各國CDC借鏡：功夫在平時，提升靠經驗

3月13日，美國總統(tǒng)特朗普（前）在華盛頓白宮的記者會上講話。新華社 劉杰攝

目前，新冠肺炎疫情在世界多個國家蔓延。3月20日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞表示，“每一天，新冠肺炎疫情似乎都到了一個新的悲劇性里程碑”。

縱觀人類歷史長河，世界上幾乎所有的國家或民族，都在歷史的演進中遭遇過浩劫和災難。有的就此倒下，有的則從災難中汲取了教訓，積累了經驗，比如疾病預防控制體系的建設和提升。

疾病預防控制體系（以下簡稱“疾控體系”）作為公共衛(wèi)生服務體系的重要組成部分，對提高人民健康水平有著顯著的促進和保障作用。早在1948年，世界衛(wèi)生組織在其組織法中指出，“政府對人民健康負責任，只有通過適當?shù)男l(wèi)生保健和社會措施才能履行其責任?！眹H上，疾控體系建設有何特點呢？《小康》記者梳理了美、英、日等發(fā)達國家，俄羅斯、印度、巴西等發(fā)展中國家疾控體系建設相關的文獻資料、新聞報道。

在英國，因新冠肺炎疫情影響，平日里熱鬧的城市變得冷清。圖為疫情中的英國倫敦街頭圖/ 陳綺翎 張玉榮

客觀來說，國際上一些國家在疾控體系建設上有值得借鑒的地方，比如疫情預警、醫(yī)療服務、資金保障、人才重視等方面。那么為何新冠肺炎疫情在有的國家依然來勢洶洶，情況不容樂觀呢？當然這離不開國情不一樣、思想認識不到位、醫(yī)療物資嚴重匱乏、各自為戰(zhàn)不夠團結等諸多方面原因。比如中國援意專家團隊成員、中國疾控中心專家肖寧一語中的：“意大利一個最大的問題是它幾乎沒有社區(qū)管理?！?h3>美國：聯(lián)邦政府需履行15項應急支持功能

據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)、路透社、《衛(wèi)報》等媒體報道，世衛(wèi)組織發(fā)言人瑪格麗特·哈里斯3月24日告訴媒體，美國可能成為新冠疫情大流行的下一個“震中”。在流行病爆發(fā)的決策過程中，美國總統(tǒng)可以宣布大流行緊急狀態(tài)，美國疾病預防控制中心（CDC）和聯(lián)邦緊急管理機構有標準的詳細要求和程序來遵循。

美國現(xiàn)今形成了聯(lián)邦（衛(wèi)生和人類服務部的疾控中心）、州（公共衛(wèi)生局）和地方（公共衛(wèi)生局）三個層面垂直管理體系。美國疾控中心前主任費和平（Tom Frieden）近日撰文稱，美國疾控中心資金充足，每年的經費為120億美元——國民人均約40美元。這些經費支持了23000多名員工，一百多個世界級實驗室，數(shù)十個不同國家的合作項目，以及美國公共衛(wèi)生項目。美國各州和地方衛(wèi)生部門擁有超過20萬名員工，并且公共衛(wèi)生工作者幾乎涵蓋傳染病、環(huán)境健康、非傳染性疾病和軀體損傷等，健康促進和疾病預防各個領域的專家。在美國疾控中心工作的頂級專家薪酬，會高于政府標準工資。

值得一提的是，美國CDC有權向美國總統(tǒng)直接匯報，并擁有行政職權，調動國家醫(yī)療物資。CDC、州和地方疾控工作人員都屬政府雇員，工資、福利由聯(lián)邦、州和地方政府撥款。據(jù)江蘇省衛(wèi)生廳學習實踐科學發(fā)展觀活動調研組研究，經費來源，美國公共衛(wèi)生體系采取的是市場導向，但CDC收入以財政投入為主。州公共衛(wèi)生費用包括聯(lián)邦撥款、州撥款和追加基金。CDC與州衛(wèi)生行政部門和地方衛(wèi)生機構均沒有行政隸屬關系，CDC向各州落實項目、收集信息，同時提供資金;向下亦如此。

上述調研組指出，美國模式的特點為，CDC采取大量監(jiān)控措施用于衛(wèi)生預防，包括國家重點疾病監(jiān)控體系負責報告危險疾病的所有病例;衛(wèi)生保健工作人員全國監(jiān)控體系防止衛(wèi)生保健人員在職業(yè)中面臨感染疾病的危險;危機ID網(wǎng)和全球新出現(xiàn)傳染病預警網(wǎng)絡直接從國內外許多醫(yī)院取得資料，幫助CDC發(fā)現(xiàn)疾病并分析趨勢。美國各州在面臨危機時能迅速得到聯(lián)邦援助，從而避免危機影響到全國疾病監(jiān)控工作。

美國疾控體系有值得借鑒的地方。中國疾病預防控制中心衛(wèi)生應急中心劉波在《美國疾控中心衛(wèi)生應急體系探究》一文中談到，我國進一步健全完善突發(fā)事件總體預案，可充分借鑒美國NRF，特別是ESF模塊。明確各部分之間在突發(fā)事件之間的職責并加強協(xié)調，確保在災害發(fā)生后各部門各行其職、有條不紊地開展救援，并加強部門間的合作等。在美國，國家響應框架（NRF）中界定聯(lián)邦政府需履行的15項應急支持功能（ESF），美國疾控中心除了主要履行第8項職責—公共衛(wèi)生及醫(yī)療服務外，其第15項職能—應急狀況下的公眾信息和外部溝通（ESF-15）是所有政府部門都需要履行的應急職責。

為集中救治可能出現(xiàn)的新冠病毒社區(qū)感染者，俄羅斯疫情防控單位參考中國經驗，牽頭在莫斯科市遠郊開始建設此次疫情中該國首個方艙醫(yī)院。

3月25日，在日本東京，一名戴口罩的行人從東京奧運會和殘奧會會徽前經過。新華社 杜瀟逸攝

英國：醫(yī)療服務保障全民覆蓋人人享有

當?shù)貢r間3月17日，英國首相約翰遜在每日新冠疫情例會上表示，英政府會像“戰(zhàn)時政府”一樣，不惜一切代價支持該國經濟，同時加強醫(yī)療系統(tǒng)的能力。這是英國政府繼3月16日第一次疫情例會后，再次升級該國的抗疫措施。此前有專家表示，這等同于英國已經放棄了“群體免疫”的想法。

“消極抗疫”挨批后，英國政府近日開始補充出臺具體措施，包括政府從3月16日起每天召開記者會通報疫情、建議70歲以上居民自我隔離12周。英國廣播公司（BBC）3月17日報道稱，政府還將公布相關財政措施，以支持疫情陰影下的本國經濟。目前，英國政府的政策承諾為所有在英的居民提供國家醫(yī)療服務體系（NHS）的服務，包括旅游人員和非法移民。

其實英國歷史上對于疾控體系的建設還是非常重視的，一定程度上“先知先覺”。

據(jù)史料記載，英國的公共衛(wèi)生運動興起于1830-40年代工業(yè)化時期的英國，一直持續(xù)到第一次世界大戰(zhàn)。在這場公共衛(wèi)生運動中，1848年“公共衛(wèi)生法案”的通過具有標志性的意義，它是世界上第一個現(xiàn)代公共衛(wèi)生法案，由此開始建立起了全國性的公共衛(wèi)生體系，這是從思想觀念到社會資源分配，以及制度安排的一次重大變革。

英國模式的特點為，英國國家醫(yī)療服務體系被世界衛(wèi)生組織認為是歐洲最大的公費醫(yī)療機構和世界最好的醫(yī)療服務體系之一。

江蘇省衛(wèi)生廳學習實踐科學發(fā)展觀活動調研組指出，英國疾控網(wǎng)絡實行垂直管理體系，包括中央和地方兩大部分。中央為衛(wèi)生部等政府職能部門和全國性專業(yè)監(jiān)測機構，負責疫情分析判斷、政策制定、組織協(xié)調等。地方有行政和公共衛(wèi)生部門（包括傳染病控制中心分支機構、國民保健系統(tǒng)所屬醫(yī)院診所、社區(qū)醫(yī)生等），負責疫情的發(fā)現(xiàn)、報告、跟蹤和診斷治療。英國實行全民覆蓋和人人享有醫(yī)療服務的保障制度，醫(yī)療衛(wèi)生資金主要通過稅收籌集，政府負責籌資與服務，英國國家醫(yī)療服務系統(tǒng)是英國最大的健康衛(wèi)生組織。英國醫(yī)療衛(wèi)生支出每年超過760億英鎊，2005年醫(yī)療衛(wèi)生支出占國內生產總值的9.4%，超過歐盟的平均水平。

日本：防治結合，健康保健所處中心地位

日本是一個多災難的國家，一定程度上造就了日本人處亂不驚的心態(tài)。按照2015年出版的《日本衛(wèi)生應急處置法律反應報告》，發(fā)生公共衛(wèi)生危機時，日本各級地方政府的保健所在地方衛(wèi)生管理中處于中心地位。遇上傳染病流行時，保健所能夠協(xié)調醫(yī)療服務提供者、醫(yī)學研究者、藥劑師協(xié)會等社會資源。

2月17日，由于新冠疫情進一步蔓延，日本厚生勞動省要求出現(xiàn)疑似癥狀的人員，需在就診前向設在全國各地保健所內的“回國者·接觸者咨詢中心”進行咨詢。據(jù)共同社報道，要求出現(xiàn)癥狀者在就診前先行向保健所咨詢，是旨在防止輕癥患者涌入醫(yī)療機構導致診療功能受損，同時也是為了盡早發(fā)現(xiàn)和收治重癥患者。但在電話咨詢后，患者會被要求就近找診所就診。

厚生勞動省是日本負責醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的主要部門，設有11個局，主要負責日本的國民健康、醫(yī)療保險、醫(yī)療服務提供、藥品和食品安全、社會保險和社會保障等職責。地方都道府縣衛(wèi)生部大多數(shù)將衛(wèi)生保健與福利功能設置在一起;基層市町衛(wèi)生局設有民生系、保險系、衛(wèi)生系等，主管當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生保健工作，保健服務由保健所和市町村保健中心提供。

上述調研組指出，日本模式的特點為，防治結合，通過在每個市町村設立健康保健所將危害生命或健康的影響降到最低。除了醫(yī)療內容以外的幾乎所有關系到健康問題都屬于保健范疇，基本都有立法支持，如母子保健法、老人保健法、預防接種法、健康促進對策、醫(yī)療法、藥品法等，并定期修訂。

俄羅斯：三大基金保障，注重防疫監(jiān)督

同在歐洲，為何俄羅斯疫情輕？疫情之初，俄就強力管控，嚴格執(zhí)行監(jiān)測、隔離，來自疫情國家的人員要自行隔離。在戰(zhàn)疫過程中，俄羅斯始重視與中國的合作和交流。比如為集中救治可能出現(xiàn)的新冠病毒社區(qū)感染者，俄方仿效中國做法，在莫斯科西南60公里的遠郊建首個方艙醫(yī)院。

疾控體系建設上，俄羅斯注重疾病預防及相關制度建設。據(jù)中國預防醫(yī)學科學院副院長湯雙振介紹，前蘇聯(lián)解體后，1992年俄羅斯聯(lián)邦政府公布的俄衛(wèi)生防疫法規(guī)，該法規(guī)第五章對衛(wèi)生防疫財物保障體系作了詳細規(guī)定，俄衛(wèi)生防疫機構的經濟保證有國家預算資金、衛(wèi)生防疫備用基金、預算外基金三大部分組成。國家預算資金是根據(jù)衛(wèi)生防疫工作任務決定的，由最高蘇維埃審批。衛(wèi)生防疫備用基金，是為實施處理傳染病緊急疫情或中毒事件所需財物支出，預算經費由俄聯(lián)邦政府審批。預算外基金是衛(wèi)生防疫經費補給的又一重要來源，其中包括技術監(jiān)測有償服務費、罰款收入、交通工具和技術裝備更新等項目都有明確規(guī)定，俄法規(guī)中還規(guī)定了衛(wèi)生防疫組織免繳稅收和土地使用稅等項政策。

此外，衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心黨委書記陳永祥在《俄羅斯聯(lián)邦國家衛(wèi)生防疫監(jiān)督體系》中介紹，俄羅斯聯(lián)邦對于衛(wèi)生體制改革的重大舉措是在1991年成立俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生防疫監(jiān)督委員會，與國家衛(wèi)生部平級，兩者明確分工，國家衛(wèi)生部管醫(yī)院、教育，各級醫(yī)院隸屬于同級衛(wèi)生行政部門領導，即與中國相似。下設各級衛(wèi)生防疫監(jiān)督中心，執(zhí)行國家法律法規(guī)，完成上一級，五大衛(wèi)生開展監(jiān)督、監(jiān)測，對專業(yè)人員的培訓、技術指導，開展科研工作。按俄羅斯聯(lián)邦制定的法規(guī)規(guī)定，衛(wèi)生防疫部門的工作人員和專家都屬于公務員，他們的工作屬于獨立性;在工作中獲取技術資格證和執(zhí)照。

俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生防疫監(jiān)督委員會是集衛(wèi)生防疫監(jiān)督行政機構和衛(wèi)生事業(yè)實體于一身。俄羅斯聯(lián)邦國家衛(wèi)生防疫工作是由各種機構、企業(yè)、事業(yè)單位組成的一整套系統(tǒng)，其目的是為了保障人民健康的衛(wèi)生防疫和預防人類疾病。

印度：農村和城市擁有同等就醫(yī)資格

3月25日，印度突然宣布“封城”，使得全球因疫情被限制出行的人數(shù)猛增到了26億。印度有一套全國統(tǒng)一的醫(yī)療系統(tǒng)疫情報告機制，分別從中央、邦和地區(qū)3級監(jiān)測疫情信息。重大變化當日報告，每周匯總報告。同時配有媒體的每日異常公共衛(wèi)生事件信息收集與核實機制，利用媒體報道搜集信息。不過，該機制執(zhí)行中也面臨資金短缺、基層醫(yī)療人員專業(yè)性差等困難。

南開大學社會工作與社會政策系黃曉燕教授、張樂在《印度公共衛(wèi)生醫(yī)療體系》一文中提到：印度公共部門的醫(yī)療保健服務主要是由地方政府、州（聯(lián)邦）政府和中央政府承擔責任，其中地方和州（聯(lián)邦）政府承擔費用支出的3/4，中央政府負擔大概1/4。三者共同在全國范圍內向各級公共醫(yī)療網(wǎng)免費提供公共資金和管理費用。

印度的醫(yī)院系統(tǒng)由上至下由國家級醫(yī)院、邦（?。┘夅t(yī)院、地區(qū)級醫(yī)院、縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)級醫(yī)院組成。值得一提的是印度公共衛(wèi)生體系中的三級醫(yī)療網(wǎng)絡在保護印度國民尤其是貧困人口的基本健康方面發(fā)揮了重要作用。雖然從就醫(yī)的條件和設備上看，農村和城市存在著差別，但是雙方擁有同等的就醫(yī)資格。

巴西通過立法在全國范圍內建立了“統(tǒng)一醫(yī)療體系”。圖為疫情中的巴西

在主要的疾病控制方面，印度一直采取垂直管理的方式（vertical implementation struc-ture），中央政府啟動了從中央到地方垂直管理的醫(yī)療項目。這種方式能夠保證非常明確的職責范圍，有專門的服務供給系統(tǒng)（service delivery system），適合于在短期內能有顯著預期成效的疾病控制項目。但是這種管理體制針對每一種特殊疾病的控制，都有一套獨立的權力體系，運行成本非常高昂，項目之間各自為政，浪費資源，也降低了效率，而且在政策之間難有連續(xù)性。在農村地區(qū)，由國家實行的家庭福利計劃采取垂直管理的方式，而其他公共服務項目由于被排除在垂直管理系統(tǒng)之外，因此完全沒有清晰明確的服務供給系統(tǒng)。印度政府在后來的公共衛(wèi)生保健管理體制方面盡量克服和避免垂直管理帶來的弊端，州（地方）政府將把各個項目的人員和資源統(tǒng)一起來，成立地區(qū)健康委員會負責所有衛(wèi)生醫(yī)療事務。

其他國家：注重預防，上下聯(lián)動

新冠疫情全球大流行中，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都沒能幸免?！缎】怠酚浾呤崂戆l(fā)現(xiàn)，在疾控體系建設中，不少國家都注重未雨綢繆，上下聯(lián)動。比如，據(jù)第二軍醫(yī)大學衛(wèi)生事業(yè)管理學教研室在《澳大利亞疾病預防體系對我國預防慢性病防控的啟示》指出，澳大利亞由三級政府（聯(lián)邦政府、州政府、地方政府）和非政府組織、學術機構、私人組織和社區(qū)團體為各類預防工作提供資助并開展實施。通過提高公共認識的運動和基于社區(qū)開展的健康促進項目大多將目標鎖定在預防風險因素上，而通過健康咨詢建議和有效疾病管理進行預防的工作通常由初級醫(yī)療護理提供者開展，包括全科醫(yī)生、專家和聯(lián)合的醫(yī)療護理專業(yè)人員。

此次疫情焦點、疫情擴散一度失控的意大利，該國的國家民事救援辦非常注重平時的信息收集工作。浙江財政學院財政與公共管理學院張維平介紹，當有突發(fā)公共事件發(fā)生時，國家民事救援辦立即對發(fā)生事件的損失和嚴重程度進行評估，再決定是由市政府、省政府、大區(qū)政府、中央政府來組織應對和救援。必要時申請宣布“緊急狀態(tài)”，并在國家民事救援辦的協(xié)助下，由政府將各部門協(xié)調起來，聯(lián)合應對各種突發(fā)公共事件。在整個應對過程中，國家民事救援辦主任直接向總理負責。

中國專家組走訪意大利醫(yī)院感染科病房，對醫(yī)療救治提出問題與意見。

巴西是世界上貧富差距最大的國家之一。《巴西醫(yī)療制度調查報告》（魏保超）中提到，為了讓所有人都能得到醫(yī)療服務，該國充分發(fā)揮政府主導和市場補充兩個方面的作用，通過立法在全國范圍內建立了“統(tǒng)一醫(yī)療體系”，該體系包括三級醫(yī)療服務網(wǎng)絡、全民免費醫(yī)療制度和個人醫(yī)療保險制度。此外，患者首診必須到社區(qū)衛(wèi)生服務機構看病并需要預約。社區(qū)衛(wèi)生服務機構根據(jù)病情程度確定去留，需要轉院治療時由社區(qū)衛(wèi)生服務機構直接與轉診辦公室聯(lián)系，由轉診辦公室聯(lián)系并安排適當?shù)尼t(yī)院就診。

國外的疾病預防控制體系有什么值得借鑒呢？

中華預防醫(yī)學會新型冠狀病毒肺炎防控專家組撰文稱，不管是美國CDC、歐盟CDC還是日本的防保體系，有以下幾個共同點值得借鑒：一是著眼于國家安全戰(zhàn)略需要，立足國內、放眼全球;二是定位明確，疾控機構為技術官僚機構，人員以專業(yè)技術人員為主，主要負責人須有醫(yī)學相關專業(yè)背景;三是權責分明，集行政管理與技術管理于一身，能調動各種資源，技術措施落實快捷高效;四是在傳染病防控和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急中是核心部門，并發(fā)揮決策作用，保證了其指導醫(yī)療衛(wèi)生及其他機構的權威性和有效性;五是充足經費的保障機制和分配權力，既能保證應對的科學技術水平，及在全球公共衛(wèi)生領域的引領地位，又能保證上下級的政令暢通;六是建立信息、資源協(xié)調共享機制，擁有信息收集、協(xié)調與發(fā)布權;七是工作人員待遇好，能吸引人才，留住人才，員工歸屬感強，隊伍穩(wěn)定;八是疾病預防控制工作需要上下聯(lián)動，橫向協(xié)同，才能發(fā)揮好整體效能。

編輯/韓靜