歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價研究

郭春蘭，張晶

(1.福建師范大學地理科學學院，福建 福州 350007；2.廣東省社會科學院，廣東 廣州 510635)

城市歷史街區(qū)是指保存有一定數(shù)量和規(guī)模的歷史遺存以及相對完整的歷史風貌，并且融合了一定的城市功能和生活內(nèi)容的城市地段[1]。其特點之一就是空間的功能性，即其存在融合了街區(qū)內(nèi)外空間的居民生活及其特色[1]。作為居民生活的載體，歷史街區(qū)與居民生活共生，它的保護具有復雜性，涉及多方利益相關(guān)者的利益平衡問題。對歷史街區(qū)的保護除了保存其真實的歷史遺存和歷史風貌，也要維持并發(fā)展它的使用功能。在歷史街區(qū)保護研究背景之下，公眾參與是指公眾了解歷史街區(qū)所蘊含的文化，尊重其價值，在此基礎上對歷史街區(qū)的一系列保護工作的參與過程及參與效果[2]。

近幾年來我國法制建設逐步完善，公民的民主意識進一步提升，希望參與社會事務的管理、決策和監(jiān)督。但在過去的舊城更新改造中，由于缺乏正確的認識，追求經(jīng)濟利益而忽略了歷史價值，歷史街區(qū)的開發(fā)多于保護，歷史風貌遭到了嚴重的破壞[3]。盡管歷史街區(qū)的保護越來越受到社會大眾的關(guān)注，但是就其保護原則、內(nèi)容和方式而言仍存在著許多問題。目前，我國歷史街區(qū)的保護采用政府主導，專家規(guī)劃，技術(shù)人員提供技術(shù)支持的“自上而下”的方式進行[2]。而這種保護模式無法全面考慮到公眾，尤其區(qū)內(nèi)居民的利益平衡問題，更無法細致地對歷史街區(qū)的保護進行規(guī)劃，保護工作實際上難以順利進行并取得良好效果。因此，在城市歷史街區(qū)的保護規(guī)劃中，不可忽視公眾參與的作用。

一、公眾參與歷史街區(qū)保護研究進展

從歷史街區(qū)保護視角上看，國外研究主要集中在歷史街區(qū)保護內(nèi)容、保護模式、保護政策、保護與開發(fā)的關(guān)系、街區(qū)的環(huán)境保護等方面。20世紀60年代興起了公眾參與城市規(guī)劃，公眾參與的概念也隨之被引入歷史街區(qū)保護當中，學者開始關(guān)注公眾在歷史街區(qū)保護中所起的作用[4-5]。不少學者從社會學的角度，以歷史街區(qū)建筑的所有者為立場，鼓勵他們保護和更新歷史建筑[6-7]。通過對相關(guān)文獻和實踐案例的整理，發(fā)現(xiàn)國外公眾參與歷史街區(qū)保護具有主動參與、方式多樣、內(nèi)容豐富等特點[8-11]。國內(nèi)對于歷史街區(qū)的研究主要從保護、更新和利用三個方面進行。阮儀三指出我國城市遺產(chǎn)保護存在的誤區(qū)，重點分析了民間力量的參與，力求構(gòu)建新的保護模式[12]。不少研究開始重新定義公眾在歷史街區(qū)保護中的角色以便尋求更有效的參與方式。單霽翔提出“集體記憶”這一概念，強調(diào)廣大群眾的積極參與在文化遺產(chǎn)保護發(fā)展方面的重要地位[13]。王虹光從公眾本身出發(fā)，提出社群概念，發(fā)現(xiàn)社群公眾參與歷史街區(qū)對保護工作的開展有更為積極的影響[14]。張松發(fā)現(xiàn)歷史街區(qū)保護中出現(xiàn)的“紳士化”現(xiàn)象，鼓勵在繼承文化遺產(chǎn)中引入公眾參與[15]。此外，也有一些學者尋求新的方法，從管理學，社會學等角度進行研究[16-20]。筆者對已有的研究進行整理和分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究主要側(cè)重公眾參與的內(nèi)容與模式，對歷史街區(qū)保護中公眾參與情況的測度研究較少。本文在此基礎上，構(gòu)建歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價體系，以國家級歷史文化名城泉州西街為例，分析公眾參與度情況，為今后公眾參與歷史街區(qū)保護提供一定理論借鑒。

二、歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價

(一)歷史街區(qū)保護的公眾參與度影響因素分析

公眾參與度的內(nèi)涵豐富，涉及參與人數(shù)、參與范圍、參與深度等方面，在歷史街區(qū)保護的背景下要充分考慮其復雜性。參考以往理論研究和實踐案例，筆者嘗試從公眾參與度影響因素，即參與意識、參與能力、參與效果三個方面分析并構(gòu)建指標體系，以便更好地對公眾參與歷史街區(qū)保護情況進行測度。從參與意識看，歷史街區(qū)的主體構(gòu)成包括實體建筑、空間格局，環(huán)境要素以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等，其價值的維護和傳承都必須依靠“人”這一主體[22]，尤其是區(qū)內(nèi)居民。作為歷史街區(qū)文化的創(chuàng)造者和保護成果的享有者，居民擁有參與意識是參與保護工作的前提。文化認同是居民介入歷史文化保護的主要動力，對本街區(qū)所蘊含文化的認同感越強，公眾參與的熱情越高[23]。公眾對于自身參與必要性的態(tài)度以及是否主動參與保護工作也是參與意識的體現(xiàn)。參與能力高低影響著參與過程和效果。從個人角度看，包括個人文化素養(yǎng)和參與活動的經(jīng)驗。由于歷史街區(qū)保護工作具有復雜性的特點，公眾需要一定的歷史文化知識才能真正參與歷史街區(qū)保護[3]。同時，對歷史街區(qū)蘊含的文化和保護工作了解程度也影響著參與過程。第三方組織是歷史文化遺產(chǎn)保護網(wǎng)絡中重要的媒介，民間團體的存在有利于保護工作的開展[23]。就參與效果而言，參與后歷史街區(qū)保護狀況和街區(qū)環(huán)境的改善是公眾參與的最終目的。公眾參與權(quán)益保障是否得到保障直接影響著他們的意見、建議能否對歷史街區(qū)產(chǎn)生作用。此外，參與的人數(shù)和參與頻率也是參與效果的直接體現(xiàn)。

(二)歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價指標體系構(gòu)建

歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價指標的確立，一方面是基于對參與度影響因素的分析，另一方面結(jié)合公眾參與歷史街區(qū)實際情況將指標具體化?？紤]到其復雜性和層次性，采用AHP層次分析法。層次分析法可將復雜問題分解成各組成因素，按屬性不同及相互影響關(guān)系分成若干組，形成不同層次。通過各因子間兩兩比較確定其相互間的重要程度，從而構(gòu)建判斷矩陣，通過層層計算可以確定各因子對總目標的權(quán)重關(guān)系?，F(xiàn)以公眾參與意識、參與能力、參與效果三個因素作為標準層，參考已有的研究，對因子進行篩選，共確定了13個評價指標。具體的評價體系如表1。

對各權(quán)重的確定主要是通過專家打分法。為解決層次分析法計算大的難題，在計算過程中使用yaahp軟件。研究中共向12位專家發(fā)放專家問卷調(diào)查表，對公眾參與度因子進行相對重要性的兩兩比較?；厥照{(diào)查表后將數(shù)據(jù)錄入Yaahp軟件中，對各位專家的判斷矩陣進行一致性檢驗。對每個專家的判斷矩陣進行計算，得到各個判斷矩陣的排序權(quán)重，利用算術(shù)平均對所有專家的排序權(quán)重完成數(shù)據(jù)集結(jié)，最后利用集結(jié)后的判斷矩陣排序權(quán)重計算總排序權(quán)重。

通過計算，詳見表2。

在此指標體系的基礎上，對各參與度指標進行量化處理，評價標準借鑒里克特量表5分制確定指標的分值。

表1 歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價指標體系

表2 歷史街區(qū)保護的公眾參與度指標權(quán)重

三、泉州西街保護工作的公眾參與度調(diào)查與分析

(一)泉州西街的概況

泉州市地處福建省東南沿海，是首批國家級歷史文化名城之一，也是閩南文化的發(fā)源地。西街地區(qū)位于泉州市鯉城區(qū)，范圍大致為：北至大寺后，清軍驛，南至許厝埕，西至胡尾巷，東至究史巷，總面積50.5公頃[23]。作為目前泉州市區(qū)歷史風貌保存最完整的古街區(qū)，西街現(xiàn)有20多處各級文物保護單位，種類包含古建筑、古遺址、石刻等。著名的開元寺、東西塔、肅清門等歷史古跡等就位于西街區(qū)內(nèi)。在整個街區(qū)的發(fā)展過程中，西街一直保持著“魚骨狀”的街道坊巷布局[23]。主街主要分布著具有近代風格的騎樓和閩南風味的古厝，從街道進入巷子，支道的院次序排列，整個空間從主街的公共性逐步向巷子的私密性過度[23]。街坊內(nèi)現(xiàn)存大量保存較好的民居建筑，集中展示了泉州古厝獨特的風格。

(二)公眾參與度調(diào)查

為調(diào)查現(xiàn)階段西街區(qū)內(nèi)公眾參與西街保護的現(xiàn)狀，在前文指標體系的基礎上，以參與度作為衡量標準，設計調(diào)查問卷。問卷按照內(nèi)容主要分為兩部分，一部分是居民的基本信息，包括性別、年齡、職業(yè)、收入及居住年限等。另一部分是公眾參與度評價指標體系中各項指標在問卷中的體現(xiàn)。問卷發(fā)放對象主要為西街區(qū)內(nèi)居民，調(diào)查采用隨機抽樣的方式進行。調(diào)查時間主要在2019年3-4月，共發(fā)放問卷150份，回收問卷142份，其中136份有效問卷，有效回收率為90.7%。

圖1 西街在泉州市的位置示意圖

表3 西街被調(diào)查者的基本情況

從表3中可以看出，此次調(diào)查樣本的年齡構(gòu)成集中在30-50歲之間，多為泉州各區(qū)縣的市民，尤其年齡較長者為泉州西街當?shù)厝?。就受教育程度而言，?3.2%的居民未受過教育，將近一半的居民為中學學歷，大學(含大專)及以上所占比重僅12.5%，可見西街居民的文化程度普遍不高。且在進一步的訪問中我們了解到，大學學歷的樣本多為來西街實習的大學生和事業(yè)單位退休人員。從居住的年限來看，在西街居住的時間10年以上的占總樣本的25.7%，且居住年限較長的居民的居住房屋來源于祖輩相傳的私房，在西街居住超過5年的樣本中也有超過3成的居民是從泉州其他地區(qū)過來西街工作，租房居住的。就月收入而言，超過一半的居民月收入在4500元及以下，月收入并不高。就從事的職業(yè)來看，多數(shù)居民主要從事個體經(jīng)營活動，月收入不高且不穩(wěn)定。此次調(diào)查的樣本在一定程度上也能反映出目前在西街居住的居民的基本情況，即為文化程度不高，月收入不高的中老年群體。

(三)公眾參與度評價結(jié)果

對于公民參與度的評價，采用前文設計的方法進行，現(xiàn)有泉州西街保護的公眾參與度各項得分如表4。

表4 泉州西街保護的公眾參與度指標得分情況

結(jié)果顯示，通過評價體系得出的公眾參與度得分為2.9807?？傮w來說，歷史街區(qū)保護的公眾參與度較低。這個數(shù)值在一定程度上也能反映我國歷史街區(qū)保護實踐中公眾參與度的水平。參與意識、參與能力、參與效果得分分別為：3.4681、2.6294、2.7603，說明居民在參與歷史街區(qū)保護的過程中，只有參與意識處于中等水平，參與能力和參與效果都處在較低水平?，F(xiàn)將調(diào)查和評價的具體結(jié)果整理如下：

1.公眾參與意識

調(diào)查結(jié)果顯示，接近6成的居民對西街依然保留大部分古厝的做法持贊成態(tài)度(圖2)，這部分群體里既有在西街居住多年的當?shù)鼐用瘢灿袕耐獾貋砦鹘止ぷ鞯木用?。居民表示傳統(tǒng)民居最能體現(xiàn)閩南文化，希望后續(xù)的開發(fā)能兼顧古民居的保護。近年來社區(qū)大力舉辦文化活動宣傳西街的歷史文化，對幫助居民提升文化認同感也起到了一定的作用。在問及對公眾參與西街保護的態(tài)度時，約49.3%的居民認為公眾參與西街保護非常重要或者重要，僅僅有1.5%認為不重要，說明多數(shù)居民贊同公眾參與歷史街區(qū)保護，認為西街保護工作的開展與他們的切身利益相關(guān)。此外，有意愿參與保護的居民超過半數(shù)(圖3)，其中32.4%的居民表示有意愿參與，但不知道如何參與。從現(xiàn)場訪談得知，有不少居民很少甚至沒有參與過西街的保護工作，少數(shù)參與過西街保護實踐的居民也曾經(jīng)是或現(xiàn)在是居委會的工作人員，在工作過程中有機會直接觸西街相關(guān)規(guī)劃。當問及從何種途徑了解西街相關(guān)規(guī)劃工作時，多數(shù)居民表示以鄰里聽說為主，且時間滯后，往往工作開展了或完成了才知曉規(guī)劃的內(nèi)容。另外，僅有小部分居民會關(guān)注社區(qū)宣傳和網(wǎng)上信息公開，他們對西街規(guī)劃的相關(guān)信息掌握得也較多。究其原因，一方面在于相關(guān)部門不夠重視公眾參與在西街保護實踐中的重要作用，提供給居民參與的機會和渠道太少，另一方面則是政府和居民之間存在信息不對稱的問題，即居民有參與的潛意識，但是由于不了解規(guī)劃的情況、參與的內(nèi)容和參與的途徑，因而缺少參與實踐。

圖2 居民文化認同感

2.公眾參與能力

在調(diào)查西街居民對本街區(qū)所蘊含的歷史文化的了解程度時發(fā)現(xiàn)情況不容樂觀。從表4可以看出，超過一半的居民對西街所蘊含的歷史文化價值不太了解，更有8.8%的居民表示不知道，只有14.7%的居民認為自己對西街所蘊含的文化比較了解。通過進一步的訪談我們了解到：不少居民都參與過西街舉辦的文化活動，但對其中蘊含的文化內(nèi)涵知之甚少。當問及對以往關(guān)于西街的相關(guān)保護工作或者目前的保護模式是否了解時，大多數(shù)居民表示不太了解或者不知道，其比重約占全部樣本的70.59%。結(jié)合此次被調(diào)查者的基本情況，主要比照文化程度和參與情況兩個項目，可以看出，對西街蘊含歷史文化較為了解的居民主體多為在西街實習的大學生或者曾經(jīng)參與過西街規(guī)劃的人員。對于曾參與過西街規(guī)劃的樣本，對照他們了解西街歷史文化和保護模式的程度這兩個問卷項目，發(fā)現(xiàn)參與過規(guī)劃的居民都對西街歷史文化和保護模式有一定的了解。這從一定程度上可以說明，參與西街保護實踐需要具備一定的歷史文化和規(guī)劃專業(yè)知識，而西街居民普遍文化程度不高。從以上幾個指標可以看出，在西街保護規(guī)劃中居民的參與能力較低，有待提高。

圖3 居民參與的主動性

表5 居民對西街的了解程度

3.公眾參與效果

從調(diào)查的情況看，只有20.5%的居民對目前西街的保護現(xiàn)狀持滿意態(tài)度。居民不滿意的地方主要集中在房屋質(zhì)量低、周邊交通路網(wǎng)不完善、基礎設施不完善等問題上。在西街以往的保護工作中，居民的參與極少，只有不到半成的居民曾經(jīng)參與過。這些參與者對自己參與西街保護的過程滿意度并不高，其中有18人對自己的參與情況表示滿意。多數(shù)參與過的居民表示他們參與頻率低，僅是偶爾參與。此外，他們的參與只限于聽取相關(guān)部門的規(guī)劃構(gòu)想，未能更深入地參與到保護的實施過程中，且參與后對西街的保護并未產(chǎn)生明顯影響，參與效果不理想。在談及政府相關(guān)部門在西街保護工作中，如組織居民意見征集活動，對居民所提意見的回應情況時，29.4%的居民表示回應積極，合理采納他們的意見。更多的居民表示不知道是否有回應。再一次說明，政府和居民之間存在信息不對稱的問題。從參與后西街的改善情況來看，超過一半的居民認為西街保護有所改善(圖4)，尤其一些古民居在整修過程中會結(jié)合居民意見進行，同時居民也表示改善的程度與他們預想的還有一定差距。就環(huán)境狀況而言，居民普遍認為有所改變，主要體現(xiàn)在交通問題上。例如西街試行限行步行街的實施過程中，不少居民認為改善了交通無序問題，有利于老街的保護，也有居民認為改步行街后他們的出行更不方便。西街步行街試行和完善正是居民參與的效果體現(xiàn)。

圖4 居民參與后西街的變化

針對此次問卷和訪問調(diào)查的結(jié)果分析總結(jié)，泉州西街區(qū)內(nèi)居民在西街居住時間較長，對西街有著深厚感情，樂意參與西街的保護規(guī)劃，具有一定的參與意識。但是實際的參與情況中，由于專業(yè)知識和參與途徑的限制，居民有參與的熱情，卻無真正參與的實踐，且參與后對西街的保護影響甚微。

(四)促進居民參與西街保護的策略探討

從前文的公眾參與度分析中可以知道西街居民的參與意識較高，但是參與的能力低。針對這一情況，應做好相關(guān)的宣傳工作。西街居民對西街文化的了解程度遠遠不夠，普及西街的歷史文化至關(guān)重要?？蓪⑽鹘謿v史文化的相關(guān)內(nèi)容印制成冊分發(fā)給區(qū)內(nèi)居民，或者舉辦相關(guān)文化活動加深居民對西街文化的了解。再者，還應普及歷史街區(qū)保護規(guī)劃的專業(yè)知識，使居民更好地了解保護工作的細節(jié)和方式，進而使居民對西街保護工作的實施產(chǎn)生興趣，以及產(chǎn)生作為保護者主體的強烈責任感。這部分可采用座談會、走訪的方式，開拓居民參與保護的途徑，真正讓居民了解規(guī)劃的細節(jié)，真正了解居民對西街發(fā)展方向的想法，聽取居民的正確意見，以便保護工作符合居民的意愿，保證規(guī)劃的順利實施。

針對居民只擁有知情權(quán)而缺少參與權(quán)，參與效果不理想的情況，在保護工作實施過程中需利用好社區(qū)的信息公告欄，將規(guī)劃實施的成果及時公示。除此之外，讓居民了解工作進程的同時還應保證居民的監(jiān)督權(quán)。包括培訓具有專業(yè)技術(shù)知識、實施經(jīng)驗和解說能力的規(guī)劃員，幫助居民解決對專業(yè)知識存在的疑惑。以此來避免在保護工作實施過程中居民由于專業(yè)知識的缺乏，而對保護工作的參與僅限于直觀看法，造成居民與規(guī)劃實施部門因理解差異而形成的意見不統(tǒng)一。對有參與熱情的居民進行簡單的專業(yè)培訓，提高他們的文化、規(guī)劃素質(zhì)，鼓勵他們成為監(jiān)督者，對規(guī)劃實施過程的意見進行及時反饋，確保保護設計方案嚴格執(zhí)行，提高歷史街區(qū)保護規(guī)劃方案落實的質(zhì)量[23]。

四、結(jié)論與討論

本文以參與度的影響因素作為評價指標，構(gòu)建歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價體系，并對泉州西街居民參與保護工作的情況進行了調(diào)查，分析公眾參與歷史街區(qū)保護的水平和質(zhì)量。結(jié)果表明：(1)總體上看，歷史街區(qū)保護的公眾參與度較低，反映了公眾參與歷史街區(qū)保護的水平和質(zhì)量較低;(2)居民意識到自身參與的重要性，并且有意愿參與歷史街區(qū)的保護工作，參與意識較強;(3)由于文化、專業(yè)知識和參與途徑等方面的限制，居民參與能力較低;(4)居民參與后對歷史街區(qū)的保護影響不大，參與效果不理想。通過對歷史街區(qū)保護的公眾參與度評價和參與現(xiàn)狀的分析，本文認為政府部門應重點做好相關(guān)的宣傳工作，拓展參與途徑，以便公眾更好地參與歷史街區(qū)保護。

本文對歷史街區(qū)保護的公眾參與度進行探究，尚存在許多不足之處。在研究對象上，僅以泉州西街為例，具有一定的局限性。在參與度評價體系上，評價的指標不夠全面，且實例研究的公眾角色局限于歷史街區(qū)區(qū)內(nèi)的居民，未涉及其他主體。今后的研究應綜合考慮多個歷史街區(qū)的調(diào)查，考慮街區(qū)保護中所有利益相關(guān)者參與度的評價以及豐富衡量指標，構(gòu)建更完善的評價體系。