改革試驗法治建設(shè)的主要問題與任務(wù)

楊登峰

(南京師范大學(xué) a.法學(xué)院；b.中國法治現(xiàn)代化研究院，南京 210023)

提要： 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，改革要于法有據(jù)，但實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?；诖?，《立法法》第13條對在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律部分規(guī)定的授權(quán)問題作了具體規(guī)定?；谶@些規(guī)定，我國正式確立了先行先試授權(quán)制度，解決了改革試驗中政策試驗的合法性問題。但授權(quán)制度具有局限性，除授權(quán)主體、授權(quán)事項、授權(quán)程序等有待進一步明確之外，改革試驗仍面臨著試驗路徑與方法的選擇、改革試驗參與者的權(quán)利與義務(wù)、改革試驗的決策與運作程序、改革試驗的合憲(法)性審查等問題。這些問題都是先行先試授權(quán)制度所不能解決的。除此之外，我國立法領(lǐng)域常常推行的立法試驗也屬于改革試驗的范疇，這更是上述先行先試授權(quán)制度所不能涵蓋的。為此，我們需要在更大范圍和更具體層面建構(gòu)改革試驗及其模式的準(zhǔn)入或選擇制度、完善改革試驗授權(quán)的實施制度、明確改革試驗參與主體的權(quán)責(zé)與義務(wù)、建構(gòu)改革試驗程序和合憲(法)性審查制度，以實現(xiàn)改革試驗的全面法治化和有序化。

改革試驗，屬于社會試驗的一種，指將制度或者技術(shù)變革方案在一定期間或者局部范圍進行實踐，待實踐證明可行后，再在全國范圍內(nèi)正式予以推廣。公共政策學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者往往稱改革試驗為政策試驗，即以政策形式和為了推行政策變革而進行的試驗①。但是，公共政策學(xué)所關(guān)注的政策試驗只是我國改革試驗的一種。除此之外，我國立法領(lǐng)域常常推行的立法試驗也屬于改革試驗的范疇，二者屬于并列關(guān)系。

就政策試驗應(yīng)當(dāng)遵循的法治原則，《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)一方面要求重大改革要于法有據(jù)，另一方面要求先行先試須按照法定程序作出授權(quán)，即“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?！瓕嵺`條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。”《立法法》第13條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！边@就明確確立了改革試驗的授權(quán)制度。但是，在全面建設(shè)法治國家的大背景下，針對改革試驗，僅憑授權(quán)制度加以規(guī)范能否達到法治建設(shè)的要求，若不能，我們將面臨哪些必須解決的問題，又該如何推進改革試驗的全面法治化，這些是在法治軌道上推進改革試驗以及貫徹落實《決定》和《立法法》相關(guān)要求時必須進一步回答的問題。

本文在考察改革試驗的基本形態(tài)，分析先行先試授權(quán)制度的局限性與改革試驗面對的法治問題的基礎(chǔ)上，對完善改革試驗法治的任務(wù)予以探討。需要說明的是，我國的改革試驗，在黨務(wù)、立法、行政、司法以及社會管理等領(lǐng)域全方位地推行著，囿于文章篇幅和研究志趣，本文主要以行政領(lǐng)域的改革試驗實踐為分析素材。

一、我國改革試驗的基本形態(tài)

我國的改革試驗形態(tài)，首先可以表現(xiàn)形式和試驗內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分為立法試驗和政策試驗兩大類型。立法試驗，即以試驗立法的形式推動法律制度變革的試驗活動。政策試驗，即以政策形式以及為了政策變革而進行的試驗活動。如果政策試驗的內(nèi)容涉及法律制度，則政策試驗最終也可能會推動法律制度的變革。

(一)立法試驗的基本類型

我國的立法試驗，依據(jù)試驗權(quán)力來源，可分“授權(quán)的立法試驗”和“法定的立法試驗”兩類。

授權(quán)的立法試驗，系指試驗立法主體依據(jù)全國人大及其常委會的特別授權(quán)決定進行的立法試驗。授權(quán)的立法試驗按照受托試驗主體可再分為授權(quán)國務(wù)院的立法試驗和授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會的立法試驗兩種。其一，就授權(quán)國務(wù)院的試驗立法，《立法法》第9條規(guī)定，法律保留的立法事項，“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。第11條規(guī)定：“授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會及時制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止?！边@兩條規(guī)定明確體現(xiàn)了授權(quán)國務(wù)院立法的試驗屬性。其二，就授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會的試驗立法，《立法法》第74條規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。”這里雖然沒有明確說明此類立法是為了試驗的目的，但是經(jīng)濟特區(qū)本身是我國改革開放的試驗區(qū)，發(fā)揮著先行先試的制度創(chuàng)新功能，此類授權(quán)立法必然發(fā)揮著制度創(chuàng)新和制度變革的試驗功能。從既往的立法實踐看，它們也的確發(fā)揮著試驗立法的功能。因此，將其歸為立法試驗沒有問題。

法定的試驗立法，指試驗立法主體基于法律的一般性規(guī)定進行的立法試驗。法定的試驗立法按照承擔(dān)試驗主體可再分為地方性法規(guī)先行試驗立法和地方政府規(guī)章先行試驗立法兩類。其一，地方性法規(guī)先行試驗立法，是指對于非法律保留的中央立法事項，在中央立法主體未予立法的情形下，地方性法規(guī)先行立法、進行試驗、積累經(jīng)驗的立法實踐活動。由于我國的地方性法規(guī)分為省級人大及其常委會制定的和設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定的兩級，地方性法規(guī)先行試驗立法也就分為兩級。就地方先行試驗立法，《立法法》第73條第2款與第3款規(guī)定，除法律保留的立法事項外，“其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止”②。這一規(guī)定雖沒有使用試驗的概念，具有應(yīng)急立法的意味，但從實踐的效果以及制度變遷的因果聯(lián)系看，地方先行立法必然為中央立法提供經(jīng)驗，發(fā)揮立法試驗的作用。其二，地方政府規(guī)章先行試驗立法，是指對于地方立法事項，在地方性法規(guī)未予立法的情形下，地方政府規(guī)章先行立法、進行試驗、積累經(jīng)驗的立法實踐活動。與地方性法規(guī)先行試驗立法一樣，由于我國地方政府規(guī)章分為省、市兩級，地方政府規(guī)章先行試驗立法也就相應(yīng)地分為省級政府制定的和設(shè)區(qū)的市級政府制定的兩級。就地方政府規(guī)章先行試驗立法，《立法法》第82條第5款與第6款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”在這里，《立法法》明確規(guī)定了地方政府規(guī)章先行立法的條件是“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的”，其立法的試驗性是顯而易見的。

上述兩類試驗立法，若依據(jù)表現(xiàn)形式，則可分為“單行法模式”“試行法模式”和“粗法模式”等?！皢涡蟹Ｊ健保聪戎贫▎涡蟹?，后制定統(tǒng)一法典。我國民法典、行政程序法的制定就選擇的是這種立法模式。“試行法模式”，即先制定“試行法”或者“暫行法”，后制定正式法。在我國法律文件中，不論是中央立法還是地方立法，以“試行”或者“暫行”命名的法律文件大致可歸為這一類。“粗法模式”，即先制定“粗法”，后制定“細(xì)法”。以形式為標(biāo)準(zhǔn)的分類可以與以主體為標(biāo)準(zhǔn)的分類自由組合匹配。例如，地方先行試驗立法可以選擇“單行法模式”“試行法模式”或者“粗法模式”，也可以幾種模式組合使用。上述分類可圖示如下：

圖1

(二)政策試驗的基本形態(tài)

我國的政策試驗也可基于不同的標(biāo)準(zhǔn)從不同層面進行分類。

首先，政策試驗可根據(jù)“試驗場地”或者試驗實施主體，分為“通過試點的試驗”和“經(jīng)由試驗區(qū)的試驗”兩類?！巴ㄟ^試點的改革試驗”，是就某一改革事項在局部地域或部分單位進行試驗的活動。如“基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點”③和“水資源稅改革試點”④。至今全國各地上上下下搞過多少改革試點，尚未找到有關(guān)的全面統(tǒng)計數(shù)據(jù)⑤。十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》之后，隨著深化改革政策的深入，各種試點如雨后春筍⑥?！敖?jīng)由試驗區(qū)的改革試驗”，是就某一改革方案在特定試驗區(qū)進行試驗的活動。試驗區(qū)有國家設(shè)立的，有省市設(shè)立的。國家設(shè)立的試驗區(qū)主要有經(jīng)濟特區(qū)、國家綜合配套改革試驗區(qū)(簡稱“新特區(qū)”“新區(qū)”)和自由貿(mào)易試驗區(qū)(簡稱“自貿(mào)區(qū)”)。不論是國家設(shè)立還是省市設(shè)立的，最終都落地于地方并由地方組織實施。試驗區(qū)的試驗不同于試點，它是在國內(nèi)劃出一定的行政區(qū)域作為專用的試驗基地，并設(shè)立專門的改革執(zhí)行機構(gòu)，在某些領(lǐng)域進行長期改革試驗的活動。試點則具有靈活性和變動性，承擔(dān)試點任務(wù)的單位或者區(qū)域往往是臨時決定或者指定的，試驗的事項具有單一性。

其次，政策試驗可以改革決策主體為標(biāo)準(zhǔn)，分為“自上而下”和“自下而上”兩類?！白陨隙隆钡母母镌囼?，是由上級機關(guān)特別是黨中央或者國務(wù)院及其工作部門做出改革試驗決策后，指定或者委托地方行政、司法等機關(guān)實施的改革試驗。換言之，它是由中央推行的政策試驗。例如，2015年在一些市縣推行的相對集中行政許可權(quán)改革試驗，便是由中央編辦和國務(wù)院法制辦推行的⑦?！白韵露稀钡母母镌囼?，是由地方黨委或者地方政府及其工作部門乃至村社自行決定和推行的改革試驗。這類改革試驗雖然是在個別地方先行先試的，但改革目標(biāo)則在于形成可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗，其改革措施是要在全國廣泛實施的。例如，新疆阿勒泰、湖南瀏陽等地推行的公務(wù)員財產(chǎn)公示制度試點。不過，兩種類型還可進一步劃分，在自上而下的政策試驗中，決策主體是多元的，有的是由黨中央決定的，有的是由中央紀(jì)委決定的，有的是由國務(wù)院決定的，有的是由國務(wù)院工作部門決定的，有的是由最高人民法院決定的，等等；在自下而上的政策試驗中，決策主體更是具有多樣性，有的是由省級黨政機關(guān)決定的，有的是由市縣黨政機關(guān)決定的，不一而足。

再次，我國的政策試驗可以改革試驗方案與現(xiàn)行法之間的關(guān)系為依據(jù)，或者以試驗內(nèi)容與對象之間的關(guān)系為依據(jù)，將其分為制度變革性的和純粹技術(shù)性的兩類。制度變革性政策試驗，其意不言自明，旨在創(chuàng)制新的法律規(guī)范或者修改現(xiàn)行法律規(guī)范。純粹技術(shù)性政策試驗，或者是與現(xiàn)行法律制度無關(guān)的純粹技術(shù)性(主要指行政管理技術(shù)、社會管理技術(shù))變革；或者是與現(xiàn)行法律制度有關(guān)，但只是對法律的實施機制、方法或者措施予以改進與完善，其目的僅在于更加有效地實施現(xiàn)行法的規(guī)定，而非變革現(xiàn)行法的規(guī)定。例如，2014年底黨中央和國務(wù)院開始推行的“關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點”，涉及在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，就屬于制度變革性政策試驗。而其他一些試驗，如2014年初浙江在富陽推行的“權(quán)力清單制度試點”⑧，2015年9月浙江省東陽市人民政府推行的“生活垃圾分類處理試點”⑨，2017年初國務(wù)院推行的“行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點”⑩等，不涉及對現(xiàn)行法律制度的調(diào)整，則都屬于純粹技術(shù)性的政策試驗。其實，對這一分類中的制度變革性政策試驗，還可基于變革的對象(如法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章)作進一步的分類。

上述三種分類，由于是基于不同標(biāo)準(zhǔn)從不同層面進行的，彼此之間存在一定的交叉關(guān)系。例如，試點的對象，可能是制度變革性的，也可能是純粹技術(shù)性的；可能是自上而下進行的，也可能是自下而上推動的。上述分類可圖示如下：

圖2

二、改革試驗面對的法治問題

面對上述改革試驗形態(tài)，不難發(fā)現(xiàn)，先行先試授權(quán)制度具有很大局限，改革試驗的法治建設(shè)還面臨諸多亟待解決的問題。

綜合《決定》和《立法法》的規(guī)定可以看出，現(xiàn)行的先行先試授權(quán)制度是在承認(rèn)改革試驗必要性和現(xiàn)實性的前提下，通過全國人大及其常委會等立法主體的授權(quán)使改革試驗取得一定的“合法性”，從而維護法治秩序。正如陳甦教授指出的，“這種做法既可保障改革創(chuàng)新，又可維護法治秩序，從而實現(xiàn)改革與法治在實踐上的統(tǒng)一性”[1]。從當(dāng)前我國改革試驗的實踐看，先行先試授權(quán)制度也主要解決改革試驗方案與現(xiàn)行法之間的沖突，為改革試驗提供正當(dāng)性依據(jù)。例如，《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(廣東)、中國(天津)、中國(福建)自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，暫時停止實施《外資企業(yè)法》第10條的如下規(guī)定：“外資企業(yè)分立、合并或者其他重要事項變更，應(yīng)當(dāng)報審查批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，并向工商行政管理機關(guān)辦理變更登記手續(xù)?！边@將該項行政審批改為備案管理，從而解決了外資企業(yè)分立、合并或者其他重要事項的登記制度由“審批制改為備案制”過程中的合法性問題。再如，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機關(guān)暫時調(diào)整適用〈中華人民共和國公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》，暫時調(diào)整適用《公務(wù)員法》第15條，第16條第1款、第3款，第17條第2款，第19條第2款、第3款，第21條第1款，第44條第2款，第45條第2款，第64條，第65條第3款，第73條第1款、第2款關(guān)于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，具體試點辦法由國務(wù)院做出安排。這一授權(quán)也是暫時解決了相關(guān)改革事項的合法性問題。

從先行先試授權(quán)制度的上述主旨可以看出，它主要具有以下特點：第一，它主要是針對政策試驗的，不涉及立法試驗。立法試驗有其獨立的授權(quán)制度，分別規(guī)定在《立法法》第9-11條和第74條中。因此，立法試驗授權(quán)制度與政策試驗授權(quán)制度是相互并列關(guān)系，而非彼此隸屬關(guān)系。第二，它主要針對制度變革性試驗，與純粹技術(shù)性試驗基本沒有關(guān)系。如前所述，政策試驗分為制度變革性和純粹技術(shù)性兩類。只有制度變革性試驗才與現(xiàn)行法律制度之間存在沖突關(guān)系，純粹技術(shù)性政策試驗或者與現(xiàn)行法律制度無關(guān)，或者是為了更好地實施現(xiàn)行法律制度。而先行先試授權(quán)制度僅授予改革試驗實施者暫停適用或者暫時調(diào)整適用相關(guān)現(xiàn)行法律制度的“特權(quán)”，從而解決改革試驗方案、措施與現(xiàn)行法律制度之間的沖突問題，不能涉及其他法律問題。第三，即便在制度變革性改革試驗范圍內(nèi)，授權(quán)制度也只能解決改革試驗與現(xiàn)行法律制度之間的沖突問題，不能解決改革試驗的其他法律問題。例如，《決定》提出：“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！钡恰读⒎ǚā穬H僅解決了部分改革試驗授權(quán)的授權(quán)主體和前提問題，沒有就授權(quán)的法定程序作出任何規(guī)定，授權(quán)的“法定程序”還不明確。由此可見，先行先試授權(quán)制度只是“清除”了制度變革性政策試驗面臨的法律障礙，為其提供了合法性依據(jù)，沒有全面解決改革試驗決策、實施過程中可能面對的其他問題。換言之，授權(quán)制度僅解決了部分先行先試的入場券問題，如果停留在這一層面上，改革試驗決策、實施過程的法治建設(shè)任務(wù)依然不能實現(xiàn)。

縱觀改革試驗各種形態(tài)，結(jié)合先行先試授權(quán)制度的上述局限，筆者以為，我國改革試驗的法治建設(shè)還面臨如下主要問題。

(一)改革試驗及其模式的抉擇問題

這包括改革試驗的選擇與改革試驗?zāi)Ｊ降倪x擇兩個層面。

首先，改革試驗只是推動我國改革的一條路徑，并非所有的改革都要經(jīng)過試驗，也并非所有的改革都適合試驗。從我國改革實踐歷史看，改革既存在盲動性，也存在怠惰性，兩者都要加以克服和避免。但在目前這個階段，主要的是怠惰性。一些中央已經(jīng)決定的改革事項，一些地方或部門總是按兵不動，能拖就拖；尤其當(dāng)改革牽涉本部門權(quán)力和利益的時候，更是如此。能不改就不改，能拖就拖，實在拖不下去了，就搞試點。在一定程度和范圍，拖延性試驗和假試驗成為抵制改革的緩兵之計。周其仁曾尖銳地指出：“中國的很多改革事項不是沒有辦法，問題是久拖不決，不能上升為政策；試點成了不改革的一個辦法。實在扛不過去就搞試點。”[2]因此，為改革創(chuàng)新試驗設(shè)定門檻，在全面改革與改革試驗之間設(shè)定界限是必要的。這就需要明確，怎樣的或者哪些改革事項需要通過試驗來積累經(jīng)驗，怎樣的或者哪些改革事項應(yīng)當(dāng)直接全面推行，從而實現(xiàn)全面改革與局部改革試驗之間的有序分流。

其次，我國的改革試驗有立法試驗和政策試驗兩種形式，且兩者之間存在較大區(qū)別。如前所述，立法試驗是以立法形式進行的制度變革試驗，從改革與法治的關(guān)系角度看，仍然是先變法后改革，基本符合法治的基本原則。但立法，即便是試驗性立法，其制定程序也比較復(fù)雜，耗時費力，往往難解燃眉之急。政策試驗，特別是以政策形式進行的制度變革試驗，是先改革后變法，很可能造成試驗政策與現(xiàn)行法律相抵觸的“違法”現(xiàn)實，違背法治原則。但政策的制定和修改程序比較簡單，更有利于將改革事項付諸實施。如果進一步分析立法試驗和政策試驗內(nèi)部的不同試驗路徑與方式，也會發(fā)現(xiàn)不同的試驗路徑與方式各有優(yōu)缺點。這種情形下就需解決，改革試驗應(yīng)該采用立法試驗還是政策試驗的模式，選擇了立法試驗或者政策試驗之后，又該選擇其中哪一種路徑和方式，也就是在不同試驗?zāi)Ｊ?、路徑與方法之間劃出一道界限，實現(xiàn)改革試驗事項在不同改革試驗?zāi)Ｊ?、路徑與方式之間的有序分流。

(二)改革試驗授權(quán)制度的實施問題

如前所述，改革試驗授權(quán)制度是我國改革試驗法治化的重要創(chuàng)舉，具有非常重要的意義，但對于改革試驗的法治而言，這一制度還具有較大局限性。其實，改革試驗授權(quán)制度不僅具有局限性，這一制度本身還具有不完善性，至少有三個問題需要解決：

首先，改革試驗授權(quán)的主體。目前，《立法法》第13條僅規(guī)定全國人大及其常委會可以就法律的暫時調(diào)整或者暫時停止適用作出授權(quán)，沒有涉及其他法律淵源。那么，如果改革試驗事項觸及行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，國務(wù)院、省級和設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會、省級和設(shè)區(qū)的市的人民政府是否可以成為授權(quán)主體。

其次，改革試驗授權(quán)的程序?！稕Q定》提出，先行先試的授權(quán)要按照法定程序作出，但是，現(xiàn)行法律并沒有專門規(guī)定授權(quán)的程序，那這個“法定程序”到底指的是什么，有無可能通過法律解釋借用現(xiàn)成的法律程序，可能的話，該法律程序的構(gòu)成有哪些；如果不可能，有無通過立法加以規(guī)定的必要，如果通過立法加以規(guī)定的話，又該如何規(guī)定。

最后，改革試驗授權(quán)的事項。即哪些改革試驗事項需要授權(quán)，判斷改革試驗事項授權(quán)與否的標(biāo)準(zhǔn)或者依據(jù)是什么。對此，《決定》和《立法法》的規(guī)定不完全相同?！稕Q定》規(guī)定，重大改革要于法有據(jù)，但實踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。這似乎表明，只有“重大改革”在實踐條件不成熟、需要先行先試時，才需要按照法定程序作出授權(quán)，其他改革則無須遵循這一原則。與此不同，《立法法》則規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項進行授權(quán)。這似乎表明，先行先試授權(quán)主要限于“行政管理等領(lǐng)域的特定事項”，其他領(lǐng)域的事項則無需授權(quán)。面對這兩種不同的表述，我們該何去何從？

(三)改革試驗參與主體的權(quán)責(zé)問題

改革試驗形態(tài)的多樣性決定了改革試驗參與主體及其法律關(guān)系的多樣性，明確不同法律關(guān)系中不同參與主體的職權(quán)/權(quán)利與職責(zé)/義務(wù)是改革試驗順利推進的制度保障。立法試驗的法律關(guān)系及相關(guān)立法主體的權(quán)利義務(wù)可以依據(jù)《立法法》的規(guī)定來確定。但政策試驗的法律關(guān)系及其參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在法律上并不明確。具體可從三個層面來分析：

第一，決策主體相互之間的權(quán)限。如前文所述，我國的改革試驗分“自上而下”和“自下而上”兩類，中央機關(guān)和地方機關(guān)都可以啟動改革試驗，且不論是中央機關(guān)還是地方機關(guān)，黨委及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人大及其常委會、政府及其工作部門、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)都曾成為或者可以成為改革試驗的決策主體。考察發(fā)現(xiàn)，有些改革試驗由“深改委”審議通過，有些改革試驗由全國人大及其常委會決定，有些改革試驗由國務(wù)院審批。這種情形下，需要追問，哪些改革試驗事項由哪個主體來決定，即改革試驗事項決策權(quán)或者審批權(quán)如何劃分。

第二，實施主體及其與決策主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。不論是“自上而下”的還是“自下而上”的改革試驗，決策主體與實施主體大多都是分離的，當(dāng)改革試驗進入實施環(huán)節(jié)后，改革試驗主要由實施主體推進，它們是改革實施責(zé)任的承擔(dān)者。但從我國執(zhí)政和行政的實踐慣例看，這并不意味著改革決策主體可以袖手旁觀、無所事事，決策主體對改革試驗活動進行指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、評價、推介等是不可或缺的，但這種指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、評價、推介又應(yīng)有限度。如此一來，就存在兩個層面的問題要解決：一是改革實施者享有哪些職權(quán)，承擔(dān)哪些職責(zé)；二是改革決策者與實施者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系如何劃分。這里尤其要強調(diào)的是，當(dāng)改革試驗出現(xiàn)問題時，決策者和實施者要不要承擔(dān)責(zé)任，各自承擔(dān)什么責(zé)任，彼此之間的責(zé)任如何劃分。

第三，改革對象與第三人的權(quán)利與義務(wù)。改革試驗總會有改革對象，而改革試驗的對象總是針對特定社會關(guān)系的，實質(zhì)上也就是針對特定社會主體的。此外，改革試驗總會涉及第三人，無關(guān)第三人利益的改革試驗很難找到。沒有改革試驗對象與改革試驗第三人的配合、支持和參與，改革試驗勢必寸步難行，這就需要明確改革試驗對象和第三人的義務(wù)。但改革試驗不能只強調(diào)改革試驗對象和第三人承擔(dān)的義務(wù)，更須明確他們在改革試驗過程中以及改革試驗結(jié)束后應(yīng)享有的權(quán)利，這樣才能贏得改革試驗對象和第三人的改革熱情。但問題在于，改革試驗對象和第三人應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)。

2017年3月24日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第33次會議上指出，主要負(fù)責(zé)同志要有改革擔(dān)當(dāng)，在關(guān)鍵問題上要敢于拍板，只要符合黨中央要求、符合基層實際、符合群眾需求，就要堅決改、大膽試[3]。在筆者看來，要使主要負(fù)責(zé)同志真正做到堅決改、大膽試，就必須以法律手段明確各個參與主體的職權(quán)和職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，否則，他們難免會瞻前顧后、故步自封。

(四)改革試驗的運作程序問題

程序是法治建設(shè)不可或缺的內(nèi)容，改革試驗也不應(yīng)有所例外。對于改革試驗而言，程序既具有阻卻功能，又具有推進作用。就程序的阻卻功能，德國波恩大學(xué)施林克教授曾指出，程序法通過耗費時間，使決策者有余地對社會、政治等問題給予更加充分地考慮和決斷[4]。對于程序的推進作用，季衛(wèi)東教授曾說：“隨著程序的展開，人們的操作越來越受到限制。具體的言行一旦成為程序上的過去，即使可以重新解釋，但卻不能推翻撤回。經(jīng)過程序認(rèn)定的事實關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無可動搖的真正的過去。而起初的預(yù)期不確定性也逐步被吸收消化。”[5]19他還說：“人們一旦參加程序，那么就很難抗拒程序所帶來的后果，除非程序的進行明顯不公正。……主要的是公正的程序在相當(dāng)程度上強化了法律的內(nèi)在化、社會化效果?！盵5]19這些觀點雖然主要是針對司法程序而言的，但除了司法程序，立法程序、行政程序等程序莫不具有集思廣益、固化過去、推陳出新的作用。從程序的這兩個意義上說，缺乏試驗程序保障，一方面會使改革試驗決策的科學(xué)性與正確性得不到保障，另一方面會使改革試驗實施的持續(xù)性和有效性得不到保證。我們說，開弓沒有回頭箭，改革沒有回頭路。但對于改革試驗而言，只有決策和實施程序得到必要的法治保障，才能實現(xiàn)這一點。目前，我國已經(jīng)確立了立法程序、司法程序和部分行政程序，改革試驗不能完全脫離這些程序，但也不可能完全套用、滿足于這些程序。只有建立與改革試驗相匹配的程序制度，才能真正發(fā)揮程序?qū)τ诟母镌囼灥囊?guī)范與約束功能。有鑒于此，我們必須追問這樣一些程序問題：改革試驗如何決策、如何實施、如何推進、如何推廣。

(五)改革試驗的合憲(法)性評價問題

改革試驗的合憲(法)性評價問題，即如何客觀評價改革試驗的合憲(法)性。

改革試驗，不論是立法試驗還是政策試驗，都在一定程度上不同于通常的立法行為或者政策制定、實施行為。例如，在立法試驗中，地方性法規(guī)先行試驗立法、地方政府規(guī)章先行試驗立法，都是在上位法應(yīng)當(dāng)立法而未予立法的情形下，對上位立法事項的先行立法。因此，它的合法性不能簡單地等同于符合上位法。制度變革性政策試驗，由于是在現(xiàn)行法律制度未予修改的情形下進行的，面對的合憲(法)性評價問題更為突出。民主法治的一個基本原則是，“一個公民可以無拘無束地譴責(zé)某項法律，并通過政治過程尋求對它的變更，但是，直至這項法律被變更，它都應(yīng)該得到他的服從……他自己的判斷無論根據(jù)如何具有說服力，在這里都毫無地位可言。違反規(guī)則在原則上就等于一種反抗行為，雖然這種行為有時可能在道德上被證明為正當(dāng)，但是它絕不可能被他所反抗的法律制度證明為正當(dāng)”[6]。這種情形下，如果不能夠建立符合改革試驗實際情況的評價原理與機制，改革試驗決策者和實施者勢必在改革試驗過程中不知所措。反過來講，要使改革者無后顧之憂，就必須建立與改革創(chuàng)新試驗相一致的合憲(法)性評價制度，讓改革試驗者放下心理負(fù)擔(dān)積極推進改革試驗。但問題是，適應(yīng)改革試驗特殊性的合法性判斷理論與機制是怎樣的。

可以想見，如果上述問題不解決，改革試驗的隨意性就不能克服，改革試驗的持續(xù)性、客觀性就難以保證，改革試驗參與主體的權(quán)益和試驗成果的轉(zhuǎn)化就難以保障，改革試驗的法治建設(shè)依然是個半拉子工程。

三、完善改革試驗法治的任務(wù)

前文揭示的五個問題表明，改革試驗法治建設(shè)仍面臨著五個方面的任務(wù)，即應(yīng)當(dāng)確立改革試驗的準(zhǔn)入制度、改革試驗授權(quán)的實施制度、改革試驗參與主體的權(quán)利義務(wù)制度、改革試驗的程序制度、改革試驗的合憲(法)性審查制度。

(一)改革試驗的準(zhǔn)入制度

改革試驗的準(zhǔn)入制度可分兩個層面：一是整個改革試驗的準(zhǔn)入制度，它劃定正式改革與改革試驗之間的界限與范圍，為啟動改革創(chuàng)新試驗設(shè)定條件和程序，是改革試驗的入門檻；二是不同改革試驗?zāi)Ｊ郊捌浞绞降臏?zhǔn)入制度，它劃定立法試驗與政策試驗及其內(nèi)部不同試驗方式之間的界限與范圍，為立法試驗和政策試驗及其內(nèi)部不同試驗方式設(shè)定條件和程序，是立法試驗與政策試驗?zāi)Ｊ脚c方式的入門檻，因而可分兩個方面。

立法試驗的立項程序，立法法已有一定規(guī)定。因此，完善立法試驗準(zhǔn)入制度的重點應(yīng)當(dāng)在于實體條件。該實體條件也應(yīng)當(dāng)包括兩個方面：第一，立法試驗的準(zhǔn)入制度，劃定立法試驗與政策試驗之間的界限與范圍；第二，不同立法試驗路徑與方式的準(zhǔn)入制度，劃定不同立法試驗路徑與方式的界限與范圍。前者是立法試驗與政策試驗的共同問題，后者是立法試驗準(zhǔn)入制度的專屬問題。如前所述，我國的立法試驗有“授權(quán)試驗立法”(包括授權(quán)國務(wù)院試驗立法和授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)省市人大試驗立法)與“法定試驗立法”(包括地方性法規(guī)先行試驗立法和地方政府規(guī)章先行試驗立法)兩種路徑，各自又可采用單行法方式或者試行法等方式，需要在理論上劃清這兩類試驗?zāi)Ｊ郊捌浞绞降氖马椃秶突緱l件。

政策試驗與立法試驗準(zhǔn)入制度不同，立項程序應(yīng)當(dāng)是其重點建設(shè)的內(nèi)容。除此之外，與立法試驗準(zhǔn)入制度相同，政策試驗的準(zhǔn)入制度主要解決改革試驗事項在立法試驗與政策試驗之間的分流，以及不同政策試驗方式之間的分流問題。如果一項改革不應(yīng)當(dāng)試驗，卻予以試驗，或者相反，都會對改革造成危害。同樣的道理，如果一項改革本應(yīng)當(dāng)進行立法試驗，卻予以政策試驗，或者相反，也會給改革試驗造成損害。進一步類推，如果一項改革本應(yīng)自上而下推動，卻由地方自行實施，或者相反，照樣有可能影響試驗的有序性、客觀性和科學(xué)性。因此，政策試驗的準(zhǔn)入制度是改革創(chuàng)新試驗法律制度中的首要問題，這一問題解決不好，假試驗、亂試驗、濫試驗的問題便不能解決。

(二)改革試驗授權(quán)的實施制度

如前所述，改革試驗的授權(quán)制度已經(jīng)建立起來了，但其實施制度還需要進一步完善。這里從立法試驗授權(quán)制度與政策試驗授權(quán)制度兩個方面來說明。

對于授權(quán)立法，《立法法》雖作了一些規(guī)定，但還不太完備。其不完備性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是僅明確規(guī)定全國人大及其常委會可以就法律保留事項授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但沒有明確規(guī)定享有立法權(quán)的地方人大及其常委會可以將其立法權(quán)限范圍內(nèi)的地方立法事項授權(quán)地方政府制定行政規(guī)章。換言之，僅明確規(guī)定了中央授權(quán)立法，沒有明確規(guī)定地方授權(quán)立法。這種情形下，由于地方政府規(guī)章“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，……不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”，僅在法定授權(quán)試驗立法范圍內(nèi)，其可發(fā)揮的作用將非常有限。二是僅明確了授權(quán)國務(wù)院授權(quán)立法的事項范圍、授權(quán)立法的明確性原則、授權(quán)期限、授權(quán)期限的延長、授權(quán)成果的轉(zhuǎn)化等一般性制度，但對授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)省、市人大的試驗立法，未作任何規(guī)定，只是規(guī)定“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施”。比之于授權(quán)國務(wù)院試驗立法，這一規(guī)定太過簡單。

政策試驗授權(quán)制度與授權(quán)試驗立法制度一樣，在《立法法》中雖得到明確規(guī)定，即“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”，但在理論上，政策試驗授權(quán)行為的法律地位、法律屬性、事項范圍、前提條件等還不是很清楚。如果這些問題搞不清楚，政策試驗授權(quán)行為是否受法律約束，受怎樣的法律約束以及如何保障等問題便不能解決。此外，如前所述，《決定》雖要求先行先試須按照法定程序進行，但現(xiàn)行法對政策試驗授權(quán)程序沒有作出規(guī)定。

綜上可見，在改革試驗授權(quán)制度方面，還需要進一步完善經(jīng)濟特區(qū)省、市人大的授權(quán)制度和地方政府規(guī)章的授權(quán)制度，明確政策試驗的授權(quán)范圍、前提條件、授權(quán)程序等制度，只有確立了這些制度，改革試驗授權(quán)制度才能更好地運轉(zhuǎn)起來。

(三)試驗參與主體的權(quán)利義務(wù)

在這一方面立法試驗與政策試驗有較大差異。

立法試驗的參與主體可分法律制定與法律實施兩個階段。在法律制定階段，立法試驗由享有立法權(quán)的立法主體承擔(dān)，其制定試驗立法的職權(quán)職責(zé)與制定正式立法的職權(quán)職責(zé)不應(yīng)有明顯差別。在法律實施階段，參與主體的權(quán)利義務(wù)主要體現(xiàn)在試驗立法的效力上。試驗立法既是一種立法，又是一種試驗；作為立法，應(yīng)當(dāng)具有法的權(quán)威性和穩(wěn)定性；作為試驗，則必然具有一定的可質(zhì)疑性和不穩(wěn)定性。這種情形下，試驗立法的特殊效力，以及由此產(chǎn)生的執(zhí)法者、法律適用對象以及利害關(guān)系人對試驗立法享有的特別權(quán)益、負(fù)有的特別義務(wù)，便需要搞清楚。特別是，立法試驗如果因效果不佳而廢止，試驗立法所推行的制度以及由此形成的法律關(guān)系、利害關(guān)系人因此取得的權(quán)利或承擔(dān)的義務(wù)的特別維護與處理，均有待研究。總體上，試驗立法雖然具有試驗性，但在效力上應(yīng)當(dāng)與正式立法保持相同，借由試驗立法形成的法律秩序和利害關(guān)系人因此取得的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵染S持和保護，只有這樣，立法試驗才能真正推行，立法試驗的科學(xué)性才能得到保障，立法試驗的預(yù)期目的才能實現(xiàn)。但必須明確確立這樣的法學(xué)理論或者法律制度。

就政策試驗，前文已經(jīng)將其關(guān)涉的法律關(guān)系分為決策者之間的關(guān)系、決策者與實施者之間的關(guān)系、實施參與者之間的關(guān)系三個方面，并提出需要劃分改革試驗決策主體的管轄權(quán)、明確改革決策主體與實施主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系以及改革試驗實施過程中各個相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)。因此，政策試驗參與主體的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)從這三個方面來著手。在這三個方面，政策試驗參與主體之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)是重點，具體包括政策試驗實施者的職權(quán)職責(zé)、政策試驗對象的權(quán)利義務(wù)、政策試驗利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，除了繼續(xù)探討有些學(xué)者提出的“先行先試權(quán)”之外[7]，還應(yīng)當(dāng)對一些地方改革促進立法中規(guī)定的“先行先試免責(zé)權(quán)”“公眾改革試驗提議權(quán)”等其他權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任進行研究。在這里，特別要關(guān)注對政策試驗過程中利害關(guān)系人權(quán)益的保護制度的研究，即試驗政策廢止后的權(quán)益保護問題。

(四)改革試驗的程序制度

現(xiàn)行《立法法》所規(guī)定的程序基本上是針對正式立法的，除了對授權(quán)國務(wù)院立法的期限與轉(zhuǎn)化作了簡短規(guī)定外，關(guān)于立法試驗程序基本未作任何規(guī)定。當(dāng)然，這并不是說，試驗立法的程序要決然有別于正式立法程序，但為了使試驗立法區(qū)別于正式立法，為了立法試驗的規(guī)范化，建立一些相應(yīng)的制度很有必要。具體而言，立法試驗程序至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：立法試驗的“試驗身份”明示制度、立法試驗的理由說明制度、立法試驗的期限制度、公眾意見的表達與反饋制度、立法試驗的評估制度、試驗立法的“轉(zhuǎn)正”制度等。與此相適應(yīng)，相關(guān)試驗立法應(yīng)當(dāng)在其文本中明確規(guī)定這些條款，如在總則中明確規(guī)定試驗?zāi)康暮驮囼炓?，在附則中明確規(guī)定與現(xiàn)行法之間的適用關(guān)系以及施行期限，同時還應(yīng)建立相應(yīng)的信息公開與反饋渠道、試驗評估程序，確保將試驗成果及時轉(zhuǎn)化為正式立法。

對政策試驗而言，程序制度是進行事中監(jiān)督的重要制度設(shè)計，對政策試驗加以事中約束是現(xiàn)代法治的基本要求。政策改革創(chuàng)新試驗往往包含一系列程序，如政策試驗項目的招投標(biāo)、試驗單位的委托或指派、改革創(chuàng)新試驗方案的實施、試驗信息的公開、公眾意見的表達與反饋、試驗效果評估以及試驗成果的推廣等。各種程序性質(zhì)不同，制度設(shè)計也相應(yīng)不同。對其中的一些程序，現(xiàn)行法律已經(jīng)作了規(guī)定。這種情形下，需要探討其可適用性并針對政策試驗的特殊性加以調(diào)整。還有一些程序，現(xiàn)行法基本上還沒有規(guī)定。對于這類程序，則需要建構(gòu)相應(yīng)的程序。這里尤其要強調(diào)政策試驗的信息公開、公眾參與、評估程序、成果轉(zhuǎn)化與推廣程序。它們是保證政策試驗結(jié)論真?zhèn)魏驮囼灣晒儸F(xiàn)的制度保證。我國改革創(chuàng)新試驗的法治化，必須實現(xiàn)改革創(chuàng)新試驗行為及其程序的全面法制化。

(五)改革試驗的合憲(法)性審查

改革試驗的合憲(法)性審查是對改革試驗的事后監(jiān)督和保障制度。

依憲立法、依法立法是新時代對于立法工作的基本要求，也是對法規(guī)進行合憲(法)性審查的依據(jù)。立法試驗雖然具有試驗性，但它仍屬于立法行為，必須受憲法和上位法的約束，應(yīng)當(dāng)按照立法法的規(guī)定進行合憲(法)性審查。然而，試驗立法畢竟具有試驗性，包含有試驗因素，對試驗立法進行合憲(法)性審查應(yīng)當(dāng)具有特殊性?！读⒎ǚā返?6條對立法的合憲(法)性審查內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)作了基本規(guī)定，包括超越權(quán)限、違反上位法規(guī)定、對同一事項的規(guī)定不一致、不適當(dāng)、違背法定程序等幾方面。在適用這些審查標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合試驗立法的特征作必要的變通性解釋。

政策試驗的合憲(法)性審查制度與機制，并不是指對政策試驗過程中試驗實施主體做出的一般性行為進行合憲(法)性審查。對于政策試驗過程中試驗實施主體作出的一般性行為，如進行員額制改革試點的法院作出的司法裁決，相對集中許可權(quán)改革試點單位作出的行政許可，還是應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行的一般合憲(法)性審查制度進行審查。這里的政策試驗合法性審查主要針對政策試驗中的試驗性要素，審查內(nèi)容包括兩個方面：一是對政策試驗決策的合憲(法)性審查，涉及政策試驗決定是否超越法定權(quán)限、試驗內(nèi)容是否與上位法相抵觸、方案設(shè)計是否合理、決策程序是否違反法定程序等；二是對政策試驗實施行為的合憲(法)性審查，涉及試驗過程是否透明、信息是否公開、評估決定是否合法、公正、科學(xué)等。

以上五個方面的任務(wù)，有些內(nèi)容是理論問題，有些是制度問題，有些兼而有之，但都是需要我們下功夫研究和解決的。

余 言

最后要說的是，上述設(shè)想不是癡人說夢。實際上，我國一些地方已開始了這方面的“試驗”。換言之，他們已制定了類似于“改革試驗促進法”或者“改革試驗程序法”的法律文件，在開展這一方面的嘗試。例如，2006年的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，2008年的《西安市改革創(chuàng)新促進條例》，2013年的《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》，2014年的《寧波市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》，2015年的《成都市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》和《天津市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于鼓勵促進改革創(chuàng)新的決定》，2016年的《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》，等等。這些法律文件雖未直接冠以“改革試驗”的名稱，但其中不乏關(guān)于改革試驗的規(guī)定，且規(guī)定了本文所考慮的一些問題。例如，就民眾的改革提議權(quán)，《深圳市促進改革創(chuàng)新條例》第23條規(guī)定：“任何組織和個人有權(quán)向國家機關(guān)、公立非營利機構(gòu)和人民團體提出改革創(chuàng)新的意見和建議。對前款的意見和建議，國家機關(guān)、公立非營利機構(gòu)和人民團體應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時回復(fù)?！本透母镎叩拿庳?zé)權(quán)，《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》第16規(guī)定：“改革創(chuàng)新工作未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但決策程序和實施程序符合法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，有關(guān)單位和個人勤勉盡責(zé)，未謀取非法利益，未與其他單位或者個人惡意串通的，對有關(guān)單位和個人不追究責(zé)任，不作負(fù)面評價。有關(guān)單位和個人已經(jīng)履行財政資助創(chuàng)新項目的協(xié)議義務(wù)，但未取得預(yù)期成果或者效益的，經(jīng)主管部門組織專家評審后，可以終止該項目，不影響其繼續(xù)申請利用財政資金的其他創(chuàng)新項目?！比绱说鹊?。我們需要進一步做的工作是，時刻關(guān)注和研究這些“試驗”，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善和發(fā)展相關(guān)法治理論，使改革試驗的法制更加完善，從而將其推上一個新臺階。

注 釋：

①韓博天.通過試驗制定政策：中國獨具特色的經(jīng)驗[J].當(dāng)代中國史研究，2010(3)：103-112+128；韓博天，石磊.中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗[J].開放時代，2008(5)：31-51；周望.“政策試點”的衍生效應(yīng)與優(yōu)化策略[J].行政科學(xué)論壇，2015(4)：24-29；周望.“政策試驗”解析：基本類型、理論框架與研究展望[J].中國特色社會主義研究，2011(2)：84-89.

②設(shè)區(qū)的市、自治州的先行試驗立法權(quán)，限于對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。

③參見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點工作方案的通知》(國辦發(fā)[2017]42號)。

④參見財政部、國家稅務(wù)總局和水利部《關(guān)于印發(fā)〈水資源稅改革試點暫行辦法〉的通知》(財稅[2016]55號)。

⑤曾有學(xué)者統(tǒng)計，在2003年到2006年期間，僅31個國務(wù)院部級機構(gòu)就推行了138項“試點”工作，內(nèi)容涉及農(nóng)村經(jīng)濟和社會政策、財政管理、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等方面。參見韓博天，石磊：《中國經(jīng)濟騰飛中的分級制政策試驗》，《開放時代》2008年第5期，第35-36頁。

⑥筆者在“北大法寶”上以“試點”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，僅2018年，各級人民政府及其工作部門(不包括司法機關(guān)等其他國家機關(guān))啟動和推進的“試點”至少有116項。

⑦參見2015年3月27日中央編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》(中央編辦發(fā)[2015]16號)。

⑧參見2014年1月8日浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于在富陽市推行權(quán)力清單制度試點的通知》(浙政辦發(fā)[2014]2號)。

⑨參見浙江省東陽市人民政府《關(guān)于印發(fā)〈2015年城區(qū)生活垃圾分類收集處理試點實施方案〉的通知》(東政辦發(fā)[2015]250號)。

⑩參見2017年1月17日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案的通知》(國辦發(fā)[2017]14號)。