外國人永久居留管理?xiàng)l例引熱議從教育角度解讀中國版“綠卡”

程潤 屈琦

2020年初，除卻新冠肺炎疫情牽動(dòng)人心之外，另一個(gè)引發(fā)軒然大波的事件便是司法部發(fā)布《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例》的征求意見稿（以下簡稱《條例》征求意見稿）。

這一管理?xiàng)l例受到社會(huì)廣泛關(guān)注，一時(shí)間爭論不止。有人質(zhì)疑有關(guān)資格、條件設(shè)計(jì)是否合理，擔(dān)心出現(xiàn)大量境外人員擠占國內(nèi)就業(yè)崗位和社會(huì)公共福利資源;也有人反映一些規(guī)定過于原則、不夠細(xì)化，顧慮實(shí)施后出現(xiàn)管理漏洞、難以監(jiān)督的問題。政府部門表示，對(duì)于《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例》將廣泛聽取公眾意見，條例的意圖在于通過賦予外國人永久居留資格吸引人才、專業(yè)人士和域外資本參與本國建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

各國“人才制度”形式各異 實(shí)質(zhì)相同

此次的《條例》征求意見稿，在一定程度上是為了“引進(jìn)人才”。談及該類計(jì)劃的實(shí)施與完善，不得不提發(fā)達(dá)國家實(shí)行已久的各種形式的人才引進(jìn)計(jì)劃。他國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國引進(jìn)人才工作也具有一定的借鑒意義。

在一些發(fā)達(dá)國家，“人才引進(jìn)”計(jì)劃已有相當(dāng)完備的體系。這類計(jì)劃形式各異，如精英留學(xué)生制度、職業(yè)移民、簽發(fā)居留許可、以優(yōu)厚待遇聘請(qǐng)外國人才、利用學(xué)術(shù)交流和科技合作吸引外國人才等。

對(duì)于留學(xué)生而言，“綠卡”與“入境”早已經(jīng)不是陌生的詞匯，通過留學(xué)而拿到綠卡的留學(xué)生不在少數(shù)。以“移民國家”著稱的美國在這方面已經(jīng)形成完善的體系與制度。在美國就讀的留學(xué)生可通過“優(yōu)秀人才（EB-1A）”計(jì)劃獲得美國杰出人才綠卡（EB-1A green card）。

英國也發(fā)布了國家科技發(fā)展白皮書，制定一系列吸引人才的策略。對(duì)高科技、基礎(chǔ)研究和高等教育領(lǐng)域中的優(yōu)秀人才實(shí)行傾斜政策，撥?？畲蠓忍岣咚麄兊墓べY待遇，建立高級(jí)人才招聘計(jì)劃。英國政府認(rèn)為，與其花費(fèi)大量時(shí)間和金錢培養(yǎng)急需的高技術(shù)人才，不如購買高技術(shù)人才和他們所創(chuàng)造出的成果。因此，英國對(duì)這類人才一直以重金雇傭，并斥巨資購買其高科技成果。政府還與沃爾森基金會(huì)、英國皇家學(xué)會(huì)合作，每年出資400萬英鎊作為啟動(dòng)資金，高薪聘請(qǐng)50名世界頂級(jí)科學(xué)家，以保持英國在世界研究領(lǐng)域中的領(lǐng)先地位。

2007年，歐盟成員國通過了旨在吸引外國高技術(shù)人才的“藍(lán)卡”計(jì)劃，以彌補(bǔ)歐盟國家專業(yè)人才的不足，提升歐洲的軟實(shí)力，與美國的“綠卡”形成競爭局面。除了在助學(xué)金申請(qǐng)、住房和社會(huì)救助方面受到限制之外，“藍(lán)卡”持有者能享受到接收國國民的同等待遇。比如，“藍(lán)卡”持有者享有與歐盟成員國公民同等的社保、就業(yè)、教育和薪資待遇的權(quán)益，同時(shí)還享有家庭團(tuán)聚的權(quán)利和為配偶提供工作的待遇。“藍(lán)卡”持有者的工資必須明顯高于歐盟各國的最低工資標(biāo)準(zhǔn)。拿到“藍(lán)卡”幾年之后，持有者可以得到整個(gè)歐盟地區(qū)通用的無限期居留許可。在歐盟國家上學(xué)的留學(xué)生，畢業(yè)后也可以申請(qǐng)“藍(lán)卡”。如今，“藍(lán)卡”為廣大發(fā)展中國家人才移民歐洲開啟了一扇重要的大門。

日本也積極推進(jìn)國外專業(yè)人才的引進(jìn)工作，對(duì)專業(yè)技術(shù)人才發(fā)放特設(shè)的“長期出差簽證”，推進(jìn)與國外信息技術(shù)領(lǐng)域技術(shù)資格和考試成績相互認(rèn)證制度。

通過人才制度引進(jìn)海外高層次人才，是發(fā)達(dá)國家爭奪發(fā)展中國家人才的最常用、最普遍、最有效的手段。在全球人才資源短缺和人才資本激烈爭奪的形勢(shì)下，很多發(fā)達(dá)國家紛紛修改移民法規(guī)，放寬移民政策，大力吸引海外優(yōu)秀人才。我國吸引外國留學(xué)生來華留學(xué)，也是正在為引進(jìn)高端人才進(jìn)行儲(chǔ)備。

“一帶一路”中的推廣與引進(jìn)

人才的引進(jìn)離不開教育的推動(dòng)。當(dāng)前，國際教育市場不斷擴(kuò)大，留學(xué)生流動(dòng)性增強(qiáng)。招收外國留學(xué)生不僅為國家增加了可觀的收入，更重要的是為國家提供了大量人才資源儲(chǔ)備。

在經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)的同時(shí)，中國正日漸成為一個(gè)國際學(xué)生接收大國，教育部數(shù)據(jù)顯示，2018年，共有來自196個(gè)國家和地區(qū)的49.22萬名留學(xué)生來華留學(xué)。其中，“一帶一路”沿線64國來華留學(xué)生人數(shù)共計(jì)26.06萬人，占總?cè)藬?shù)的52.95%。來華留學(xué)的人數(shù)最多的十個(gè)國家中，除了美日韓三國外，其他均為“一帶一路”沿線國家，如巴基斯坦、印度、俄羅斯、印度尼西亞、哈薩克斯坦等。

為了更好地吸引國外學(xué)生來華留學(xué)，打造中國具有國際競爭力的留學(xué)教育，教育部近年來陸續(xù)出臺(tái)了《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理規(guī)定》等文件，實(shí)施“絲綢之路”留學(xué)推進(jìn)計(jì)劃，與沿線24國簽訂了學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)協(xié)議，計(jì)劃5年內(nèi)建成10個(gè)海外科教基地，每年資助1萬名沿線國家新生來華學(xué)習(xí)或研修。

近年來，中國加大對(duì)來華留學(xué)高端人才的資助力度，“絲綢之路”中國政府獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目每年向沿線國家額外提供總數(shù)不少于3000個(gè)獎(jiǎng)學(xué)金新生名額;加強(qiáng)來華留學(xué)質(zhì)量建設(shè)，評(píng)選英語授課品牌課程;制定區(qū)域間國家學(xué)費(fèi)減免、提供實(shí)習(xí)就業(yè)機(jī)會(huì)等優(yōu)惠留學(xué)政策措施。中國高校自主招生項(xiàng)目，也向各省級(jí)教育行政部門和各高校提供全額獎(jiǎng)學(xué)金，用于高校直接遴選和招收優(yōu)秀的外國青年學(xué)生來華學(xué)習(xí)。

教育與“永久居留”相互助長

福利優(yōu)厚的來華留學(xué)項(xiàng)目，為中國教育在國際上搭建了廣闊的平臺(tái) ，而這又將進(jìn)一步吸引國外成熟人才來到中國。根據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2010年 11月，居住在我國境內(nèi)并接受普查登記的外籍人員超過59萬，超20萬外國人以就業(yè)為目的在中國境內(nèi)居住。《中國國際移民報(bào)告（2018）》顯示，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放程度加深，中國開始從國際移民來源國，成長為國際移民目的國，外國人“來華逐夢(mèng)”的數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)。

即使中國有如此多外國人居住，也并不意味著拿到中國的“綠卡”，即永久居留身份證是一件容易的事情，甚至中國的“綠卡”被認(rèn)為是“世界上最難拿的綠卡”。首先，在申請(qǐng)資格上，中國有嚴(yán)格的限制。最新頒布的《條例》征求意見稿明確顯示了具有申請(qǐng)永久居留權(quán)資格的人員，例如，在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域取得國際公認(rèn)杰出成就的外國人;為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)，經(jīng)國家有關(guān)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府推薦的外國人;因國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要引進(jìn)的外國人，如由國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域引進(jìn)并經(jīng)主管部門推薦的急需緊缺人才等。

從這一點(diǎn)看來，外國人才獲得中國版“綠卡”，有助于我國引進(jìn)各領(lǐng)域的專家。雖然《條例》征求意見稿發(fā)布后，反對(duì)的聲音不少，但從教育的角度而言，《條例》征求意見稿為中國人才的培養(yǎng)添加了不少動(dòng)力，也將成為向中國輸送人才的源頭活水。