“放管服”改革背景下獸藥監(jiān)管方式的思考與創(chuàng)新
——江蘇構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+獸藥監(jiān)管”平臺的探索與實踐

周春紅,時勇,華緒川

(江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳獸醫(yī)局 南京 210036)

2016年5月9日, 國務(wù)院召開了全國推進(jìn)“放管服”改革電視電話會議，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》提出,要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府[1]。按照黨中央、國務(wù)院“放管服”改革的具體要求，近年來各級獸藥管理部門積極探索，先后取消、下放了一批獸藥行政許可事項，并重點針對審批流程、審批時限和審批權(quán)限進(jìn)行改革,以逐步扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”的局面,將重點從事前審批調(diào)整至事中事后監(jiān)管。這一轉(zhuǎn)變,在深化簡政放權(quán)的同時，對行業(yè)管理部門創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)能力建設(shè)也提出了更高的要求。圍繞推動服務(wù)更加便民高效、監(jiān)管更加精準(zhǔn)有效的工作目標(biāo)，江蘇省積極創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+獸藥監(jiān)管”平臺，推進(jìn)行業(yè)信息化監(jiān)管，努力提升監(jiān)管效能，取得了初步成效。

1 現(xiàn)狀與需求

1.1 現(xiàn)狀

1.1.1 行業(yè)現(xiàn)狀 江蘇是獸藥大省，生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量眾多、產(chǎn)品種類豐富、產(chǎn)業(yè)規(guī)模居全國前列。全省有120家生產(chǎn)企業(yè)，總數(shù)占全國的7%左右；生產(chǎn)的獸藥品種涉及原料藥、生物制品、畜禽藥、水產(chǎn)藥、寵物藥和蠶藥等，共取得獸藥產(chǎn)品批準(zhǔn)文號3122個；2018年全省實現(xiàn)獸藥總產(chǎn)值58億元；省內(nèi)有獸藥經(jīng)營企業(yè)2330家，經(jīng)營品種多達(dá)上萬種，年營業(yè)額達(dá)48.6億元[2]；全省各類畜禽養(yǎng)殖用藥主體有近98.3萬個。

1.1.2 監(jiān)管現(xiàn)狀 獸藥行業(yè)監(jiān)管覆蓋生產(chǎn)、經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)全鏈條，涉及行政許可、日常監(jiān)督以及行政執(zhí)法等工作，具體包括獸藥生產(chǎn)許可、獸藥產(chǎn)品批準(zhǔn)文號、獸藥經(jīng)營許可、新獸藥臨床試驗、獸藥廣告、進(jìn)口獸藥通關(guān)單等行政許可事項的現(xiàn)場核查和材料審批工作，獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的日常巡查，生產(chǎn)、經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)的獸藥質(zhì)量監(jiān)管，獸藥和獸藥殘留監(jiān)督抽檢及專項整治工作開展，獸藥違法案件調(diào)查取證查處等。目前全省共有獸藥監(jiān)管人員126名，其中省級專職2名，市、縣級兼職監(jiān)管人員124名(機(jī)構(gòu)改革前統(tǒng)計口徑)。

1.2 需求

1.2.1 推進(jìn)“放管服”改革的需要 推進(jìn)政府監(jiān)管職能和方式從注重事前行政審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從管理型、粗放型向服務(wù)型、精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從分散型、封閉型向集約型、開放型轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)“放管服”改革的重要指導(dǎo)思想，江蘇省提出要積極推行“不見面審批(服務(wù))”，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿的具體改革要求[3]。獸藥行業(yè)涉及許可事項較多且近年來加大了簡政放權(quán)力度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后下放獸藥生產(chǎn)許可、取消了新獸藥臨床試驗，江蘇省委托、下放了獸用生物制品經(jīng)營許可、進(jìn)口獸藥通關(guān)單、獸藥廣告審批等一批行政許可事項。圍繞優(yōu)化辦事流程、縮短辦理時限，加大審批過程和結(jié)果的公開、透明程度，強(qiáng)化對取消、下放許可事項的事中事后監(jiān)管等“放管服”改革的具體要求，創(chuàng)新行業(yè)監(jiān)管方式，實施智慧智能監(jiān)管和科學(xué)有效監(jiān)管，是適應(yīng)當(dāng)前改革需要的必然途徑[4]。

1.2.2 提升行業(yè)監(jiān)管水平的需要 及時、全面了解掌握獸藥行業(yè)發(fā)展動態(tài)，在有限的監(jiān)管力量下，對轄區(qū)內(nèi)獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用相關(guān)情況進(jìn)行科學(xué)管理與精準(zhǔn)運用，對行業(yè)主管部門的管理能力與水平提出更高要求。同時隨著近年來網(wǎng)上銷售、物流銷售、上門直銷等營銷方式的興起，一些假劣甚至違禁獸藥時有出現(xiàn)并流入到畜禽養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，給畜牧業(yè)生產(chǎn)安全帶來影響，而面對市場上真假摻雜的獸藥產(chǎn)品，廣大的畜禽養(yǎng)殖場主難以有效識別，甚至具體從事獸藥監(jiān)管的基層人員也缺乏有效的手段去辨別。充分發(fā)揮新科技在監(jiān)管中的作用，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+獸藥監(jiān)管”，對提升獸藥行業(yè)監(jiān)管的智能化、精細(xì)化水平將起到積極推動作用。

1.2.3 加強(qiáng)畜產(chǎn)品安全監(jiān)管的需要 獸藥作為畜牧業(yè)的重要投入品，與畜產(chǎn)品質(zhì)量安全密切相關(guān)。江蘇省畜禽養(yǎng)殖場數(shù)量眾多，管理水平參差不齊，部分小規(guī)模養(yǎng)殖場戶安全用藥意識不強(qiáng)，安全用藥水平不高，對一些安全用藥規(guī)定如休藥期、處方藥等管理制度掌握了解不透且不能嚴(yán)格執(zhí)行，不按規(guī)定如實、規(guī)范地填寫用藥記錄和休藥期記錄等，給監(jiān)管帶來一定難度；不按用藥劑量、方式和治療用途隨意亂用、濫用等現(xiàn)象仍然存在，極易引發(fā)藥物殘留超標(biāo)、細(xì)菌耐藥性等食品安全和公共衛(wèi)生安全問題。面對面廣量大的養(yǎng)殖監(jiān)管主體和畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的要求，現(xiàn)有的獸藥監(jiān)管力量和監(jiān)管手段顯然難以適應(yīng)當(dāng)前工作要求。

1.2.4 應(yīng)對獸藥監(jiān)管隊伍現(xiàn)狀的需要 獸藥行業(yè)監(jiān)督管理涉及的監(jiān)管主體多，監(jiān)管鏈條長，包括研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、進(jìn)出口、使用和監(jiān)督管理等多個環(huán)節(jié)；監(jiān)管要求高，作為一種特殊管理商品，參照國際的通行做法和藥品的管理經(jīng)驗，我國獸藥行業(yè)管理制定了一套完善、齊全的政策法規(guī)體系，現(xiàn)有各類法規(guī)規(guī)章制度多達(dá)上百個，產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)2738個，這對具體從事監(jiān)管人員的政策法規(guī)和專業(yè)技術(shù)水平提出了較高的要求。與此同時，獸藥監(jiān)管隊伍力量薄弱，部分地區(qū)對獸藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了簡單撤并或拆分，未理清職責(zé)邊界，出現(xiàn)力量弱化和工作退化。當(dāng)前獸藥監(jiān)管人員多為兼職，又頻繁調(diào)整工作崗位，導(dǎo)致現(xiàn)有的監(jiān)管體系、監(jiān)管力量和監(jiān)管水平不適應(yīng)行業(yè)監(jiān)管工作需要。

2 實踐與探索

圍繞“放管服”改革的具體要求，結(jié)合監(jiān)管工作實際，針對行業(yè)監(jiān)管人手不足、手段欠缺、能力不強(qiáng)等情況，江蘇省探索構(gòu)建了以獸藥產(chǎn)品二維碼全鏈條追溯管理、獸藥行政許可、獸藥日常監(jiān)管等為重點的信息化管理系統(tǒng)，努力推動監(jiān)管模式升級和監(jiān)管能力提升。

2.1 構(gòu)建獸藥二維碼全鏈條追溯系統(tǒng) 以獸藥二維碼為基礎(chǔ)，構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)全鏈條的質(zhì)量追溯體系。

圖1 獸藥二維碼全鏈條追溯系統(tǒng)架構(gòu)圖

2.1.1 獸藥生產(chǎn)環(huán)節(jié)追溯 獸藥生產(chǎn)企業(yè)從國家獸藥產(chǎn)品追溯系統(tǒng)申請下載二維碼并印刷帶有獸藥二維碼的包材，生產(chǎn)的每一級(瓶、袋、盒、箱、桶等)獸藥外包裝賦上唯一的“身份證”——二維碼，并在獸藥產(chǎn)品入庫和出庫環(huán)節(jié)上傳追溯信息至國家獸藥產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，方可上市銷售，實現(xiàn)獸藥“來源可查”。

2.1.2 獸藥經(jīng)營環(huán)節(jié)追溯 構(gòu)建了省級獸藥經(jīng)營追溯管理平臺，獸藥經(jīng)營企業(yè)對采購的每一批獸藥產(chǎn)品掃碼上傳入庫信息，銷售的每一批獸藥產(chǎn)品同樣需要掃碼上傳出庫信息，實現(xiàn)獸藥“去向可追”。

2.1.3 獸藥使用環(huán)節(jié)追溯 構(gòu)建了基于手機(jī)微信小程序的使用環(huán)節(jié)追溯管理系統(tǒng)“云端牧業(yè)”，養(yǎng)殖場戶通過智能手機(jī)對購進(jìn)的每批獸藥掃碼入庫同時可對獸藥的真?zhèn)芜M(jìn)行辨別，對投入使用的獸藥掃碼出庫，實現(xiàn)獸藥“質(zhì)量可控”，并同時通過識讀獸藥二維碼包含的產(chǎn)品信息，對養(yǎng)殖用藥情況實現(xiàn)全程自動、在線記錄，確保記錄的真實性與完整性。

2.2 構(gòu)建獸藥許可審批管理系統(tǒng) 深化“放管服”改革，積極推行網(wǎng)上“不見面審批”，探索獸藥行政許可審批事項網(wǎng)上辦理。

圖2 獸藥許可審批管理系統(tǒng)架構(gòu)圖

2.2.1 開發(fā)獸藥生產(chǎn)經(jīng)營許可管理系統(tǒng) 企業(yè)根據(jù)有關(guān)許可審批要求，在系統(tǒng)客戶端上傳申報資料，各級管理部門依據(jù)權(quán)限要求對資料進(jìn)行審查，需要現(xiàn)場驗收的，驗收發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題同樣實現(xiàn)在線記錄并提交系統(tǒng)保存，企業(yè)根據(jù)系統(tǒng)反饋的問題進(jìn)行整改并提交有關(guān)證明材料，直至最后發(fā)證打印等均在系統(tǒng)內(nèi)完成，實現(xiàn)對獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營許可審批中涉及的全流程不見面辦理。此外系統(tǒng)還根據(jù)每一流程的辦理時限要求在各環(huán)節(jié)設(shè)定預(yù)警提示功能，防止拖延辦理。

2.2.2 開發(fā)獸用疫苗批簽發(fā)管理系統(tǒng) 系統(tǒng)對疫苗企業(yè)的批簽發(fā)工作可實現(xiàn)網(wǎng)上申請、現(xiàn)場抽樣(拍照上傳)及入庫確認(rèn)、結(jié)果反饋、過期產(chǎn)品申請銷毀等功能，并可自動對企業(yè)生產(chǎn)基本情況進(jìn)行統(tǒng)計和產(chǎn)品質(zhì)量狀況進(jìn)行分析，全面掌握了解江蘇省疫苗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動態(tài)。

2.3 構(gòu)建獸藥日常監(jiān)督管理系統(tǒng) 結(jié)合獸藥日常監(jiān)管的要求和內(nèi)容，對監(jiān)管工作實現(xiàn)表單化、智能化、可視化管理，提高監(jiān)管的針對性和有效性。

圖3 獸藥日常監(jiān)督管理系統(tǒng)架構(gòu)圖

2.3.1 開發(fā)獸藥日常監(jiān)督檢查系統(tǒng) 系統(tǒng)將獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營、養(yǎng)殖等各類監(jiān)管對象的日常檢查內(nèi)容條目化、表格化，各級獸藥監(jiān)管部門對照“菜單式”檢查內(nèi)容即可完成對有關(guān)監(jiān)管主體的檢查，檢查中發(fā)現(xiàn)的問題可通過拍照上傳，企業(yè)的后續(xù)整改同樣通過系統(tǒng)進(jìn)行上傳，實現(xiàn)“監(jiān)督留痕、整改跟蹤”的工作要求。

2.3.2 開發(fā)GIS地理信息系統(tǒng) 利用GPS定位系統(tǒng)和各類監(jiān)管主體的注冊信息(地址)，實現(xiàn)在地圖上實時展示各類監(jiān)管主體，并可根據(jù)地區(qū)、畜種等篩選條件分類展示；快捷查找定位企業(yè)所在位置和導(dǎo)航，便于監(jiān)管部門開展飛行檢查；借助該系統(tǒng)省級獸藥管理部門通過在后臺發(fā)布獸藥質(zhì)量監(jiān)督抽檢不合格信息，對經(jīng)營追溯系統(tǒng)中企業(yè)上傳的產(chǎn)品信息進(jìn)行自動配對，自動預(yù)警并標(biāo)示出銷售問題產(chǎn)品的企業(yè)，各級獸藥監(jiān)管部門根據(jù)系統(tǒng)提示及時有效組織查處轄區(qū)內(nèi)不合格產(chǎn)品。

2.3.3 開發(fā)疫苗生產(chǎn)企業(yè)遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng) 在疫苗生產(chǎn)企業(yè)的菌(毒)種保藏室、批簽發(fā)倉庫、活毒廢水處理間等與生物安全相關(guān)的關(guān)鍵點位安裝視頻監(jiān)控頭，并開發(fā)基于手機(jī)端的APP軟件,監(jiān)管人員利用手機(jī)軟件實時、在線對疫苗生產(chǎn)企業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)生物安全措施落實情況進(jìn)行監(jiān)控并錄像留痕。

3 回顧與展望

江蘇省“互聯(lián)網(wǎng)+獸藥監(jiān)管”平臺自構(gòu)建與投入運行以來，通過監(jiān)管手段和監(jiān)管方式的創(chuàng)新，在優(yōu)化審批服務(wù)、提升監(jiān)管效能、提高產(chǎn)品質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極有效的作用。

3.1 審批服務(wù)更便民高效 上線的許可管理系統(tǒng)通過工作流程優(yōu)化，批簽發(fā)辦理時限從原來的3 d縮短為1 d，市縣管理部門對企業(yè)獸藥生產(chǎn)許可資料的審核時限從5 d縮短為1 d，有效提高管理部門辦事效率的同時，也更方便企業(yè)辦事。系統(tǒng)投入運行后，辦理許可需要有關(guān)管理部門對企業(yè)申請資料審核或提供證明的手續(xù)全部在系統(tǒng)中由不同的獸藥管理部門來操作實施，大大減少了企業(yè)在不同層級管理部門間來回辦理手續(xù)繁瑣、復(fù)雜的過程，真正實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿。

3.2 行業(yè)監(jiān)管更精準(zhǔn)高效 通過對監(jiān)管工作內(nèi)容和要求進(jìn)行“菜單化”的設(shè)計，可以很好地幫助基層監(jiān)管人員掌握和找準(zhǔn)監(jiān)管的重點與要求，提高監(jiān)管的針對性。視頻監(jiān)控系統(tǒng)和GIS地理系統(tǒng)的運用，可以有效彌補(bǔ)監(jiān)管力量的不足，監(jiān)管人員可隨時隨地對企業(yè)實施監(jiān)控，對進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的不合格品開展全面清理查處，避免過去因監(jiān)管人手和手段的限制，監(jiān)督只查“點”不渉“面”的做法，充分發(fā)揮檢打聯(lián)動效應(yīng)，提高監(jiān)管效能。

3.3 產(chǎn)品質(zhì)量更安全可靠 江蘇省構(gòu)建的覆蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全鏈條質(zhì)量追溯體系，實現(xiàn)了對獸藥產(chǎn)品“從哪里來、到哪里去、是真是假”的管理，對打擊和遏制假冒偽劣獸藥流入經(jīng)營、使用環(huán)節(jié)起到了很好的作用，讓假劣獸藥產(chǎn)品沒有藏身之地，全省獸藥產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)步提高，生產(chǎn)、經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)獸藥產(chǎn)品抽檢合格率較平臺運行前分別提高了2.8、1.1和0.5個百分點。同時獸藥使用追溯系統(tǒng)設(shè)置的休藥期和處方藥分類提示功能，對防范因藥物殘留引發(fā)的畜產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險也起到了較好的預(yù)警提示作用。

未來，隨著5G技術(shù)的快速發(fā)展，依托大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，“互聯(lián)網(wǎng)+獸藥監(jiān)管”還可以在空間立體可視化、智能分類化、風(fēng)險預(yù)警化等監(jiān)管方式，以及系統(tǒng)從電腦端(PC端)轉(zhuǎn)向便捷、經(jīng)濟(jì)的移動端(基于智能手機(jī)的APP、微信小程序)的軟件開發(fā)、數(shù)據(jù)間的互聯(lián)互通和大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用等方面開展積極探索，進(jìn)一步加大對現(xiàn)有功能完善和升級優(yōu)化，從而全面提升獸藥行業(yè)信息化監(jiān)管水平和能力。