新限塑令：越限越多的塑料污染“死結”

蘇杰德

塑料包裝廣泛用于快遞外賣行業(yè)。圖/視覺中國

2019年，平均每小時就有708萬件快遞發(fā)往全國。國家郵政局3月27日發(fā)布的《2019年中國快遞發(fā)展指數(shù)報告》顯示，全國快遞業(yè)務量累計完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。

這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據(jù)綠色和平等三家環(huán)保組織去年發(fā)布的報告，快遞行業(yè)在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個數(shù)字還是425圈。

隨著居民消費場景的日益豐富，塑料垃圾的戰(zhàn)場已經(jīng)逐漸轉移到互聯(lián)網(wǎng)，電商、快遞和外賣行業(yè)成為了主戰(zhàn)場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，該項新政也被稱為“新限塑令”，以區(qū)別于2008年推出的“限塑令”。

據(jù)央視財經(jīng)報道，舊版限塑令執(zhí)行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節(jié)約了700億個左右，平均計算下來每年節(jié)約87.5億個。但是，僅2015年，全國快遞行業(yè)消耗塑料袋約147億個，國內三大外賣平臺一年至少消耗73億個塑料包裝，增量遠超減量。

塑料越限越多，成為一個難解的“死結”。

屢敗屢戰(zhàn)

改革開放至今，限塑令前后大致歷經(jīng)了三個階段，政策執(zhí)行過程中始終伴隨著爭議。

1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因為便利性和價格低廉等特點而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線，帶來了嚴重的“白色污染”。2001年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布緊急通知，要求立即停止生產一次性發(fā)泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。

不過，如何對待一次性發(fā)泡塑料餐具，政策后來出現(xiàn)過搖擺。2013年，國家發(fā)改委發(fā)布《產業(yè)結構調整指導目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發(fā)泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。

禁止、松綁政策交替，容易導致限塑效果反彈。中國環(huán)境科學研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：“由于塑料垃圾管理的問題十分復雜，有關塑料管理的相關法規(guī)需要反復論證，出臺需要十分慎重，盡可能避免前后不一致的問題?！?/p>

聲勢浩大的全民限塑運動，出現(xiàn)在2007年后。2007年12月，國務院辦公廳發(fā)布《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務部、國家發(fā)改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項專項文件被人們稱為“限塑令”。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋;二是實行塑料購物袋有償使用制度。

但限塑令執(zhí)行十余年，效果如何，一直是爭議的焦點?！芭f版新塑令有點按下葫蘆起了瓢的感覺”，零廢棄聯(lián)盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市，盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災，被毫無節(jié)制地使用，甚至被很多人成卷地帶回家。有學者稱，這引發(fā)了“一定的道德危機，部分消費者在購物時趁機大量撕取免費供應的塑料包裝袋，以此來代替有償使用的塑料購物袋。”

零廢棄聯(lián)盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發(fā)起，致力于推動解決垃圾處理問題。團隊在工作中發(fā)現(xiàn)，政策推行后，大型超市和連鎖店執(zhí)行效果較好，但集貿市場仍是一次性塑料袋使用的重災區(qū)。過去12年，各地執(zhí)法部門每隔一段時間就針對集貿市場開展治理行動，但市場上的不合格塑料袋總是“春風吹又生”。

“2016年，我們調查發(fā)現(xiàn)很少有集貿市場使用達標塑料袋，當時還提出哪個環(huán)保組織能把一個集貿市場從不達標轉成達標，將給予1萬元獎勵?！毕匏苈?lián)合調查組發(fā)起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個任務，都認為不可能完成。

經(jīng)過四年努力，姚佳和志愿者們調查了全國700多個集貿市場，推動100多個市場使用達標塑料袋，同時塑料袋減量相當可觀，估算能節(jié)省6000萬個塑料袋。不過，姚佳團隊調查覆蓋的范圍，相比整個中國的集貿市場數(shù)量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。

“中國有這么多的商店、農貿市場、餐飲店、流動攤販等，環(huán)境監(jiān)管部門要想對塑料袋使用實施有效監(jiān)管基本上是無法實現(xiàn)的。更何況，一些經(jīng)營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費塑料袋應付檢查，暗地里卻免費提供不合格塑料袋。”上海對外經(jīng)貿大學貿易談判學院講師楊立民撰文稱，集貿市場等場所存在執(zhí)法監(jiān)管不能的問題。

“政府部門的責任規(guī)定不清，例如環(huán)保部門、市場監(jiān)督管理部門、農業(yè)農村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責沒有清楚的劃分，導致監(jiān)管責任難以落實?！编嚵x祥認為，過去相關規(guī)定過于抽象，多為原則性的規(guī)定，對違反規(guī)定的行為懲罰措施較少，不易在實際中執(zhí)行。

禁止超薄塑料購物袋的政策目標沒有完全實現(xiàn)，有償使用塑料袋也出現(xiàn)了走樣。在不少媒體的報道中，在初期，超市商場等塑料袋使用量確實出現(xiàn)銳減，但過了一段時間，當消費者對兩三毛錢的“收費杠桿”漸漸麻木之后，塑料袋的使用量又開始大量反彈?！跋匏芰睢背蔀楝F(xiàn)實的“賣塑令”，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環(huán)境，卻沒有促進塑料袋綠色生產、銷售和回收體系的建立。

政策失效早就引起了決策者的關注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開展了“我為塑料垃圾污染防治建言獻策”的活動，征集關于禁限管控的意見和建議。

從意見征求到新限塑令的出臺，經(jīng)歷了兩年時間?！罢咧贫ㄕ咂鸫a學了兩年塑料知識”，一位不愿具名的塑料行業(yè)協(xié)會人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出臺，但又多次推遲，“很多人都在催政策出臺，但為謹慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出?！?/p>

新政基本涵蓋了過去幾年廣受關注的品類：不可降解塑料袋、農用地膜、一次性發(fā)泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品。具體應用場景上，商超、集貿市場、快遞、外賣等領域為塑料污染治理工作的重點。

清華大學環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設置了完成任務的時間節(jié)點。針對不同產品和區(qū)域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個時間節(jié)點。

這次新政規(guī)格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關于進一步加強塑料污染治理的意見》等十項意見。國家發(fā)展改革委負責人也曾表示：“中央全面深化改革委員會將制定‘白色污染綜合治理方案列為重點改革任務。”

新場景成新戰(zhàn)場

限塑新政，對于快遞和外賣行業(yè)給予了重點關注。

綠色和平、擺脫塑縛、中華環(huán)保聯(lián)合會等三家環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國快遞包裝廢棄物生產特征與管理現(xiàn)狀研究報告》顯示，中國電商“雙十一”購物節(jié)2009年啟動，歷經(jīng)七年時間，交易額于2015年首次突破千億元規(guī)模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠超紙質類。

針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點逐步擴展到全國：“到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網(wǎng)點，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國范圍郵政快遞網(wǎng)點禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。”

相比快遞，外賣領域的監(jiān)管難度更大。移動互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺Trustdata發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，預計2019年中國外賣行業(yè)交易額將達到6035億元，同比增長三成，繼續(xù)保持快速增長態(tài)勢，同時帶來的是海量塑料垃圾。

綠色和平調查發(fā)現(xiàn)，平均每單外賣會消耗3.27個一次性塑料餐盒（杯）。以美團為例，美團外賣是國內最大的外賣平臺。去年7月27日，美團網(wǎng)創(chuàng)始人王興在微博發(fā)文稱，美團外賣單日完成訂單數(shù)量突破3000萬。就此推算，僅美團外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個一次性塑料包裝。

對于外賣行業(yè)存在的問題，新政提出，全國范圍餐飲行業(yè)將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管;從地級城市到區(qū)縣，餐飲堂食服務將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強度下降30%。

2017年9月，環(huán)保組織重慶綠聯(lián)會起訴餓了么、美團和百度外賣三家平臺，理由是外賣產生的垃圾造成了嚴重的環(huán)境破壞，要求三家平臺為此承擔責任。此后，美團與餓了么相繼在下單確認頁添加了“無需餐具”備注選項，并制定了中長期的環(huán)保計劃，但效果并不顯著。

餓了么相關負責人告訴《中國新聞周刊》：“我們雖然能夠倡導商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導用戶選擇無需餐具，倡導用戶餐后進行正確的垃圾分類，但始終不能夠以強制手段制約商戶和用戶?！?/p>

“目前，國家還沒有出臺專門的法律法規(guī)，電商平臺不能強制商家使用何種包裝制品，也無權通過協(xié)議的方式強制推動使用環(huán)保塑料制品。”京師杭州電子商務法律事務部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。

這也意味著，電商平臺和外賣平臺，既缺乏約束入駐商家的手段，自身也缺乏約束的動力。清華大學環(huán)境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，快遞外賣等新型產業(yè)難度在于，政策制定者處于兩難之間：是鼓勵企業(yè)提出解決方案，還是政府采取強制措施？如果采取強制措施，又會擔心影響產業(yè)發(fā)展。

數(shù)據(jù)不透明，也是治理的困擾之一。對于外賣帶來的塑料消耗問題，美團與餓了么等平臺都分別制定了環(huán)保計劃。不過，沒有任何一家平臺詳細公布過塑料包裝的使用數(shù)量和減量情況。

綠色和平塑料項目主任唐大旻告訴《中國新聞周刊》：“餐飲包裝用量是商業(yè)機密，商戶不愿提供給平臺。但是，沒有具體消耗數(shù)據(jù)，政府就很難做出科學決策，行業(yè)首先需要建立一個數(shù)據(jù)統(tǒng)計體系?！?h3>“叫好不叫座”的可降解

今年以來，海南賽高新材料有限公司副董事長劉偉頻繁前往機場迎接客戶。

公司現(xiàn)在可以說是炙手可熱，開會，接待客戶、政府領導成為常態(tài)。

公司受到熱捧的原因是，賽高新材料是目前海南唯一可生產生物降解材料的企業(yè)。海南去年出臺《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，從“限塑”到“禁塑”，以負面清單的形式拒絕“白色污染”。從今年4月起，海南重點行業(yè)和場所將逐步跟塑料袋、外賣盒等一次性不可降解塑料制品說再見。

禁塑工作是海南自貿區(qū)建設的12個先導性項目之一。在禁塑后的產品供應上，全生物降解塑料制品、紙制品、布制品等產品可以作為一次性不可降解塑料制品的替代品?？山到馑芰现破愤M行替代的可行性最大，也最受關注。

國內最早一批進入可降解塑料制品行業(yè)的公司出現(xiàn)在1999年，劉偉2006年入行，算是國內第二批從業(yè)者。但是，可降解塑料制品叫好不叫座，一批批企業(yè)進入，但存活下來的沒有幾家，劉偉和公司也經(jīng)歷了漫長的痛苦期。在他看來，這個行業(yè)最大的困境在于市場容量小，“到2008年，公司技術已經(jīng)成熟，面臨的主要挑戰(zhàn)是市場接受程度低，老百姓認為這種產品貴。”

“超市賣普通塑料袋能賺錢，但賣降解塑料袋卻賺不了錢。如果要增加消費者購買成本，超市也會顧慮客流量減少的問題。農貿市場更不可能用，菜一塊錢一把，袋子就兩三毛錢，占銷售成本的兩三成。商販送不起，顧客也不愿意掏錢?！眲o奈地說。

但實際上，可再生塑料袋雖然比普通塑料袋貴，但并沒有想象中那么利潤豐厚。劉偉告訴《中國新聞周刊》：“可再生塑料行業(yè)沒有暴利，按照利潤率來算的話，有可能還不如普通塑料袋。這是加工企業(yè)的特點決定的，企業(yè)只是收一點加工費。”

實際上，海南并不是第一個全面推廣可降解塑料袋的省份。吉林省從2015年1月1日起，要求在全省范圍內禁止生產、銷售和提供不可降解塑料購物袋、塑料餐具，對可降解塑料制定了專門的標準規(guī)定。對于違反規(guī)定的企業(yè)和個人，將分別處以最高3萬元和最高200元的罰款。

吉林最早吃螃蟹的禁塑措施當時引起全國關注，不過從執(zhí)行效果來看，并沒有達到目標。去年5月，零廢棄聯(lián)盟在吉林省長春市調研發(fā)現(xiàn)，當?shù)亟芎涂山到馔茝V情況不如人意。謝新源介紹，長春市一家產業(yè)園共引進過9家生物可降解公司，截至去年5月下旬，3家已經(jīng)倒閉，3家已長期處于停產狀態(tài)，還在運轉的3家企業(yè)或者依靠出口，或者處于持續(xù)虧損狀態(tài)。

上述企業(yè)工作人員告訴零廢棄聯(lián)盟，造成這種現(xiàn)狀主要是由于吉林省市場上可降解袋實際推廣力度不夠，需求量低，企業(yè)無法獲得足夠訂單保證運營，而政府在招商前期給予的一些利好政策，如財政補貼和免費廠房等，也逐漸取消或減少，導致企業(yè)無法實現(xiàn)盈虧平衡。同時，一小部分企業(yè)也有騙取政府補貼的嫌疑，在長春市政府招商前期進入園區(qū)，獲取補貼后并不實際運營。

長春市執(zhí)行了5年禁塑令，消耗了大量行政成本。據(jù)中央廣電總臺國際在線的報道，從實施禁塑令開始至2018年9月，長春市工商局共出動執(zhí)法人員37380人次，出動執(zhí)法車輛12460臺次，下達責令改正通知書1350份，行政約談326次。

河南省南樂縣生物基材料產業(yè)園生產的可降解環(huán)保垃圾袋。圖/新華

但效果卻差強人意，禁塑令基本落空。零廢棄聯(lián)盟在長春市最大的光復路批發(fā)市場，調查了18家塑料袋批發(fā)店鋪，8家售賣傳統(tǒng)塑料袋、5家有傳統(tǒng)塑料袋和假可降解袋，僅5家有可降解袋售賣。在消費端，零廢棄聯(lián)盟調研中發(fā)現(xiàn)，僅40.95%的商鋪提供可降解塑料袋，53%的公眾明確表示不知道如何區(qū)分，僅有不到1.4%的公眾表示自己會將可降解袋跟易腐垃圾協(xié)同處理。

地方全面禁塑的尷尬之處在于，市場的巨大需求無法滿足或替代。謝新源認為，吉林的案例出現(xiàn)了三重困境：使用普通塑料袋很難禁絕，偽劣可降解塑料袋魚目混珠，更大的問題是可降解塑料袋難以得到真正降解，“一半的居民用可降解袋，另一半不用，這樣就很糟糕?？山到馑芰洗逊式到膺^程中，如果混入不可降解塑料袋，就達不到降解效果?！?/p>

“垃圾堆里不存在普通塑料袋，可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否則，兩種塑料袋混在一起，使用可降解塑料袋就完全沒有了意義?！眲ヌ寡浴?/p>

可降解塑料行業(yè)在國內發(fā)展已經(jīng)超過20年，但是卻遲遲不能大規(guī)模推廣。江南大學包裝工程系教授、國家輕工業(yè)包裝制品質量監(jiān)督檢測中心副主任王軍告訴《中國新聞周刊》，全球產能只有百萬噸級別，可降解塑料制品存在產能不足、成本高、可加工性差的問題，“新政嘗試在某個場景將可再生塑料真正應用，但效果如何，現(xiàn)在還難下結論?！?/p>

可降解材料是否是解決白色污染的終極方案？王軍告訴《中國新聞周刊》：“可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后，需要堆肥處置，不是說扔在地上就能降解。如果可降解材料不能夠大范圍、集中化和規(guī)?；瘧?，它也會變成一次性塑料袋?！?blockquote>

在很多業(yè)內人士看來，經(jīng)過了舊版限塑令的12年曲折探路，落實新限塑令和減少塑料袋的使用，不能再重復完全依靠消費者“自覺”或超市“有償使用”的簡單治理思維。缺少相關制度配套，單純依賴采取“經(jīng)濟杠桿”進行調控，而不打通限塑鏈條的全部環(huán)節(jié)，永遠解不開越限越多的死結。

源頭和終端是短板

“塑料袋最大的問題是用完就被扔掉，沒有被當作資源性產品回收使用，生命周期非常短?！敝袊铣蓸渲╀N協(xié)會塑料循環(huán)分會秘書長蔣南青告訴《中國新聞周刊》。

“不是說這些塑料產品有什么問題，而是使用方式不合理?！蓖踯娬f，現(xiàn)在的塑料產品基本是一次性使用，沒有考慮到可回收性，回收渠道不健全，回收效率和價值比較低。塑料產品用完后，會采取丟棄或者掩埋的方式處理，對環(huán)境造成危害。

為此，今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生產、流通、使用、回收處置等環(huán)節(jié)的管理制度，有力有序有效治理塑料污染。

“與之前相比，新限塑令的進步在于，著眼于整體塑料循環(huán)產業(yè)鏈的構建。提出了構建塑料回收管理體系和步驟，從不同的層面上發(fā)力，比如規(guī)范企業(yè)的生產，健全垃圾回收體系等。配套的監(jiān)管、政策和科技研發(fā)方面也有了比較全面的框架和體系規(guī)劃?！笔Y南青此前撰文稱。

蔣南青在2018年9月離開聯(lián)合國環(huán)境署，進入塑料再生行業(yè)。她告訴《中國新聞周刊》，塑料新政屬于指導性的意見，各地還需要根據(jù)實際情況出臺相應政策。她建議，要落實生產者責任制，“生產企業(yè)要負責塑料的棄置、報廢，不能只讓回收企業(yè)掏錢去做?！彼e例，歐盟為再生資源建立了獨立回收體系，體系的運營費用由生產商和市政一起承擔，生產者不僅包括可口可樂、雀巢這樣的品牌商，也包括塑料產業(yè)上游的化工企業(yè)。

2019年5月，“歐盟版禁塑令”正式生效，規(guī)定到2021年將禁止使用有替代品的一次性塑料產品，例如塑料吸管、一次性餐具、棉簽等，而成員國需要在2029年之前實現(xiàn)回收90%飲料瓶的目標。并且歐盟還全面禁止了氧化式可降解塑料的生產和使用。歐盟塑料法案也要求企業(yè)承擔生產者延伸責任（EPR），對一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承擔經(jīng)濟責任。

回收體系的脆弱，一直是中國塑料垃圾頑疾的癥結之一?！百Y源回收利用出臺過明確規(guī)劃，指明如何解決塑料回收利用難題，但一直就沒有很好的落地方案。” 蔣南青說。

2017年禁止廢塑料進口后，國內塑料回收體系進行了一輪洗牌，面臨著回收體系重建難題。蔣南青介紹，塑料產業(yè)最上游的原材料——原油價格非常低，最近每桶價格是20多美元，隨著中國石化產能不斷擴張，原生塑料越來越便宜。相比之下，由于舊塑料回收成本高，再生塑料比原生塑料還要貴，很少人會選擇回收塑料袋等產品，導致難以建立回收體系。

“新政意義重大，但在實操層面上能有多大效力，還要再觀察?！碧拼髸F告訴《中國新聞周刊》，業(yè)內環(huán)保組織和專家學者更關注和期待配套政策。

在很多業(yè)內人士看來，經(jīng)過了舊版限塑令的12年曲折探路，落實新限塑令和減少塑料袋的使用，不能再重復完全依靠消費者“自覺”或超市“有償使用”的簡單治理思維。缺少相關制度配套，單純依賴采取“經(jīng)濟杠桿”進行調控，而不打通限塑鏈條的全部環(huán)節(jié)，永遠解不開越限越多的死結。

蔣建國認為，塑料垃圾治理還要從源頭控制，先理順哪些企業(yè)在生產超薄塑料袋，是正規(guī)企業(yè)還是小作坊，“像以前整治地條鋼一樣，只有把非法地條鋼生產企業(yè)抓住，才可以切斷流通渠道?！?/p>

可替代也不是一勞永逸的方案，甚至有人擔心，會出現(xiàn)用一種塑料污染替代另一種塑料污染的局面。作為可降解塑料制品生產商，劉偉認為，不管什么替代品，都不是真正環(huán)保，都有碳排放，“減量才是真正的環(huán)保，我們非常堅信這個理念?！?/p>