新時期國有企業(yè)土地開發(fā)前期資金使用研究

文/樊宏偉

前言

自2016年起，國家有關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)關(guān)于規(guī)范土地儲備與資金管理等相關(guān)問題的文件，浦東新區(qū)隨后出臺了多項政策對土地一級開發(fā)模式進行調(diào)整。新模式下，區(qū)屬國有企業(yè)作為承接主體參與土地儲備項目，使用區(qū)財政資金進行開發(fā)建設(shè)，因而在資金監(jiān)管模式上也產(chǎn)生了相應(yīng)變化。本文以某區(qū)屬集團近兩年來主要推動的區(qū)域綜合開發(fā)項目為切入點，探討浦東新區(qū)國有企業(yè)在參與重點區(qū)域土地開發(fā)項目中更有效使用財政資金、高質(zhì)量推動項目開展的實踐方法。

一.背景描述

自2016年以來，國務(wù)院和財政部、國土資源部等政府部門陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4 號，以下簡稱“4 號文”）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87 號）等文件，浦東新區(qū)相繼出臺了《浦東新區(qū)土地儲備資金管理辦法》、《浦東新區(qū)國有土地出讓收支預(yù)算管理辦法》、土地儲備“1+11”等一系列文件。這些政策的出臺幫助參與土地一級開發(fā)的國有企業(yè)從管理主體、承接主體、推動主體、資金來源、儲備方式等方面對自身進行全面清晰的界定與規(guī)范，在一定程度上調(diào)整了多元主導(dǎo)的一級土地開發(fā)模式。具體而言，其主要的調(diào)整方面如下。

（一）規(guī)范土地儲備主體

4 號文確定了浦東新區(qū)土地儲備中心是浦東新區(qū)唯一土地儲備的法律主體與責(zé)任主體，并明確相應(yīng)土地儲備制度性規(guī)范政策由區(qū)發(fā)改委、區(qū)規(guī)土局、區(qū)土地儲備中心負責(zé)制定，土地儲備資金預(yù)算收支等制度由區(qū)財政局制定。區(qū)屬國有開發(fā)企業(yè)作為承接主體，受土地儲備中心委托做好項目實施管理工作。街鎮(zhèn)作為推進主體，協(xié)同承接主體、征收中心、房屋征收事務(wù)所做好征收補償?shù)雀黜椆ぷ鳌?/p>

（二）土地儲備行為調(diào)整

在政策調(diào)整前，浦東新區(qū)由土地一級開發(fā)國有公司進行整體融資，推動區(qū)域開發(fā)項目。政策調(diào)整后，土地儲備方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔秘斦Y金進行實質(zhì)性儲備，作為承接主體的區(qū)屬國有開發(fā)企業(yè)，其開發(fā)項目的立項審批、征收補償、房源籌措、開發(fā)建設(shè)、資金使用、收益結(jié)算等各項工作流程、機制也相應(yīng)發(fā)生變化。

（三）資金使用方式調(diào)整

浦東新區(qū)土地儲備資金管理辦法明確土地儲備資金來源渠道，規(guī)范土地儲備資金使用范圍、科目統(tǒng)籌，明確土地儲備政府采購的內(nèi)涵及資金收支預(yù)決算管理。國有承接主體收益不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，并應(yīng)按照浦東新區(qū)土地儲備資金收支預(yù)決算管理機制，加強對土地儲備資金申請、使用與核算的全過程管控。

4 號文出臺后，國有企業(yè)作為承接主體，為了完善“政府引導(dǎo)，市場化運作”的機制，需要不斷積極調(diào)整工作機制，在實踐中不斷思考與總結(jié)更有效使用財政資金的方式、高質(zhì)量推動項目開展的手段和方法。

二.現(xiàn)狀發(fā)展與問題

（一）項目介紹：以某市場項目為例

三林某項目位于浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)，東至楊高南路，南至高青路，西至東明路，北至川楊河。項目法律主體與責(zé)任主體均為浦東新區(qū)土地儲備中心，項目承接主體為某區(qū)屬國有企業(yè)，項目推進主體為浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)人民政府（圖1）。

圖1 三林某市場項目坐落示意圖

項目總占地面積為1167 畝，主要規(guī)劃用途涵蓋經(jīng)營性（商業(yè)金融等）、公益性用地（道路、綠化及市政設(shè)施等）以及備用地（規(guī)劃用途尚未明確）三類，涉及區(qū)域開發(fā)的公建市政項目67 項，其中學(xué)校2 項、社區(qū)配套設(shè)施4 項、道路5 項、綠地46 項（按規(guī)劃地塊，可整合）、其他市政配套10 項，為典型的區(qū)域整體開發(fā)項目（圖2）。

圖2 三林某市場項目示意圖

三林某市場項目整體位于外環(huán)以內(nèi)，地塊整體按5 個成片地塊實施土地儲備，為統(tǒng)籌一、二級開發(fā)銜接，計劃分三步實施區(qū)域開發(fā)項目：一是先行實施道路骨架及安置房周邊區(qū)塊，二是全面推進除3 號儲備地塊外的項目建設(shè)，三是完成3 號儲備地塊的項目建設(shè)。某區(qū)屬國有企業(yè)在實施過程中與區(qū)各委、辦、局積極匯報協(xié)調(diào)，邊行邊試，逐步摸索區(qū)域開發(fā)前期工作的推進路徑，目前已完成立項、選址、勘測定界、規(guī)劃許可等前期手續(xù)，并于2017年進行了3 號地塊相關(guān)的農(nóng)轉(zhuǎn)用申報申請。此外，由于備用地規(guī)劃用途不明確，待征地完成后無法供地，導(dǎo)致農(nóng)轉(zhuǎn)用申報不通過，正在與市規(guī)土局進行進一步協(xié)調(diào)。

（二）國有企業(yè)公司職能的變化

1.管理模式——協(xié)同關(guān)系。項目在新的政策機制調(diào)整中，需要各部門、各單位間建立多層次、多角度協(xié)同機制，滿足多主體協(xié)同的要求。規(guī)土部門需落實項目農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)、收回國有土地等工作；建交委征管部門需要根據(jù)“1+17文件”切實推進房屋的征收；住房保障部門需根據(jù)項目實際需求與存量房源情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安置房源的供應(yīng)與建設(shè)工作；土地儲備中心在土地儲備中心“1+11 文件”的指導(dǎo)下完成法律主體、責(zé)任主體的各項任務(wù)與職責(zé)；街鎮(zhèn)層面作為配合主體，則需要做好基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)與配合工作。新老政策過渡，需要不斷地有效對接，作為土地儲備的承接主體，傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理組織模式是建立在以項目收儲流程為控制節(jié)點的串行工作基礎(chǔ)上的，其主要特點是強調(diào)執(zhí)行力與效率，并通過公司內(nèi)部的指揮領(lǐng)導(dǎo)，使收儲工作得以有序執(zhí)行和操作。而在新機制下，土地儲備的管理模式是多中心的開放模式，各單位和部門以任務(wù)為基礎(chǔ)進行分類，分別負責(zé)收儲內(nèi)容的某一或某幾個環(huán)節(jié)的工作，復(fù)雜問題的決策往往需要通過多部門的密切協(xié)作加以完成。

2.工作行為——工作模式。在新政影響下，國有企業(yè)工作職能相應(yīng)發(fā)生變化。一方面，國有企業(yè)受區(qū)土地儲備中心委托，需做好土地儲備項目立項審批前的準(zhǔn)備工作，負責(zé)項目實施管理，制定年度項目管理工作計劃，報區(qū)土地儲備中心備案，并進一步梳理區(qū)級事權(quán)項目建設(shè)主體資格、跨控規(guī)地塊提前實施、帶拆等工作疑難問題。另一方面，其需要調(diào)整項目化管理機制；落實專班，做好全流程推進管理工作；委托房屋征收中心做好房屋征收工作；委托街鎮(zhèn)做好土地補償工作，負責(zé)動遷房源的落實；負責(zé)做好成本控制工作；負責(zé)落實水系平衡工作，并完成填堵河道行政許可的報批工作；負責(zé)做好土壤環(huán)境調(diào)查與風(fēng)險評估、治理修復(fù)工作；遇到問題需及時組織鎮(zhèn)政府、房屋征收事務(wù)所予以協(xié)調(diào)；土地前期開發(fā)直至達到凈地條件前，負責(zé)開發(fā)宗地的地塊管護；完成凈地后，由承接主體移交給區(qū)土地儲備中心，最后交由區(qū)規(guī)土局實施交地出讓；在工程建設(shè)實施過程中，需協(xié)調(diào)推進項目審批、工程建設(shè)、資金使用等一系列問題。對內(nèi)，國有企業(yè)在項目推動、組織管理、資金監(jiān)管等方面都需要進行不斷調(diào)整與創(chuàng)新。

3.項目收支——收支變化。在原收儲模式下，國有企業(yè)通過融資手段進行區(qū)域綜合開發(fā)，并參與區(qū)級土地出讓收入的分配以作為實施開發(fā)的收入主要來源。4 號文出臺后，根據(jù)《浦東新區(qū)國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算管理辦法》，國有企業(yè)不再參與土地出讓收入分配，而是以項目為單位收取項目代建管理費。預(yù)期收益的調(diào)整要求企業(yè)建立更為科學(xué)、更為有效的員工管理辦法，形成并合理利用科學(xué)有效的激勵機制以吸引人才、培養(yǎng)人才、留住人才。這是當(dāng)下國有企業(yè)的重要課題之一。

（三）資金使用管理變化

1.前期成本控制。在項目的前期準(zhǔn)備階段，根據(jù)新的《浦東新區(qū)土地儲備管理實施意見》（“1+11”文件），由承接主體開展前期摸底調(diào)查工作，包括房屋狀況調(diào)查處理及房源落實等工作，組織項目投資成本測算，并組織房屋征收事務(wù)所會同相關(guān)街鎮(zhèn)擬定房屋征收口徑和征收補償方案。將兩清調(diào)查和征收方案擬定的工作前置，改變了以往在實施過程中“邊收儲邊調(diào)整” 的協(xié)議置換模式，需要國有企業(yè)在前期調(diào)查、項目立項、征收實施等不同階段建立與新區(qū)財力資金規(guī)范一致的多層級的土地一級開發(fā)估算、預(yù)算資金成本控制體系，精準(zhǔn)的成本估算、預(yù)算更能在全過程中控制和約束財力資金的使用。

2.資金監(jiān)管能力。在項目的實施階段，土地儲備資金的使用實行嚴(yán)格的財務(wù)（投資）監(jiān)理制。對承接主體和項目實施主體實施的土地儲備項目，由責(zé)任主體委派財務(wù)（投資）監(jiān)理單位進行全程跟蹤監(jiān)督，嚴(yán)格按市、區(qū)相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)批準(zhǔn)的房屋征收口徑和征收補償方案進行審核。這就需要在集團內(nèi)部建立資金內(nèi)控與投資監(jiān)管需求相一致的資金科目控制體系與資金使用管理機制。內(nèi)部資金有效控制和對外負責(zé)的審核工作互相配合，可為資金合理與規(guī)范使用提供重要保障。

3.資金使用效能。資金使用的充足與周轉(zhuǎn)的通暢是保證企業(yè)經(jīng)濟效益發(fā)展活力的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著4 號文的出臺，土地儲備資金投入全部轉(zhuǎn)為財政資金，因此，為更好地提高財政資金使用經(jīng)濟效益，實現(xiàn)新區(qū)長遠戰(zhàn)略目標(biāo)，必須加強對資金的管理。在新的背景下，個別項目規(guī)劃不落地、征收必要條件不具備、房源緊缺等因素都將增大項目實施的難度，影響正常的實施進度，產(chǎn)生資金閑置占用等不經(jīng)濟的現(xiàn)象。因此，國有企業(yè)需不斷更新管理方案與管理理念，統(tǒng)籌管理，合理分配。

三.思考與實踐

（一）建立多層次、多維度的前期開發(fā)項目管控體系

國有企業(yè)根據(jù)項目不同階段對前期開發(fā)成本精度的不同需求，將資金管控工作分為四個主要階段，進行精準(zhǔn)化管理(圖3)。

圖3 項目管控流程圖

估算階段：在項目立項階段，編制成本估算，為初步了解區(qū)域內(nèi)整體開發(fā)成本、編制計劃及工作方案提供依據(jù)。

預(yù)算階段：在項目征地實施前，通過承接主體聯(lián)合各推進主體及征收事務(wù)所對項目整體資金進行分析與研判，依序開展征收補償方案兩輪征詢、備案審批、兩清數(shù)據(jù)鎖定等工作，編制成本預(yù)算與資金平衡分析，為精準(zhǔn)了解前期開發(fā)成本、確定開發(fā)時序、實行全方位資金管控提供依據(jù)。

投控階段：投資監(jiān)理單位依據(jù)政策口徑嚴(yán)格監(jiān)督審核，開展跟蹤審核、預(yù)算控制、后評估分析等相關(guān)成本管控工作，同步對接信息系統(tǒng)，對于審核過程中出現(xiàn)的疑難問題，由投資監(jiān)理報請主管單位研究處置。

審核階段：國有企業(yè)配合審計單位等有關(guān)部門，共同落實好項目結(jié)算審計等相關(guān)收尾工作。征收補償收尾及結(jié)算階段，依據(jù)財務(wù)監(jiān)理跟蹤審核分析結(jié)果，配合主管部門對項目實際發(fā)生成本進行總結(jié)。

（二）建立前期開發(fā)成本、科目、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)三級統(tǒng)籌體系

土地一級開發(fā)全流程資金管控模式，需要國有企業(yè)統(tǒng)一、規(guī)范前期開發(fā)成本，尤其是對于征收居住、非居住房屋征收補償科目與標(biāo)準(zhǔn)，這是嚴(yán)格依法行政的需要，也是新形勢下土地儲備工作可持續(xù)推進的基礎(chǔ)。因此，要建立各階段適用的成本科目模型體系，這有助于企業(yè)在估算、投控階段及成本結(jié)算全過程實現(xiàn)數(shù)量鎖定、標(biāo)準(zhǔn)一致、內(nèi)涵統(tǒng)一。結(jié)合浦東新區(qū)征收管理“1+17”文件體系、《浦東新區(qū)土地儲備資金管理辦法》、《浦東新區(qū)國有土地出讓收支預(yù)算管理辦法》，建立適應(yīng)土地一級開發(fā)的估算、預(yù)算、結(jié)算審核三級資金管控體系，形成涵蓋6 個一級科目、35 個二級科目、43 個三級科目的資金測算體系，其中一級科目主要包括征地規(guī)費、被征地人員落實征地補償費用、非居住房屋征收補償、居住房屋征收補償、管線及綠化搬遷與水系平衡相關(guān)費用。

（三）建立前期開發(fā)數(shù)據(jù)集成平臺

在土地儲備的過程中，通過將數(shù)據(jù)庫的搭建、流程數(shù)據(jù)的清理、項目管理平臺的建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)庫的建立等四方面工作要素相結(jié)合，形成信息統(tǒng)計分析高效化、工作流程標(biāo)準(zhǔn)化、操作權(quán)限機制化、項目管理規(guī)范化的完整信息管理平臺，進而有效保障資金的合理與規(guī)范使用（圖4）。

圖4 某市場項目前期數(shù)據(jù)系統(tǒng)平臺

（四）探索形成適應(yīng)國有企業(yè)項目全生命周期資金管控與平衡的協(xié)同機制

結(jié)合目前執(zhí)行的《浦東新區(qū)土地儲備管理實施意見》及《浦東新區(qū)土地儲備項目實施協(xié)同推進機制》的要求，需要建立企業(yè)重點區(qū)域土地開發(fā)全流程資金管控與平衡的協(xié)同機制。首先，要建立重要事項、重大問題會商制度，土地前期開發(fā)過程中涉及成本認定科目設(shè)置不合理、實施超出立項批準(zhǔn)范圍、操作口徑及補償口徑有異議等重大問題，由企業(yè)召集投資監(jiān)理、征收中心及相關(guān)鎮(zhèn)、征收事務(wù)所集體會商。第二，建立全過程項目資金平衡動態(tài)核定體系，基于估算、預(yù)算、投資成本管控模式，結(jié)合控規(guī)覆蓋、土地儲備進度計劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，建立土地一級開發(fā)資金動態(tài)使用平衡模型，探索高效管控使用資金的機制。第三，加強投資監(jiān)理實時互通機制，形成與投資監(jiān)理相呼應(yīng)的資金撥付機制，未經(jīng)投資監(jiān)理審核確認的款項不予支付。第四，搭建項目一級開發(fā)數(shù)據(jù)平臺，并積極探索與浦東新區(qū)目前正在運行的征收信息平臺、新區(qū)土地儲備信息平臺在兩清調(diào)查、征收補償、房源調(diào)撥、資金管理、項目進度等方面進行數(shù)據(jù)對接、共建共享，確保項目全流程管理的實時、高效、精準(zhǔn)與可控。

四.展望與建議

（一）政企合作的特點與優(yōu)勢

包括征收管理“1+17”、土地儲備“1+11”等政策的相繼推出，促使土地征收開發(fā)機制處于不斷調(diào)整、不斷完善的過程中。新形式、新政策促使國有企業(yè)突破調(diào)整，建立多層次、多角度的協(xié)同平臺，借助企業(yè)配置市場資源的靈活性特點，有效推動項目，從而在變化中趨于完善，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補、有序推動、功能實現(xiàn)，真正為經(jīng)濟發(fā)展帶來動力。

（二）促使城市更新與區(qū)域一級開發(fā)相協(xié)同

區(qū)域整體開發(fā)是一個需要不斷協(xié)調(diào)的復(fù)雜過程，綜合效益是相關(guān)公共利益、政府訴求與企業(yè)發(fā)展等多種利益的綜合平衡。在確保區(qū)政府達成區(qū)域開發(fā)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的同時，國有企業(yè)應(yīng)充分整合存量土地資源，積極依托政府的政策支撐，探索以土地一級開發(fā)與城市更新自主開發(fā)相協(xié)同的捆綁發(fā)展模式，不斷提高市場資源有效配置，促進企業(yè)持續(xù)運轉(zhuǎn)的能力發(fā)展，不斷提升企業(yè)內(nèi)部人員參與區(qū)域開發(fā)的統(tǒng)籌能力、實踐水平與積極性，統(tǒng)籌利益平衡。

（三）整合工作流程，提升業(yè)務(wù)協(xié)同，搭建大平臺

搭建國有企業(yè)作為區(qū)域開發(fā)承接主體的數(shù)據(jù)平臺，加快土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)全流程、資金全過程的信息化管控系統(tǒng)建設(shè)進度，向管理部門提供全流程實時高效的數(shù)據(jù)管理服務(wù)，使項目的推進更加有效、準(zhǔn)確。