深化集體林權(quán)改革 加快推動鄉(xiāng)村振興

長沙市林業(yè)局調(diào)研組

湖南省林業(yè)局胡長清局長批示：

曙光、景長等同志的調(diào)研工作做得好。好在深入實踐尋找林業(yè)發(fā)展良策，好在緊扣林業(yè)突出問題開展調(diào)研，好在系統(tǒng)分析了林權(quán)改革情況與問題，提出了對策措施；還好在借助“外腦”集思廣益。

當前，林業(yè)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期。我們面對眾多新情況新問題，要開創(chuàng)性地工作，務(wù)必深入調(diào)研、加強分析、加強學習、提高本領(lǐng)。要善于把調(diào)查研究當作基本功，堅持問題導(dǎo)向，加強對重大改革問題的調(diào)研，盡可能多聽基層的聲音，盡可能多接觸第一手材料，盡可能解決存在的突出問題，努力使對策建議有的放矢、切中要害，為改革發(fā)展出實招、謀良策。

集體林權(quán)制度改革是繼土地改革以來的又一重大改革，自2009年在全國全面啟動以來，已經(jīng)實施了10年。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，新一輪的集體林權(quán)改革如何鞏固成果、實現(xiàn)新的發(fā)展？帶著這些問題，2019年9月25日～27日，長沙市林業(yè)局組織相關(guān)人員赴江西省銅鼓縣和我省瀏陽市進行了實地調(diào)研，形成專題調(diào)研報告。

長沙市集體林地及林權(quán)改革現(xiàn)狀

集體林地產(chǎn)權(quán)基本建立。長沙現(xiàn)有集體林地面積59.91萬公頃，占林地總面積的99.09%，國有林地面積占比不到1%。2007年4月，瀏陽啟動林改試點。其它縣區(qū)集體林權(quán)制度改革于2009年1月全面啟動，2010年基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶。全市確權(quán)集體林地面積59.47萬公頃，占集體林地總面積的99.26%，發(fā)放林權(quán)證54.3504萬本，林權(quán)證發(fā)證面積57.17萬公頃。

集體林權(quán)改革不斷深化。一是規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，在各區(qū)縣（市）成立林權(quán)管理機構(gòu)，推動林權(quán)流轉(zhuǎn)信息及時共享。充分發(fā)揮中部林權(quán)交易中心的作用，瀏陽市、望城區(qū)為高級會員，長沙縣、寧鄉(xiāng)市、岳麓區(qū)、開福區(qū)為交易綜合會員。二是加大財政金融支持。市林業(yè)局與郵政儲蓄銀行、長沙銀行簽訂了“信貸助農(nóng)”戰(zhàn)略合作協(xié)議，拓展林業(yè)產(chǎn)業(yè)融資渠道。寧鄉(xiāng)出臺《林權(quán)抵押貸款管理實施辦法》和《林權(quán)抵押登記管理辦法》，與銀行業(yè)金融機構(gòu)探索貸款機制，開發(fā)適合的貸款品種。瀏陽大膽創(chuàng)新，開展林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，在瀏陽農(nóng)商行、長沙銀行等6家金融機構(gòu)推動林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。三是穩(wěn)妥推進三權(quán)分置。按照中央和省委部署，在瀏陽市開展了林地三權(quán)分置改革試點，推動林地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨立辦證，取得了初步成效。

林業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展。一方面，新型林業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，2016年～2018年，長沙市林業(yè)經(jīng)營專業(yè)大戶、家庭林場、農(nóng)民林業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等四大新型林業(yè)經(jīng)營主體由2278家增長至2776家。林業(yè)合作社示范社經(jīng)營項目涵蓋油茶、楠竹、茶葉、花卉苗木、休閑旅游等多個領(lǐng)域，現(xiàn)已創(chuàng)建4個國家級林業(yè)專業(yè)合作社和8個省級林下經(jīng)濟示范基地。另一方面，林業(yè)多種經(jīng)營不斷出現(xiàn)。全市林下經(jīng)濟發(fā)展面積達6.43萬公頃，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為森林景觀利用、林下養(yǎng)殖、林下種植等，產(chǎn)品包括黑山羊、林下土雞、土產(chǎn)蜂蜜、食用菌等。

試點示范成效明顯。2007年4月，瀏陽作為全省16個集體林權(quán)制度改革試點縣市之一，啟動林改試點工作。2014年11月，瀏陽市集體林權(quán)制度改革納入全國第二批農(nóng)村改革試驗示范區(qū)。2017年6月，全省林地“三權(quán)分置”改革兩個試點之一在瀏陽實施。瀏陽的試點示范成效有：有序推進“三權(quán)分置”，全面賦予《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》在權(quán)屬證明、抵押貸款、林權(quán)登記、森林保險、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等方面的權(quán)能，累計核發(fā)《林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證》15本，涉及林地小班32個、面積200公頃。規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù)，依托湖南省中部林權(quán)交易中心累計辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)3.6萬宗、交易金額達16億元；依托林權(quán)管理服務(wù)中心，累計辦理抵押貸款210宗、金額3.6億元，幫助林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)申請各類銀行貸款近15億元。促進規(guī)模經(jīng)營，堅持“一鄉(xiāng)一特色、一區(qū)一優(yōu)勢”的發(fā)展方向，出臺《湖南省瀏陽市林下經(jīng)濟示范基地建設(shè)方案》，現(xiàn)有林下經(jīng)濟組織289家，利用林地4.2萬公頃，吸收工商資本4億元，林農(nóng)增收4億元，受益林農(nóng)達4.6萬人，帶動勞動就業(yè)和創(chuàng)業(yè)10萬人，獲評國家級林下經(jīng)濟發(fā)展示范基地。

制約集體林權(quán)改革的突出問題

林地承包權(quán)細碎分散增加規(guī)模經(jīng)營的難度。集體林地承包權(quán)雖已基本實現(xiàn)“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”，但林地承包關(guān)系細碎、分散，造成林地流轉(zhuǎn)連片面積偏小、成本增加、難度加大，規(guī)模流轉(zhuǎn)只要其中一戶不同意就影響整個項目的推進。此外林農(nóng)經(jīng)營意識相對落后，流轉(zhuǎn)意愿偏低，以家庭經(jīng)營為主，小農(nóng)思想濃厚。

林業(yè)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)力不夠。一是林業(yè)經(jīng)營前期需投入大量的資金、人力、物力，加之投資回報周期較長，導(dǎo)致工商資本進入積極性不高。二是財政資金的支持仍然不夠，近兩年倍受關(guān)注的森林康養(yǎng)、家庭林場等均沒有設(shè)置專項財政經(jīng)費支持。在貸款貼息、銀行抵押等方面，省、市也沒有明確的政策、政府擔保平臺。三是財政層面僅對生態(tài)公益林、天保林進行補助、補貼，對既不能采伐木材也不能經(jīng)營的風景林、水源涵養(yǎng)林沒有財政補助。四是與農(nóng)業(yè)信貸和工業(yè)貸款相比，林木生長經(jīng)營周期較長，導(dǎo)致提供給林業(yè)的貸款微乎其微。

林權(quán)新證換發(fā)不順。一是制度上有欠缺。雖然前些年省國土資源廳、省財政廳、省林業(yè)廳聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好森林林木林地不動產(chǎn)登記工作的通知》，但缺乏操作性。二是技術(shù)規(guī)程不統(tǒng)一。自然資源規(guī)劃部門不動產(chǎn)勘測用的是1：2000的地理坐標，林業(yè)部門原頒發(fā)的林權(quán)證用的1：10000地形圖勾繪，沒有地理坐標，且分攤到戶時，林農(nóng)擔心作為計稅面積，百般壓縮，林權(quán)證記載面積與實際面積不符。二是辦證系統(tǒng)無法對接。自然資源規(guī)劃部門辦理不動產(chǎn)登記用的是不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，林業(yè)部門頒發(fā)的林權(quán)證不能電子化，無法融入地理信息系統(tǒng)，新辦證成本過高，需要群眾負擔，群眾想辦辦不了。

林權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系滯后。目前長沙市尚未建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，林權(quán)流轉(zhuǎn)價格較低，制約了林農(nóng)林地流轉(zhuǎn)的積極性；實際流轉(zhuǎn)中，多數(shù)交易價格由交易雙方?jīng)Q定，資產(chǎn)交易價格估價不科學，評估主體缺乏，評估費用過高，增加了林地流轉(zhuǎn)糾紛的隱患；有流轉(zhuǎn)愿望的林農(nóng)缺乏方便快捷發(fā)布流轉(zhuǎn)信息的渠道，有林地需求的企業(yè)缺乏了解流轉(zhuǎn)信息的門路，迫切需要架起供需雙方的信息橋梁。

林業(yè)基層力量不強。由于機構(gòu)改革，縣區(qū)（市）級林業(yè)工作人員大幅減少，全市僅寧鄉(xiāng)、瀏陽市林業(yè)部門單設(shè)，長沙縣和六區(qū)均合并，下設(shè)林業(yè)科；全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站從72個減少至22個（暫保留），林業(yè)站在編人數(shù)從515人減少至124人。此外，按照屬地管理原則，區(qū)縣（市）及基層林業(yè)站承擔著林權(quán)改革、森林保護等主體責任，同時按照權(quán)責下移便民的要求，現(xiàn)有人員無法勝任工作要求。

推進長沙市集體林權(quán)制度改革的對策與建議

一是培育主體，解決好“誰來干”的問題。

著力培育新型林業(yè)經(jīng)營主體。一是加快培育家庭農(nóng)場。對條件成熟、經(jīng)營能力尚可的家庭經(jīng)營組織進行重點扶持，開展家庭林場示范創(chuàng)建活動，每年培育8～10家有特色、有亮點的家庭林場。二是壯大林業(yè)合作社等經(jīng)營主體。結(jié)合國家戰(zhàn)略儲備林制度，在森林資源流轉(zhuǎn)活躍的瀏陽市，扶持壯大股份合作林場，并在林業(yè)重點工程項目上予以重點支持。三是完善新型林業(yè)經(jīng)營主體聯(lián)林帶戶機制。支持龍頭企業(yè)、示范性林場、林業(yè)合作社為林農(nóng)提供林地林木托管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù)，對幫扶人口多、帶動能力強、發(fā)展效果好的新型林業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)先給予政策支持。

著力培育新型職業(yè)林農(nóng)。重點支持林業(yè)科技人員、高校畢業(yè)生、退役軍人、個體工商戶、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等從事林業(yè)開發(fā)，轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦吐殬I(yè)林農(nóng)；將一批素質(zhì)高、能力強、業(yè)務(wù)精的職業(yè)林農(nóng)培育成林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，鼓勵職業(yè)經(jīng)理人向生產(chǎn)經(jīng)營、電商營銷、金融服務(wù)、產(chǎn)品研發(fā)等領(lǐng)域發(fā)展；依托省會城市科研院校集中的優(yōu)勢，采取政府購買服務(wù)的方式，形成“林業(yè)專家+林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+生產(chǎn)基地”的科技服務(wù)模式，對林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人開展“一對一”“保姆式”教學，多渠道提高林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人素質(zhì)，實現(xiàn)林業(yè)科研成果到林間地頭無縫對接。

著力培育壯大新型林業(yè)集體經(jīng)濟體。一是支持對有條件的集體林業(yè)資產(chǎn)推行農(nóng)民股份合作。探索以組為單元，成立集體經(jīng)營組織，按照“分股不分山、分股不分林”的方式，在不影響集體林地所有權(quán)的前提下，進行林地流轉(zhuǎn)，實行“組+農(nóng)戶”按比例入股、分紅，建立可持續(xù)的經(jīng)營模式。二是鼓勵工商資本與集體經(jīng)濟組織開展合作經(jīng)營。鼓勵工商資本帶技術(shù)、帶資金入股，實行“工商資本+集體+農(nóng)戶”按比例入股、分紅的模式，按照全產(chǎn)業(yè)鏈、全價值鏈的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，讓林農(nóng)與新型林業(yè)經(jīng)營主體共擔風險、共享受益。三是依托支部壯大集體經(jīng)濟。發(fā)揮村黨支部的先鋒模范作用，鼓勵村黨支部統(tǒng)籌整合集體資產(chǎn)、資源、資金，學習借鑒寧鄉(xiāng)村黨支部發(fā)展經(jīng)濟的模式，即“黨建+能人+合作社+農(nóng)戶”，引導(dǎo)林業(yè)項目資金向村集體經(jīng)濟組織傾斜，形成資金、信息、技術(shù)等各類資源的疊加效益。

二是產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，解決好“怎么干”的問題。

產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)要拓展，發(fā)展“林業(yè)產(chǎn)業(yè)+”。一是重點與休閑文化旅游結(jié)合。從點、線、面多個層次確定旅游發(fā)展空間，規(guī)劃重點旅游區(qū)域，在全市形成2～3條精品旅游路線，打造3～5個經(jīng)典旅游景點。二是試點與健康養(yǎng)生相結(jié)合。整合閑置醫(yī)療資源，搭建醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)作平臺，打造森林養(yǎng)生中心（館）、森林浴場、健身步道、森林瑜伽等，完善森林步道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是有效與體驗科普相結(jié)合。選擇林相較好的區(qū)域，突出傳統(tǒng)森工文化、木工、手工、水果采摘等的體驗、參與，發(fā)展親子互動體驗產(chǎn)業(yè)。四是適度與種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)相結(jié)合。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，以綠色有機高效為核心，加大種植結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式調(diào)整力度，堅持規(guī)模養(yǎng)殖與分散養(yǎng)殖、常規(guī)養(yǎng)殖與特色養(yǎng)殖相結(jié)合，發(fā)展林下養(yǎng)殖、種植，提供更多生態(tài)綠色產(chǎn)品。

產(chǎn)業(yè)規(guī)模要適度，推進高效益的林地流轉(zhuǎn)。一是花卉苗木、林果、中藥材、油茶等控制在66.67公頃以內(nèi)。這幾類產(chǎn)業(yè)的撫育、栽培、病蟲害防治等大量工作都要靠人工完成，且采摘時間集中在5天左右，采摘期間還需加強巡邏，規(guī)模最好不超過66.67公頃最為適宜。二是景觀利用、珍貴木材、國家戰(zhàn)略儲備林等控制在666.67公頃以內(nèi)。珍貴樹種成熟時間長，要30～50年，撫育、管護要求高，可以重點支持國家戰(zhàn)略儲備林建設(shè)拓展到集體林區(qū)、林場，實施10～30年的戰(zhàn)略儲備計劃。景觀利用對林相要求高，要能賞花觀景，還需在產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)鏈拓展上下功夫，均要投入較大的人力、財力，要將規(guī)?？刂圃?66.67公頃以內(nèi)。三是楠竹、闊葉（針闊）混交林（多功能林）等連片集中發(fā)展。楠竹集中連片發(fā)展擴大規(guī)模更利于竹木加工，還可以形成景觀林。闊葉（針闊）混交林要20～30年左右才能成材，對人員管護要求不高，集中成片更有利于機械化作業(yè)。

產(chǎn)業(yè)質(zhì)量要提升，創(chuàng)建林產(chǎn)品品牌。一是加快機械化改造，突出集約節(jié)約發(fā)展。將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)運用林業(yè)中來，鼓勵龍頭企業(yè)建立自動灌溉系統(tǒng)、采取機械采挖整帶改良土壤、推廣有害生物防治技術(shù)，打造一批標準化示范基地。二是增加產(chǎn)品附加值，突出自主創(chuàng)新。加強與林科大、林科院等科研院校的合作力度，延長原生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高精深加工水平和產(chǎn)品綜合利用水平，加強廢渣、廢棄物的循環(huán)利用，不斷開發(fā)出適合不同人群的綠色生態(tài)產(chǎn)品。三是要抓好品牌塑造，突出龍頭帶動。支持龍頭企業(yè)實施品牌化發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵支持參加“農(nóng)博會”“森博會”等展會進行推廣推介，打造品牌效應(yīng)和增加產(chǎn)品的附加值。

三是強化保障，解決好“怎么扶”的問題。

政策上要有突破。針對家庭林場、專業(yè)合作社、股份合作林場等新型林業(yè)經(jīng)營主體的扶持政策，要切合實際，并持續(xù)扶持3～5年及以上。建議參照《浙江省林業(yè)局關(guān)于支持工商資本“上山入林”投資林業(yè)產(chǎn)業(yè)的若干意見》，對林業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)林地13.33公頃以上實施林業(yè)規(guī)模經(jīng)營的，允許不超過3%用于林業(yè)生產(chǎn)用房及相關(guān)附屬設(shè)施建設(shè)。符合林業(yè)生產(chǎn)設(shè)施條件的道路，可以按照林道審批。對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的中長期貸款要適應(yīng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟償還的周期，持續(xù)給予貸款貼息和貸款周期支持，一般應(yīng)在15～20年之間，特別是用材林儲備基地建設(shè)貸款最長要達到30年。

要素上要搭橋梁。一是健全林權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。積極對接湖南省中部林權(quán)交易中心，引入有資質(zhì)的森林資源資產(chǎn)評估公司等，使評估市場更加公開、公平、規(guī)范。以農(nóng)村公共資源交易中心、林權(quán)交易中心為主體，完善林地經(jīng)營權(quán)公開交易制度，建立林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系。二是搭建林業(yè)金融服務(wù)平臺。加強與金融機構(gòu)合作，靠前服務(wù)，簡化手續(xù)，方便林農(nóng)貸款融資?？稍诹謾?quán)交易中心加掛林業(yè)金融服務(wù)中心，方便林農(nóng)辦理林權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)，并與長沙銀行、農(nóng)商銀行建立相對穩(wěn)定持續(xù)的合作關(guān)系。三是強化風險防控。健全森林保險工作體系，推進保險公司市場化參與森林保險。積極鼓勵組織林業(yè)企業(yè)投保，配套做好保費補貼，第一時間配合做好勘災(zāi)、理賠工作。建立健全市、縣、鄉(xiāng)林地承包經(jīng)營糾紛仲裁體系，建立林業(yè)法律援助機制，維護農(nóng)民權(quán)益。

業(yè)務(wù)上要強幫扶。一是對“一縣一特”產(chǎn)業(yè)實行全流程指導(dǎo)，配備技術(shù)人員進行指導(dǎo)，從項目立項、包裝、評估、招商、落地等環(huán)節(jié)，由政府出資購買服務(wù)，進行全流程指導(dǎo)。二是對林地流轉(zhuǎn)實行全指導(dǎo)覆蓋。加強林業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的宣傳，幫助林地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體在產(chǎn)業(yè)選擇上明確方向、在產(chǎn)品的營銷上建立市場對接機制。三是穩(wěn)妥推進林權(quán)證新證換發(fā)工作。以原林權(quán)證為基礎(chǔ)，由有關(guān)部門安排專業(yè)技術(shù)人員，按照不動產(chǎn)登記的要素和矢量要求進行現(xiàn)場指界、勘測，確保林權(quán)新證順利核發(fā)。