分類改革視閾下地方性高校編制管理及對策研究

摘要：編制管理是高等學校上層建筑領(lǐng)域的一項重要管理活動。當前的地方性高校存在人員編制總量不足、編制結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣、編制調(diào)控功能不強、編制管理標準不統(tǒng)一等問題。在事業(yè)單位分類改革背景下，地方性高校的編制管理更加重要，人事部門應(yīng)優(yōu)化編制管理外在環(huán)境，構(gòu)建科學編制內(nèi)運機制，推進主人翁式的激勵機制，探索市場化編制管理運作模式，健全科學發(fā)展的編制管理制度體系，從而實現(xiàn)高校的跨越發(fā)展。

關(guān)鍵詞：編制管理，地方性高校，事業(yè)單位分類改革

中圖分類號：G472.3?文獻標志碼：A??文章編號：2095-5383（2020）01-0086-04

Abstract：The establishment management is an important management activity in the field of superstructure in Colleges and universities.?At present，there are some problems in local colleges and universities，such as insufficient total establishment，complex and diverse staffing structure，poor regulaory functions of staffing，and inconsistent standards of establishment management.?Under the background of the classification reform of public institutions，the establishment management of local colleges and universities is more important.?Personnel departments should optimize the external environment of the establishment management，construct a scientific internal mechanism for establishment management，promote the ownership-type incentive mechanism，explore the market-oriented establishment management mode，and improve the scientific development system of the establishment management，and finally.?achieve the leap-forward development of colleges and universities.

Keywords：establishment management，local colleges and universities，classification reform of public institutions

2012年4月16日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（中發(fā)〔2011〕5號）發(fā)布，明確可部分由市場配置資源的高等教育劃入公益二類，并提出到2020年改革完成。同時，有專家指出：“高校、職業(yè)教育、綜合醫(yī)院等，應(yīng)該屬于準公益類的事業(yè)單位，允許其部分市場配置資源，但不允許進行以盈利為目的的生產(chǎn)經(jīng)營活動?！盵1]黨的十九大報告再次對這一改革提出明確要求，“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法”，“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”[2]。事業(yè)單位實施改革，高校現(xiàn)行的事業(yè)編制將發(fā)生根本性變化，高校的辦學自主權(quán)將得到進一步解放，事業(yè)編制約束因素基本消除。但是，改革后的高校并不等于編制管理不復(fù)存在，恰恰相反，編制管理在高校管理中依然不可替代，在編制的自控性方面顯得更加重要?？梢哉f，在事業(yè)單位分類改革背景下，人員編制管理必將成為地方性高校管理治校的重大考驗。本文擬探討地方性高校如何通過編制管理，建立起合理高效的人員配備制度，充分發(fā)揮學校各類人員的協(xié)同創(chuàng)新作用，實現(xiàn)學校特色發(fā)展、跨越發(fā)展和內(nèi)涵式發(fā)展。

1?當前地方性高校編制管理的基本特點

編制管理有狹義和廣義之分。從狹義上來說，編制是指法定社會組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。從廣義上來說，編制是指法定社會組織的職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。[3]編制管理是高等學校上層建筑領(lǐng)域的一項重要管理活動，本著精簡、高效和適用的原則，在事業(yè)單位管理框架下，高校編制管理一般具有以下3個基本特點。

1.1?權(quán)威性

編制屬于學校的上層建筑和頂層設(shè)計，具有權(quán)威性，不可隨意更改。編制的權(quán)威性決定了編制管理的前瞻性、計劃性和可預(yù)見性。地方性高校發(fā)展時間短，底子薄弱，辦學資源有限，編制要與辦學的經(jīng)濟效益結(jié)合起來考慮，不是越多越好，也不是越少越好，而是根據(jù)工作量來確定工作人數(shù)、崗位設(shè)置和編制核定。編制一旦確定下來，就要切實去執(zhí)行，因人設(shè)崗、因人增編的做法都是不科學的。

1.2?穩(wěn)定性

穩(wěn)定性體現(xiàn)在編制的宏觀使用和操作上。對一個學校來說，編制不可大起大落，要保持相對穩(wěn)定的態(tài)勢。所謂穩(wěn)定性就是編制使用要有規(guī)可循，有據(jù)可依，能核算，可校對。為了防止學校規(guī)模擴得快、縮得也快的現(xiàn)象發(fā)生，高校應(yīng)建立起一種能進能退的編制管理機制。具體操作而言，要有類似公式核定法則，學校有總編制公式法則，內(nèi)部單位也有編制核定公式法則，保證編制管理有則可依。特別是在內(nèi)部各類人員的崗位配備上，要有數(shù)量上的控制比例，如管理崗位、專任教師崗位、教學輔助崗位和工勤崗位等，要形成一個科學合理的數(shù)量結(jié)構(gòu)，并以百分比的形式體現(xiàn)出來。

1.3?靈活性

靈活性體現(xiàn)在編制的控制和規(guī)劃上。學校在不同的發(fā)展階段，工作任務(wù)和重點都不一樣，因此在編制管理上，要有一定的管理時限。如推進產(chǎn)教融合，加強學科專業(yè)產(chǎn)業(yè)群建設(shè)上，編制管理要及時跟進，重點突出，對于一般學科和弱勢學科，則按教學科研任務(wù)和學校發(fā)展的實際需要核算基本的編制即可。從課程設(shè)置而言，要保證以專業(yè)教師為重點，相對一些基礎(chǔ)課程、通識課程的教師，比例要有區(qū)別，在生師比、課程難易系數(shù)等重要指標設(shè)置中，要有所體現(xiàn)。另外，在編制總體規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展需要和預(yù)期，進行缺編控制，適度缺編不會影響學校整體工作，合理缺編控制能提高編制的使用率，實現(xiàn)效益最大化。

2?地方性高校編制管理的主要問題

當前地方性高校具有地方性、應(yīng)用性、歷史短、規(guī)模小、類型多和資源有限等特點，在事業(yè)單位改革背景下，地方性高校編制管理呈現(xiàn)出以下4個方面的問題。

2.1?人員編制總量不足

地方性高校在人員編制總量上總體不足，編制人數(shù)配備更是不足，究其原因主要是地方政府長期主導的編制控制所致。傳統(tǒng)意義上的編制是與政府的投入成正比，是地方政府對高校投入的成本核算尺子，編制越少意味著政府負擔就越輕。當然，也有高校自身的管理因素，特別是最近幾年，國家施行生均撥款后，高校接手了原來政府的調(diào)控編制職能，為了節(jié)約辦學成本，提高辦學效率，規(guī)避辦學風險，學校會主動控制聘用人數(shù)，造成實際的人員編制不足。

2.2?編制結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣

地方性高?；蛴蓪？茖W?！吧尽?、或由?？粕踔林袑W校合并而來，特殊的身份留下了復(fù)雜的編制結(jié)構(gòu)模式。人事編制全盤式接收合并必然會造成編制結(jié)構(gòu)上的不平衡，導致內(nèi)部機構(gòu)和人員的實際設(shè)置存在與學校發(fā)展需要不適應(yīng)情況，有崗位沒教師，或有教師沒崗位的情況時有發(fā)生。隨著學校分類進行改革、專業(yè)學科布局深入調(diào)整、新舊教師世代交替、機構(gòu)和人員累積富余，編制結(jié)構(gòu)性的復(fù)雜多樣還將在一定時間內(nèi)存在。另外，在學校發(fā)展過程中，編制外人員聘用、校園勞務(wù)外包和社會服務(wù)增加等情況的出現(xiàn)，也使得編制結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化。

2.3?編制調(diào)控功能不強

調(diào)控是編制管理的主要功能，高校的編制管理要具有大局觀和整體觀。也就是說，編制設(shè)置既要保證現(xiàn)階段人員配備的科學合理，保證當前學校各項事業(yè)順利發(fā)展，又要有前瞻性和可持續(xù)性。但不可否認，在分類改革過程中，受辦學條件限制，不時出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的編制管理現(xiàn)象，甚至存在因人設(shè)崗、因崗設(shè)編，“老人老辦法，新人新辦法”的編制處理方式廣泛存在。超編、占編、挪編、亂編等情況常常發(fā)生，編制的權(quán)威性、計劃性被打亂，進而致使編制的宏觀調(diào)控功能失靈。[4]

2.4?編制管理標準不統(tǒng)一

隨著高校分類改革推進，高校的辦學自主權(quán)得到進一步釋放，政府給予高校更多更靈活的編制管理空間，甚至是完全由高校自行進行管理。政府的努力放權(quán)，也使得高校的編制管理沒有評判的標準。[5]另外，受地方性的約束，高校間的差異也更突出，結(jié)果是各高校在內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員配備方面差異巨大，甚至沒有對比性和借鑒性。標準不統(tǒng)一決定了實施評判的不一致。

3?地方性高校編制管理的對策

在事業(yè)單位分類改革背景下，雖然高校的編制管理去事業(yè)化已是必然趨勢，但地方性高校的編制管理依然存在，管理的主體由政府主導轉(zhuǎn)為高校自行管理。因此，從這個意義上來說，改革后的高校編制管理不是弱化，而是強化了，更加考驗高校的管理能力。改革后，地方性高校編制管理要遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，緊緊抓住“地方性”特點，加強校地橫向項目合作，提升成果轉(zhuǎn)化率，外爭資源，內(nèi)創(chuàng)機制，推行“缺編補貼”控編機制和引入“勞務(wù)派遣”“業(yè)務(wù)外包”等校園物業(yè)服務(wù)，靜動態(tài)管理結(jié)合，創(chuàng)新編制管理模式，為地方高校特色發(fā)展、跨越發(fā)展保駕護航。

3.1?提升服務(wù)能力，優(yōu)化編制管理外在環(huán)境

服務(wù)地方經(jīng)濟是地方性高校辦學最顯著的特點，也是編制管理思維的源點，這就要求學校要處理好地方政府、用人單位和高校三者間的關(guān)系。高校應(yīng)從政府主導中爭取更多的辦學資源和條件，從社會（企業(yè)）需求中找準自己的辦學目標和方向。一方面，高校要提高自身，主動作為。如成立地方合作辦公室等機構(gòu)，積極融入服務(wù)地方政府、服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展中去，促進產(chǎn)學研成果轉(zhuǎn)化，爭取地方政府在政策上給予更大支持，使社會（企業(yè)）更加認可學校培養(yǎng)的人才，另一方面，高校在產(chǎn)教融合為主的內(nèi)涵式建設(shè)方面，要有自己的特色，形成自己的品牌，在某一學科或某一領(lǐng)域形成較大的影響力，產(chǎn)生良好的地方社會效應(yīng)，爭取更多的辦學資源。

3.2?靜態(tài)動態(tài)結(jié)合，構(gòu)建科學編制內(nèi)控機制

編制管理是建立精干高效組織體系的重要前提，是學校各種辦學資源高效使用的管理手段，合理控編，維持一定的編制危機意識非常重要?？茖W控制編制要做好兩個方面的工作。一方面是要科學設(shè)崗，崗位設(shè)置是編制管理的核心內(nèi)容，學校應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展需要科學設(shè)置各崗位和人員數(shù)量，對每一崗位的工作職責準確界定，避免工作重疊、機構(gòu)臃腫、部門推諉的情況發(fā)生。科學設(shè)崗的關(guān)鍵是要成立一套適合學校實際的編制核算辦法。宏觀上統(tǒng)籌考慮專任教師、管理人員、教學輔助人員和后勤人員的控制比例，微觀上細致考慮師生比、專業(yè)系數(shù)、課程系數(shù)、班學生數(shù)、理論課及實驗課等影響因子，最終形成編制核算公式。另一方面要建立編制動態(tài)管理模式，如允許缺編運行，對教學條件、場所、對象進行分析，在保證教學質(zhì)量的情況下，對能大班上課的，要大班上課，能資源整合的，要資源融合，節(jié)省辦學成本。在條件允許的情況下，在教學輔助崗位和后勤管理崗位上，適當使用編制外員工，以彌補編制上不足，避免給學校發(fā)展造成不良影響。但在使用編制外人員過程中要注意風險防范，編制外用工在學校發(fā)展的一定階段內(nèi)會對學校發(fā)展起推動作用，但長期而言，會給學校帶來過重負擔，阻礙教育事業(yè)發(fā)展，具有一定的局限性。因此，針對不同崗位，根據(jù)學校實際和人力資源管理需要，適時調(diào)整崗位與人員的配備形式，用動態(tài)調(diào)整的方式，活化編制使用形式，提升編制管理效能。

3.3?培養(yǎng)競爭意識，內(nèi)推激勵性編制管理機制

美國哈佛大學詹姆斯教授曾提出：如果沒有激勵，一個人的能力僅能發(fā)揮20%～30%，而加以激勵則可發(fā)揮到80%～90%。[6]在總量控制的情況下，在分配制度（模式）基礎(chǔ)上，給予用人單位更多編制自主權(quán)，倡導激勵，培養(yǎng)競爭意識，增強主人翁式編制使用的責任感。如推行校院（系）二級編制管理制度，學校主動下放編制管理權(quán)，這種編制管理機制要依靠兩個天生的分配載體，一個是職稱評聘指標（或稱作崗位分配），另一個是校院兩級管理的經(jīng)費分配。在職稱評聘分配方面，學校要把崗位設(shè)置與編制管理掛鉤，對二級單位在編制總量上進行控制，關(guān)鍵崗位、重點崗位按編制數(shù)給定調(diào)控要求。同樣的，二級單位經(jīng)費核算要根據(jù)二級單位的學生數(shù)、學科特點和科研工作量進行總量包干，把更細致的津貼等經(jīng)費分配權(quán)交給二級單位。出于經(jīng)濟效益的考量，二級單位勢將會對本單位的編制進行高效使用，從而達到全校編制的高效使用。總之，通過分配制度，就可以最大限度地調(diào)動二級單位的競爭意識、危機意識，激發(fā)教師們的最大潛能，提高人力資源的利用效率，提高編制管理的經(jīng)濟效應(yīng)，從而達到編制管理工作的高效運行。[7]

3.4?優(yōu)化用工形式，探索市場化編制管理運作模式

在新一輪事業(yè)單位改革中，高校被劃入公益二類，市場化資源配置特征更加明顯，也反映了編制管理市場化的發(fā)展方向。其實，當前很多高校編制管理已經(jīng)走上了市場化道路，如引入物業(yè)公司管理服務(wù)等。如何降低人力資源成本，如何用最少的投入獲得最大的回報，這是每所高校都在研究的課題，地方性高校更應(yīng)思考。當前高校編制管理市場化運作模式有三種，即編制外用人、勞務(wù)外包和人員外聘。首先是用工形式市場化，在保證一定編制內(nèi)用工基礎(chǔ)上，地方性高?？梢院侠硎褂镁幹仆庥霉?，特別一些對人才要求相對較低的崗位，如后勤、服務(wù)、保障等崗位使用編制外用工，將大大降低用人成本。其次是勞務(wù)市場化，一些后勤服務(wù)崗位的工作，交給市場完成，稱作勞務(wù)外包，如衛(wèi)生、門衛(wèi)等工種，由學校以外的單位去完成，既提高工作效率，又不占用編制指標。最后是兼有用工和勞務(wù)的人員外聘模式，聘任國內(nèi)外高校、科研機構(gòu)、產(chǎn)業(yè)部門、企業(yè)具備相應(yīng)資格的專業(yè)技術(shù)人員來校兼職從事教學、科研工作，柔性引進人才。不論哪種方式，都有利于學校編制管理，能促進各項事業(yè)科學發(fā)展。

3.5?深化人事改革，健全科學發(fā)展的編制管理制度體系

編制管理是人事管理中的重要內(nèi)容，深化人事改革，構(gòu)建科學發(fā)展的編制管理制度體系。一是要健全職稱評審和職務(wù)晉升制度，加大考核晉升與懲戒降級制度執(zhí)行力，現(xiàn)在學校缺少的不是制度，而是執(zhí)行力。只講晉升而沒有懲戒，就會造成晉升前是天才，晉升后是蠢材的現(xiàn)象，占編不出力，造成編制管理不力。只有能進能出，才可能推進崗位聘任制度的全面實行，才可能實現(xiàn)編制的動態(tài)管理，彰顯編制的經(jīng)濟效益。二是要在職工的聘用上也真正實現(xiàn)全員聘用，讓那些不思進取的人早早離開崗位。嚴格執(zhí)行考核制度，不合格的不聘用或辭退，徹底改變?nèi)饲橐蛩赜绊懼贫葓?zhí)行，杜絕編制不斷臃腫的情況出現(xiàn)。三是要健全社會保障體系，構(gòu)建和諧用工關(guān)系。一方面學?？赏ㄟ^勞務(wù)派遣等合法的用工形式規(guī)避用工風險，另一方面也要依法加強社會保障的投入，解決教職工最關(guān)心的民生問題，創(chuàng)建和諧用工關(guān)系。

參考文獻：

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