和落腳點，深入推進警務資源整合、基礎管理、實戰(zhàn)指揮、合成偵查等對推動公安工作和隊伍建設具有長遠發(fā)展支撐。二是在模式上尋求突破。在進行系統(tǒng)性、整體性的機制優(yōu)化的同時，要將模式創(chuàng)新作為公安機關推動改革發(fā)展的直接發(fā)力點和警務效能提升的最快增長點，尤其在制約一線實戰(zhàn)單位戰(zhàn)斗力提升的瓶頸問題上聚力突破。二是在管理上謀求升級。公安機關面臨的最大問題就是效能提升問題。這其中有警力不足、定位不準、資源分散等諸多原因。應當著力提升內部管理水平。比如，圍繞打擊犯罪的主業(yè)，著力完善基礎工作、治安防控、教育培訓等相銜接的一體化考核管理體系，做到把握重點、去繁就簡，避免考核項目過多、重復考核及方式過繁導致基層單位和民警無所適從、資源浪費的現(xiàn)象，建立運轉順暢科學高效符合新時代要求的公安管理體制。

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