國內(nèi)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗與啟示

[摘 要]近年來，基于不斷變化的城市和區(qū)域環(huán)境，我國各個地區(qū)均在大力推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)。其共同目的是培育經(jīng)濟社會發(fā)展新動能，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，促進當?shù)亟?jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型，如期全面建成小康社會，并更好地服務(wù)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略。從發(fā)展情況看，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為各種政策的有機結(jié)合體，充分展現(xiàn)了我國歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力，也彰顯了我國不同地區(qū)的文化、旅游魅力。然而，受資源、環(huán)境、人口和市場等因素制約，不同地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑和效果差異較大。分析我國不同地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑、效果和動因，借鑒相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我國繼續(xù)有效推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要積極意義。

[關(guān)鍵詞]特色小鎮(zhèn);產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn);國內(nèi)經(jīng)驗

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.04.001

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是國家推進新型城鎮(zhèn)化和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，是新時期促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和打造特色產(chǎn)業(yè)載體的重要創(chuàng)新空間。近年來，在國家政策指引下，我國東部、中西部和東北地區(qū)都在積極推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，從產(chǎn)業(yè)培育、資源整合、模式設(shè)計到政策保障都進行了不同程度改革創(chuàng)新，為新時代特色小鎮(zhèn)建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗，也為促進特色小鎮(zhèn)模式創(chuàng)新提供了重要基礎(chǔ)。

1 我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策路徑

2014年以來，我國特色小鎮(zhèn)從浙江起源，蓬勃發(fā)展，在全國掀起了一股建設(shè)熱潮。從政策實施路徑看，主要形成了三種模式：一是以國家發(fā)展改革委為主牽頭部門，省級及以下也由發(fā)展和改革部門牽頭，制定政策，并開展創(chuàng)建、評審等工作，如浙江、吉林、海南、福建、重慶、甘肅、河北、天津、江蘇、云南、廣東等省市發(fā)展和改革委出臺了關(guān)于培育特色小鎮(zhèn)相關(guān)的文件，以特色小鎮(zhèn)為主，以特色小城鎮(zhèn)為輔;二是以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部為主牽頭部門，省級及以下也由住房和城建部門牽頭，制定政策，并開展創(chuàng)建、評審等工作，如貴州、西藏、遼寧、安徽、廣西、山東、內(nèi)蒙古、江西、湖北等省區(qū)住房和城建部門出臺了關(guān)于培育特色小鎮(zhèn)相關(guān)的文件，原則上是以建制鎮(zhèn)為單元的特色小城鎮(zhèn);三是直接以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、國家農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局和國家體育總局的相關(guān)文件為指導(dǎo)，開展特色小鎮(zhèn)相關(guān)工作，如北京、上海、山西、河南、新疆等到目前為止并沒有發(fā)布城市的特色小鎮(zhèn)指導(dǎo)意見。

2018年后，基于國家發(fā)展改革委《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號），特色小鎮(zhèn)的牽頭單位基本上統(tǒng)一到國家發(fā)展改革委，相應(yīng)地發(fā)改系統(tǒng)的各級行政單位成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)單位，為特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展提供了相對清晰的體制機制和政策保障。尤其是2019年4月國家發(fā)展改革委作為指導(dǎo)單位，在浙江德清地理信息小鎮(zhèn)舉辦了全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場經(jīng)驗交流會，對特色小鎮(zhèn)概念和建設(shè)方向進行全新解讀，從根本上建立了“規(guī)范糾偏”和“典型引路”機制，引導(dǎo)各地區(qū)加強特色小鎮(zhèn)監(jiān)測評估和淘汰整改，努力建設(shè)一批高質(zhì)量的特色小鎮(zhèn)。

因此，某種程度上，我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)可以分為探索期、規(guī)范期和高質(zhì)量發(fā)展期三個階段。其中，2014—2016年，屬于探索期，從不同部委到不同政策工具都在進行大膽探索，尤其是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了創(chuàng)建1000個特色小鎮(zhèn)的通知，拉開了全國轟轟烈烈建設(shè)特色小鎮(zhèn)的帷幕。2016—2017年，國家發(fā)展改革委和住建部繼續(xù)展開特色小鎮(zhèn)的政策探索，尤其是國家發(fā)展改革委頒布了規(guī)范發(fā)展特色小鎮(zhèn)的通知，并給出推進特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展的具體建議，大量特色小鎮(zhèn)建設(shè)及時調(diào)整了發(fā)展方向，走向相對規(guī)范發(fā)展的道路。2018—2019年，國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布了高質(zhì)量建設(shè)特色小鎮(zhèn)的通知和典型特色小鎮(zhèn)名單，全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)開始走上高質(zhì)量發(fā)展道路，尤其是典型引路的建設(shè)機制為特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展找到了實實在在的抓手和發(fā)展路徑。

2 我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主要特征

特色小鎮(zhèn)的基本內(nèi)涵要求是面積小、產(chǎn)業(yè)細、功能全，某種程度上是市場化運營的高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)的升級版。在小鎮(zhèn)面積上，要求占地面積3平方千米左右，不能過大，也不能過小。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面，要求是相對細分的高端產(chǎn)業(yè)或傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端方向，不能是產(chǎn)業(yè)大雜燴，也不能是低端產(chǎn)業(yè)的組團。在功能方面，要求圍繞產(chǎn)業(yè)功能逐漸補充文化功能、社區(qū)功能和生態(tài)功能等城市功能，不能是單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，也不能是簡單的產(chǎn)業(yè)園區(qū)加員工宿舍，要求發(fā)展相對完善的城市功能，尤其是文化、社區(qū)、生態(tài)功能不能有缺口。在建設(shè)主體上，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要求政府引導(dǎo)、市場化運作和以企業(yè)為主體，不能是政府大包大攬，也不能是企業(yè)唱獨角戲。

目前，國家發(fā)展改革委公布了16個典型示范特色小鎮(zhèn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的特色小鎮(zhèn)全部更名為特色小城鎮(zhèn)，國家體育總局保留了62個特色小鎮(zhèn)，國家林草局暫確定了50個國家森林小鎮(zhèn)，在省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育名單中暫時保留996個。從上述名單看，不同特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式的共同點是突出地域發(fā)展優(yōu)勢，加強產(chǎn)業(yè)資源整合，加大政策支持力度，克服體制機制障礙，建設(shè)具有當?shù)靥厣头蠂遗c時代發(fā)展要求的特色小鎮(zhèn)，從而更好推進當?shù)匦滦统擎?zhèn)化和經(jīng)濟社會發(fā)展。與其他經(jīng)濟和社會活動空間載體不同，特色小鎮(zhèn)表現(xiàn)出了更為明顯的政策集成性和區(qū)域差異性，成為各種產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、傳統(tǒng)工藝名鄉(xiāng)名城、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級和發(fā)展的重要方向。

一是特色小鎮(zhèn)成為各種政策的有機結(jié)合體。隨著新時代各種戰(zhàn)略和政策的出臺，多個地方成立了特色小鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為各種國家戰(zhàn)略和政策落地的重要抓手，成為多種政策的有機結(jié)合體。首先，基于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的號召，特色小鎮(zhèn)成為全國各地重要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級平臺或雙創(chuàng)平臺，成為新興產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的重要集聚社區(qū)。其次，基于全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，特色小鎮(zhèn)成為重要的精準脫貧和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)平臺，成為城鄉(xiāng)接合部的重要資源整合區(qū)和增長極，成為新興城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展的新模式。再次，基于新時代社會矛盾轉(zhuǎn)化和物質(zhì)生活文化需要，特色小鎮(zhèn)成為供給側(cè)改革的新載體和實現(xiàn)人民對美好生活向往的新空間。最后，特色小鎮(zhèn)的政策集成不僅表現(xiàn)為現(xiàn)有政策的加總，還表現(xiàn)在對土地審批、轉(zhuǎn)移支付、基金設(shè)立、企業(yè)發(fā)債等多方政策的先行先試和稅收優(yōu)惠等。

二是特色小鎮(zhèn)呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。首先，與我國經(jīng)濟發(fā)展一樣，呈現(xiàn)出較強的地帶性特征。東部特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的數(shù)量較大，中西部特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的數(shù)量較小。其次，從特色小鎮(zhèn)的選址來看，大中型城市的市中心、市郊、產(chǎn)業(yè)園或文化旅游景區(qū)是特色小鎮(zhèn)的重點依托區(qū)域。如浙江杭州云棲小鎮(zhèn)、北京密云古北水鎮(zhèn)、深圳市天安未來科技小鎮(zhèn)、浙江舟山禪意小鎮(zhèn)等。再次，具有工業(yè)產(chǎn)業(yè)或現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)依托的地區(qū)，往往期待打造以特色產(chǎn)業(yè)集群為依托的特色小鎮(zhèn)，不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)往往容易向特色文化、特色旅游方向靠攏來打造特色小鎮(zhèn)，因此特色文化旅游小鎮(zhèn)一時間呈泛濫之勢。最后，不同區(qū)域政府和企業(yè)對特色小鎮(zhèn)支持力度存在較大差異。相對發(fā)達地區(qū)的政府和企業(yè)推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)的力度相對較高，欠發(fā)達地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)處于政策和戰(zhàn)略跟隨狀態(tài)。

三是七類特色產(chǎn)業(yè)成為特色小鎮(zhèn)的主打產(chǎn)業(yè)。從全國特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)看，主要有金融基金類、新興科技類、制造產(chǎn)業(yè)類、商貿(mào)時尚類、農(nóng)業(yè)田園類、文化旅游類和運動休閑類七大類。其中，浙江民營經(jīng)濟發(fā)達，文化旅游資源豐富，各類新興產(chǎn)業(yè)和經(jīng)典產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)成為全國各地學習榜樣。江蘇實體經(jīng)濟優(yōu)勢突出，各種新興科技類特色小鎮(zhèn)建設(shè)也表現(xiàn)出強勁發(fā)展勢頭。中西部地區(qū)文旅類產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)較多，其重要原因是新興科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，而不是因為文化旅游資源較多。事實上，在這些特色小鎮(zhèn)中，以制造業(yè)或服務(wù)于周邊制造業(yè)為方向打造的特色小鎮(zhèn)往往更具有發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，那些僅靠流動人口消費打造的特色小鎮(zhèn)容易在經(jīng)濟波動中呈現(xiàn)出忽冷忽熱的情景，往往會因為周邊城市經(jīng)濟的波動或衰退而淪為“鬼鎮(zhèn)”。

四是宜居宜游和文化特色是特色小鎮(zhèn)的重要切入點。首先，宜居宜游和文化傳承之所以成為宣傳點是因為宜居宜游是國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本要求;其次，一些特色小鎮(zhèn)打造的就是旅游小鎮(zhèn)或文化小鎮(zhèn)，旅游、居住、文旅既是小鎮(zhèn)的資源特點也是小鎮(zhèn)本身的主體產(chǎn)業(yè)，比如梁祝小鎮(zhèn)、桃李春風小鎮(zhèn)、絲綢小鎮(zhèn)等;再次，特色小鎮(zhèn)要求走差異化道路，文化、旅游、建筑等資源較容易找到特色，適合走差異化的道路，比如非遺類的紫砂壺小鎮(zhèn)，有產(chǎn)業(yè)、有文化、有旅游，具有鮮明的產(chǎn)業(yè)特色和文化旅游特色;最后，旅游類、文化類小鎮(zhèn)的標準比較模糊，各種關(guān)于人物、事件、資源都比較容易冠以“文化”二字，進而冠以文化旅游小鎮(zhèn)的名字。

五是各類特色小鎮(zhèn)大都有對國家補貼的無限向往。首先，一些特色小鎮(zhèn)在剛開始規(guī)劃設(shè)計的時候，就是沖著國家對于特色小鎮(zhèn)的各類資金補貼而來的，一旦沒有得到補貼，就容易裹足不前了，其損失的可能就是一點規(guī)劃費。其次，一些已經(jīng)比較成熟的產(chǎn)業(yè)載體，往往是竭力去爭取國家特色小鎮(zhèn)的“牌子”，牌子到手后，等待的是國家補貼，如果沒有補貼也無所謂，會繼續(xù)按照原來產(chǎn)業(yè)平臺的發(fā)展方向前進，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的要求則容易置之不理。最后，一些政府和企業(yè)聯(lián)合起來規(guī)劃編制的特色小鎮(zhèn)建設(shè)方案，在沒有政府補貼的情況下，難以為繼，有些直接淪為爛尾項目，有些則繼續(xù)在半死不活中等待補貼。事實上，國家已經(jīng)明確指出，特色小鎮(zhèn)建設(shè)不再施行“命名制”，而是施行“創(chuàng)建制”，變事前獎補為事中事后獎補，期待靠補貼的特色小鎮(zhèn)項目很可能會成為名副其實的爛尾項目。

3 我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的共性影響因素

特色小鎮(zhèn)建設(shè)不是單一的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，也不是單一的住宅區(qū)或文化旅游功能區(qū)建設(shè)，而是多功能聚合體。在具體建設(shè)中，會受到更多發(fā)展因素的影響，除了地理位置和區(qū)域文化、生態(tài)因素，還會受到主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的市場前景、政策支撐等方面因素影響。從各地區(qū)實踐來看，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展路徑具有較強發(fā)展共性。歸納起來，產(chǎn)業(yè)支撐、資源整合、發(fā)展模式和政策體系是影響我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的共性因素。

3.1 產(chǎn)業(yè)崛起是特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的根本動力

從浙江特色小鎮(zhèn)成功經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的原始動力。如代表現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)和科技的西湖云棲小鎮(zhèn)，代表經(jīng)典產(chǎn)業(yè)的龍游紅木小鎮(zhèn)，代表旅游業(yè)的武義溫泉小鎮(zhèn)，代表傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的諸暨襪藝小鎮(zhèn)、桐鄉(xiāng)毛衫時尚小鎮(zhèn)，均是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)而發(fā)展起來的，且具有較強的產(chǎn)業(yè)支撐能力。

相反，從浙江省發(fā)展不太理想的特色小鎮(zhèn)來看，如南潯善湖筆小鎮(zhèn)、磐安江南藥鎮(zhèn)、蒼南臺商小鎮(zhèn)等，這些小鎮(zhèn)之所以被浙江省列入警告類小鎮(zhèn)，均是由于其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭力和帶動能力出了問題。這些小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)也曾經(jīng)具有較強的國內(nèi)外競爭力，但隨著時代發(fā)展，其產(chǎn)品創(chuàng)新程度和市場接受程度出現(xiàn)了一定下滑，小鎮(zhèn)根基就受到了動搖。

因此，不難看出，隨著時間推移，缺乏產(chǎn)業(yè)資源及運營戰(zhàn)略的特色小鎮(zhèn)將提前退場，失去產(chǎn)業(yè)支撐及可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)將落于人后。特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)必然在優(yōu)勝劣汰中回歸其價值本位，健康發(fā)展，從而真正發(fā)揮其時代意義。

3.2 鄰近地區(qū)的市場資源是影響特色小鎮(zhèn)成敗的重要因素

特色小鎮(zhèn)所在地人才市場、金融市場、消費市場、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等資源基礎(chǔ)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。從特色小鎮(zhèn)的區(qū)域分布來看，即使增加區(qū)域平衡考慮的因素，特色小鎮(zhèn)“東多西少”的特征依然十分明顯，這與地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源配置等息息相關(guān)。

圍繞特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)性資源的可整合性是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的重要環(huán)境性條件。東部地區(qū)高質(zhì)量生產(chǎn)要素投入遠超中西部地區(qū)，物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)相對雄厚，各種富有彈性的企業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)成為短期內(nèi)中西部地區(qū)不可跨越的優(yōu)勢，更適合發(fā)展功能性產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。中西部地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，不缺乏良好的概念創(chuàng)意和獨特的資源優(yōu)勢，但如果缺乏良好的特定產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)就容易陷入孤島式發(fā)展路徑。

3.3 發(fā)展模式是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐

從政府和企業(yè)關(guān)系看，特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式可以分為政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和政企合作模式。政府主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)容易出現(xiàn)問題，這是因為政府往往缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)市場運作能力，但優(yōu)點是籌措特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金相對靈活方便。企業(yè)主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)容易成功，但籌措資金比較困難，如果步子過快容易陷入資金鏈斷裂的困境。政企合作的特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式備受推崇，但總是容易在政府、企業(yè)的責權(quán)利邊界上出現(xiàn)問題，成功時容易倒向政府主導(dǎo)的模式，失敗時容易讓企業(yè)來埋單。

從特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)運營看，特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式可以分為產(chǎn)品和服務(wù)輸出型和就地消費服務(wù)型兩種。產(chǎn)品和服務(wù)輸出型特色小鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)決定了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展上限和存在的機遇與挑戰(zhàn)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)市場前景廣闊并且具有厚實的本地市場是特色小鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。位置和運營能力是就地消費服務(wù)型特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵，那些具有不可移動性獨特優(yōu)勢資源、良好區(qū)域位置和市場運營能力的就地消費服務(wù)型特色小鎮(zhèn)具有相對美好的未來。

3.4 價值觀念和專項政策對特色小鎮(zhèn)具有導(dǎo)向和保障作用

對特色小鎮(zhèn)的看法直接影響了地方政府和企業(yè)決策。浙江省在國家推出特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策之前已對特色小鎮(zhèn)進行了深度實踐和政策探索，自然成為我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的先鋒區(qū)。在國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委推出特色小鎮(zhèn)政策文件后，先后有26個省市區(qū)推出了當?shù)靥厣℃?zhèn)指導(dǎo)意見，對當?shù)靥厣℃?zhèn)建設(shè)起到了極大的推動作用。

不同的特色小鎮(zhèn)政策導(dǎo)向直接影響了地方特色小鎮(zhèn)的建設(shè)進程。實行創(chuàng)建制的省區(qū)一般采取寬進嚴定、動態(tài)培育、實績摘牌、兌現(xiàn)獎補，獎補形式多樣，如采取新增稅收返還、用地指標傾斜、財政獎補、貸款貼息等多種方式的政策支持。實行“命名制”的省市一般按區(qū)域平衡原則，先認定每個地市若干個特色小城鎮(zhèn)，再提出規(guī)劃建設(shè)要求，政策支持方式顯得單一和薄弱。目前來看，實行“命名制”容易產(chǎn)生過熱現(xiàn)象，實行創(chuàng)建制則相對比較穩(wěn)妥。

4 啟示和建議

從我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的政策路徑、發(fā)展特征和共性影響因素看，我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)不僅表現(xiàn)出了城鎮(zhèn)化空間拓展和集約發(fā)展的共性特征，也表現(xiàn)出了時代性產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地域性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊要求。未來，要促進我國特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，不僅需要密切關(guān)注高端產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，更需要關(guān)注高端人才流向和大規(guī)模人口遷移趨勢，緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚和人口集聚來推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)，著力構(gòu)建以打造特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺為核心的特色小鎮(zhèn)政策體系。

4.1 圍繞新時代發(fā)展要求，建立與時代要求相適應(yīng)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展目標

首先，圍繞新時代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求建設(shè)產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)。新時代要求發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，也要求傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。因此，特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)選擇最好是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和具有文化傳承和廣闊市場的經(jīng)典產(chǎn)業(yè)，如果是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)最好與新時代文化創(chuàng)意和市場需求進行深度結(jié)合?？傊?，特色小鎮(zhèn)要具有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級功能。

其次，圍繞新時代的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求建設(shè)特色小鎮(zhèn)。新時代的城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，必須走綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展之路，必須在“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局下發(fā)展?？傊聲r代的特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須為新時代新型城鎮(zhèn)化作出貢獻。

最后，圍繞新時代的社會主要矛盾和國家戰(zhàn)略建設(shè)特色小鎮(zhèn)。新時代的特色小鎮(zhèn)必須要圍繞解決人們對美好生活的需要與發(fā)展不平衡不充分矛盾展開，特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須要堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向統(tǒng)一。新時代特色小鎮(zhèn)要為國家戰(zhàn)略提供必要服務(wù)，尤其是要結(jié)合中國制造2025、精準扶貧攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會等作出必要貢獻。

4.2 借鑒各地區(qū)特色小鎮(zhèn)經(jīng)驗教訓(xùn)，設(shè)計切實可行的特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)模式

首先，要重視小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)本身的成長性和集群可能性。產(chǎn)業(yè)是小鎮(zhèn)建設(shè)的生命源泉，必須選擇符合新時代發(fā)展要求和具有高成長性的產(chǎn)業(yè)，不能選擇技術(shù)落后、產(chǎn)能過剩甚至會在可預(yù)見的時間內(nèi)淘汰的產(chǎn)業(yè)。同時，如果主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)難以形成集群也不具備成為特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的條件，只有具有集群可能性的產(chǎn)業(yè)才有能力托起特色小鎮(zhèn)發(fā)展的未來。

其次，要理順政府和企業(yè)的合作關(guān)系，要確立政府引導(dǎo)、市場化運營和以企業(yè)為主體的發(fā)展模式。政府引導(dǎo)的主要任務(wù)是設(shè)計好政策框架要求，并為被政府認可的特色小鎮(zhèn)提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)主體應(yīng)為企業(yè)，企業(yè)必須具有獨立運營能力，而不是靠政府獎補資金維持特色小鎮(zhèn)基本運轉(zhuǎn)。

最后，要重視鄰近地區(qū)市場資源的可整合性。鄰近地區(qū)市場資源的可整合性是影響特色小鎮(zhèn)成敗的重要因素。良好的創(chuàng)意和產(chǎn)品服務(wù)能力是否能寄托于特色小鎮(zhèn)這個載體上，很大程度上取決于特色小鎮(zhèn)自身及周邊市場資源的網(wǎng)絡(luò)支撐能力，只有當能和自身鄰近市場資源充分融合的情況下才有可能建設(shè)出具有成長性和競爭力的特色小鎮(zhèn)。

4.3 建立健全特色小鎮(zhèn)評測標準，加強特色小鎮(zhèn)的規(guī)范性治理

特色小鎮(zhèn)多元化、多樣性決定了特色小鎮(zhèn)難以形成統(tǒng)一的評測標準。從特色小鎮(zhèn)自身而言，其類型多樣，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和建設(shè)目標不盡相同，不同類型小鎮(zhèn)之間的差異顯而易見。加之不同地域經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)不同，東部特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)建設(shè)相對更具優(yōu)勢。但這些差異有其客觀性與必然性，也是中國特色?。ǔ牵╂?zhèn)發(fā)展動力與發(fā)展?jié)摿χ凇?/p>

但是，特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須建立相對統(tǒng)一的基本評測標準體系。新時代特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)重視以下幾個方面的內(nèi)容：一是特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿Γ@是特色小鎮(zhèn)最核心的因素;二是特色小鎮(zhèn)建設(shè)面積要控制在1～3平方千米，具體情況具體分析，但不能過大或過小;三是特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須重視人居功能，但前提是有產(chǎn)業(yè)支撐，防止以人居功能為名行房地產(chǎn)之實;四是要重視文化旅游元素，除了旅游類的特色小鎮(zhèn)，其他特色小鎮(zhèn)要嚴格按照景區(qū)標準建設(shè)，但必須考慮文化傳承和旅游功能，文化應(yīng)是圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的文化和適當?shù)拿袼捉Y(jié)合，旅游應(yīng)是生產(chǎn)、生活、生態(tài)景觀的融合。

最后，必須實行嚴格創(chuàng)建制、達標制，而不是命名制。各級政府應(yīng)為已經(jīng)建設(shè)并達到基本要求的特色小鎮(zhèn)提供必要獎補資金或其他優(yōu)惠政策，而不是命名就給獎補資金。在實施創(chuàng)建制過程中，實行寬進嚴出、先建設(shè)后補助政策，對一些符合基本創(chuàng)建標準的特色小鎮(zhèn)投資企業(yè)提供必要優(yōu)惠政策和先行先試創(chuàng)新機會。

4.4 圍繞國家特色小鎮(zhèn)建設(shè)政策指向，及時建立和完善當?shù)靥厣℃?zhèn)發(fā)展的政策保障體系

首先，國家發(fā)展改革委應(yīng)盡快出臺更為具體的特色小鎮(zhèn)申報通知和獎補政策。目前，國家發(fā)展改革委聯(lián)合其他部委已經(jīng)下發(fā)了關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)的意見，但具體實施意見和第三批特色小鎮(zhèn)申報通知還沒出臺。由國家發(fā)展改革委出臺的第三批特色小鎮(zhèn)申報通知將為新時代特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供最新的行動指南。

其次，地方政府要有所作為，建議對照國家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)的意見及時完善當?shù)靥厣℃?zhèn)政策?？梢酝ㄟ^入股、租賃等形式加快特色小鎮(zhèn)的項目用地審批流程，可以通過建立專項產(chǎn)業(yè)基金等形式為特色小鎮(zhèn)提供融資支持，可以通過制定各類人才計劃和返鄉(xiāng)創(chuàng)客政策為特色小鎮(zhèn)提供人力資源支撐，可以通過稅收減免等形式為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的長遠發(fā)展提供現(xiàn)金流支持。

最后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，不可急功近利。目前成為大家心中特色小鎮(zhèn)典范的特色小鎮(zhèn)一般都不是強行規(guī)劃設(shè)計出來的，而是在順應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)律和時代要求的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。比如大家熟知的杭州云棲小鎮(zhèn)、義烏商貿(mào)小鎮(zhèn)和杭州烏鎮(zhèn)等當初建設(shè)的目的可能主要是打造一個新興產(chǎn)業(yè)集群、小商品集散地、會展旅游目的地，隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家特色小鎮(zhèn)概念的提出，才有后來的特色小鎮(zhèn)的概念。因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)不可任意設(shè)計，也不可拔苗助長。

4.5 加快完善特色小鎮(zhèn)建設(shè)的“典型引路”機制，充分釋放高質(zhì)量特色小鎮(zhèn)的示范效應(yīng)

首先，促進特色小鎮(zhèn)的典型引路機制是和規(guī)范糾偏機制相互支撐、相互促進的。典型引路是指通過典型、示范特色小鎮(zhèn)來引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向，促進特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，強化事中事后的正向社會效應(yīng)。規(guī)范糾偏是指按照特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本要求對特色小鎮(zhèn)進行監(jiān)測，強化事前事中的規(guī)范引導(dǎo)作用。對正在建設(shè)的特色小鎮(zhèn)，要強調(diào)規(guī)范和典型并重，要強調(diào)其特色，但不能偏離正確方向，向著典型示范小鎮(zhèn)的方向進行建設(shè)。

其次，對典型特色小鎮(zhèn)要繼續(xù)加強監(jiān)測和規(guī)范管理。對典型特色小鎮(zhèn)不能放任自流，不能讓典型特色小鎮(zhèn)在享受到國家優(yōu)惠政策后偏離了正確方向。已經(jīng)公布的五類典型特色小鎮(zhèn)，涵蓋了多種制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，具有較強的示范引領(lǐng)作用，但其可借鑒往往不是特色產(chǎn)業(yè)本身，而是如何有效培植特色產(chǎn)業(yè)和促進特色產(chǎn)業(yè)和生活、生態(tài)相融合的發(fā)展模式。不能讓示范特色小鎮(zhèn)偏離了產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)的正確方向，而去發(fā)展其他缺乏可持續(xù)性的“腳”服務(wù)業(yè)。

最后，加強對典型示范小鎮(zhèn)的資金和政策支持。一是兌現(xiàn)國家和地方政府對典型特色小鎮(zhèn)的各種資金補貼承諾，尤其是獎補資金和稅收優(yōu)惠承諾。二是鼓勵典型示范特色小鎮(zhèn)在土地征用、人才引進、體制創(chuàng)新方面進行先行先試，將典型示范特色小鎮(zhèn)打造成為制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新嘗試平臺，而不僅僅是各種優(yōu)惠政策的使用平臺。三是嘗試讓典型示范特色小鎮(zhèn)承擔更多國家戰(zhàn)略和政策實踐任務(wù)，將特色小鎮(zhèn)與科技創(chuàng)新、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、一二三產(chǎn)融合、新時代文明實踐基地建設(shè)等政策和項目與典型示范特色小鎮(zhèn)的高質(zhì)量建設(shè)深度結(jié)合。

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[作者簡介]張曉歡，國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理研究所副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、新型城鎮(zhèn)化、文化和旅游產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)金融等。