精準扶貧背景下貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障政策實施效果評估

韓貞妮，王勝坤

（貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

1 研究緣起

農(nóng)村的社會保障與老百姓的生活息息相關(guān)，對于邊遠、相對落后的貴州民族地區(qū)的農(nóng)村來說更是解決民生大事的重要社會政策和制度。我國脫貧攻堅戰(zhàn)的總目標是要在2020年實現(xiàn)中國的全面脫貧，這是習(xí)近平總書記對世界的莊嚴承諾，并在此基礎(chǔ)之上快速進入鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)小康社會的新時代。這就說明，在時間緊任務(wù)重的情況下，只有扶貧政策的支持是不夠的，還需要配套和完善農(nóng)村社會保障的實施細則。我國農(nóng)村的社會保障建設(shè)經(jīng)歷了漫長的歷史時期，但因種種原因，社會保障制度的發(fā)展道路較為曲折，經(jīng)歷了由“國家-單位”保障制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?社會”保障制的過程[1]。在轉(zhuǎn)型中沒能較好地發(fā)揮覆蓋農(nóng)村群眾，特別是民族地區(qū)困難群體生活的功能。隨著時代的不斷進步，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村的社會保障工作得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，不斷提出新的方針政策和工作要求。早在黨的十六大報告中就明確提出了要在有條件的地區(qū)（地方）探索建立并實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。但不難理解，當時有條件的地方也主要集中在東部或東南部的省份城市，中部地區(qū)也在一定的程度上建立起社會保障的部分試點，但由于西部地區(qū)（含西南和西北部）社會經(jīng)濟發(fā)展的條件不成熟而未能進行相應(yīng)的建設(shè)；隨后，在黨的十七大報告中再次強調(diào)要進一步加快社會保障體系建設(shè)，到2020年要建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障服務(wù)體系；特別是在黨的十八大報告中，對建設(shè)社會保障體系的內(nèi)容進行了充實和豐富：“要統(tǒng)籌推進城-鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，堅持全覆蓋-保基本-多層次-可持續(xù)的方針，以增強公平性-適應(yīng)流動性-保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城-鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！痹邳h的十九大報告中更加強調(diào)：“加強社會保障體系建設(shè)。按照兜底線-織密網(wǎng)-建機制的要求，全面建成覆蓋全民-城鄉(xiāng)統(tǒng)籌-權(quán)責(zé)清晰-保障適度-可持續(xù)的多層次社會保障體系?！边@從時間的縱向上看出黨和國家對建立社會保障體系的工作是越來越關(guān)心，越來越重視的[2]。十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺，也重點指出“加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。一是要完善統(tǒng)一的城-鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，并做好農(nóng)民重特大疾病救助工作。鞏固好城-鄉(xiāng)居民醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算。二是要完善城-鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。建立城-鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇分配體系和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準正常調(diào)整機制。三是要統(tǒng)籌城-鄉(xiāng)社會救助體系。完善最低生活保障制度，做好農(nóng)村社會救助兜底工作”。從上述的相關(guān)制度和文件內(nèi)容可看出黨中央和國務(wù)院對建設(shè)農(nóng)村社會保障工作的重視，證明了在我國農(nóng)村建構(gòu)社會保障體系的現(xiàn)實意義和價值。

2 貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障政策實施概況

在貴州，特別是深度貧困地區(qū)，社會保障政策具體涉及到醫(yī)療和養(yǎng)老保障、社會救助和優(yōu)撫等，筆者主要從醫(yī)療、養(yǎng)老、救助三個方面在貴州民族地區(qū)的實施情況及其在脫貧攻堅中的功能和作用進行分析和評價。

（1）農(nóng)村醫(yī)療保障。貴州少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療費用支出致貧率為57.03%[3]。為了解決貴州農(nóng)村家庭因病致貧的實際問題，2004年貴州省民政廳省衛(wèi)生廳及省財政廳聯(lián)合下發(fā)《貴州省農(nóng)村醫(yī)療救助實施方案》，要求在全省范圍內(nèi)全面建立起農(nóng)村醫(yī)療救助制度并努力貫徹實施。目前，全省88個縣（市、區(qū)）建立了城-鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，形成一套體系健全的醫(yī)療救助管理體制。醫(yī)療救助的主要方法是國家資助與群眾參合互動、門診救助和住院救助互相融合，其中住院救助對緩解收入較低的貧困家庭的效果明顯，意義重大。新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策報銷比例和實際報銷比例的增長較快，減輕了參合農(nóng)戶的醫(yī)療負擔(dān)。貴州省近年來對衛(wèi)生事業(yè)的投入不斷加大，特別是在新型農(nóng)村合作醫(yī)療的建設(shè)方面取得了長足進步，在覆蓋率和覆蓋范圍內(nèi)的報銷比上彰顯了巨大的救助功能。

（2）居民養(yǎng)老保障。2008年貴州新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在貴陽開始啟動，隨后逐步有序推開，從第一批的10個試點縣（縣級市）漸漸增加到第二批的11個，再后來的第三批試點縣（縣級市）擴大到52個，到2011年時，實現(xiàn)國家對扶貧開發(fā)重點縣的新型農(nóng)村醫(yī)療合作保障全覆蓋。這是可喜的成績，但值得一提的是，由于受民族地區(qū)特定的歷史文化、地理環(huán)境以及社會經(jīng)濟發(fā)展等客觀因素的制約，加上村民的認知能力、政策宣傳效果等方面的影響，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策在貴州，特別是深度貧困民族地區(qū)的推動并不十分順利，主要表現(xiàn)為村民參保的意愿不高，未能認識到新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的重大意義和作用。參保人員主要是干部的家屬或具有一定文化程度、對扶貧政策具有些許洞察力的群眾，更多的參保對象是60歲左右的人群。當然，這種情況會隨著社會發(fā)展和群眾經(jīng)濟收入的不斷增加而改變，也會影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保效果。2014年貴州省政府出臺了《貴州省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》，該辦法對養(yǎng)老保險的繳費檔次、養(yǎng)老待遇等內(nèi)容作了較為明確的規(guī)定，將城鄉(xiāng)社會的養(yǎng)老資源進行整合與重構(gòu)，制度設(shè)計變得更為科學(xué)合理。這樣一來，直接刺激了民族地區(qū)村民對繳納養(yǎng)老費的積極性和主動性，同時對養(yǎng)老保險政策的認可度和滿意度也得到了相應(yīng)的提高，參保人數(shù)和續(xù)保率也逐年上升。具體表現(xiàn)為：2012年至2016年的5年間城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障參保人數(shù)大幅提升，即2012年參保 1 226.78萬人；2013年參保1 439.34萬人；2014年參保1 586.64萬人；2015年參保1 649.03萬人；2016年參保1 703.08萬人[4]；由此可見，居民參保的數(shù)量在不斷增長，其中老年人參保的數(shù)量增加較為明顯。但從另一方面來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的費用支出也逐年上升。具體表現(xiàn)為：2012年支出27.63萬億；2013年支出28.9萬億；2014年支出32萬億；2015年支出46.14萬億；2016年支出43.04萬億[4]。這些碎片化的信息說明，貴州多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系和多元化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系尚未建立[5]。

（3）社會救助。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，黨和國家的高度重視，社會救助成為精準扶貧政策的重要組成部分，這一政策的有效實施能助推貴州民族地區(qū)困難群眾人數(shù)的減少并改善他們的生活水平。比如說，從2012年至2016年，享受最低生活保障政策的人數(shù)呈逐年下降的趨勢。具體表現(xiàn)為：2012年是513萬人；2013年是477萬人；2014年是416萬人；2015年是332萬人；2016年是305萬人[6]。值得注意的是，雖然享受低保的人數(shù)在逐年下降，但國家低保費用的支出總量確仍居高位，并且從2012年至2016年農(nóng)村最低生活保障支出的情況看：2012年支出575 593萬元；2013年支出612 328萬元；2014年支出610 283萬元；2015年支出 618 067萬元；2016年支出664 893萬元[6]。這說明貴州民族地區(qū)農(nóng)村享受最低生活保障的居民人數(shù)在總體上呈現(xiàn)減少的趨勢，同時最低生活保障的發(fā)放標準在不斷提升，農(nóng)村享受低保政策的人口數(shù)量在短時間內(nèi)還將大量存在。當然，救助標準過低，兜底脫貧作用有待強化等問題依然值得我們關(guān)注[6]。

從上述分析可以看出，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、社會救助優(yōu)撫等社會保障制度的實施對于貴州民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展和村民收入提高起到積極的推動作用。隨著新時代的快速發(fā)展，貴州民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入的不斷增加，這對助推貴州民族地區(qū)農(nóng)村的脫貧攻堅和減貧摘帽工作起到積極的促進作用。

3 貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障政策實施存在的不足

雖然貴州民族地區(qū)的農(nóng)村社保工作已經(jīng)取得了較好的成就，但由于我國農(nóng)村社保制度體系建立的時間不長，還面臨著一些較為突出的問題和矛盾，特別是在體制機制、結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面還需要不斷健全和完善，還存在一些深層次的矛盾亟需解決，整個農(nóng)村社保體系尚處于縫補階段，呈現(xiàn)出非規(guī)范化與非系統(tǒng)化的缺憾。具體說，貴州民族地區(qū)農(nóng)村社保制度建設(shè)亟待解決的問題主要有以下四個方面。

第一，社保制度不健全，相關(guān)政策執(zhí)行不規(guī)范。至今，我國關(guān)于農(nóng)村社保制度體系主要包含農(nóng)村最低生活保障、基本養(yǎng)老保險、社會福利救濟、農(nóng)村社會優(yōu)撫等制度，但我國至今尚未建立起一部全國統(tǒng)一的社會保障法，特別是針對民族地區(qū)農(nóng)村的社保問題就更難實現(xiàn)，而僅出臺了單行法規(guī)，如社會保險法、社會救助法、社會福利法和社會優(yōu)撫法等。另外，各地方政府也制定了少量的配套細則、通知等規(guī)范性文件，加之相關(guān)政策經(jīng)常變動，缺乏一定的穩(wěn)定性，使得社會保障的執(zhí)行常常陷于無法可依、無章可循、操作隨意的尷尬境地。由于法律法規(guī)的不健全，實施細則的不完善，嚴重影響和制約我國農(nóng)村社會保障制度的改革步伐，農(nóng)村社保制度的建立和發(fā)展經(jīng)常處于執(zhí)行不力的狀態(tài)。如一些相關(guān)政策缺乏統(tǒng)一性、連續(xù)性、一致性和權(quán)威性，這不僅使得群眾對社會保障缺乏信心，造成民族地區(qū)農(nóng)村社保政策實施效果不好，還對民族地區(qū)農(nóng)民生活水平的提高以及社會綜合發(fā)展極其不利。

第二，保障基金缺口大，供給不足，保障效率不高。當前貴州民族地區(qū)農(nóng)村社保制度的保障資金是由中央財政-地方財政-集體-個人共同負擔(dān)，并且社會保障至今主要是以農(nóng)民個人繳費為主，集體次之，國家補充。一方面，這種社?；鸬墓┙o方式會造成資金的相對不足，難以滿足當前農(nóng)村社保事業(yè)發(fā)展的實際需要，特別是在脫貧攻堅戰(zhàn)的地方政府財政資金吃緊的情況下，地方的社保部門難以承擔(dān)相應(yīng)的工作重任，加之貴州民族地區(qū)的農(nóng)戶自身的經(jīng)濟收入不高，導(dǎo)致社保資金短缺問題十分突出，當然就會出現(xiàn)農(nóng)村社會保障工作嚴重滯后的不良情況。另一方面，農(nóng)村社會保障事業(yè)缺乏社會外部渠道的支持，因此社會保障資金來源較為單一。例如，社會保險基金一般是由政府主導(dǎo)并行政強制實施，當然就無營利可能，企業(yè)和社會的參與熱情不足，使保險資金過于依賴政府投入。再者，由于貴州民族地區(qū)農(nóng)民的收入總體不高，參保意識還需要進一步加強提升，“等、靠、要”的思想在一定程度上還長期存在，因此造成保險資金來源困難，政府部門“獨力難支、捉襟見肘，不堪重負”[7]，當然會導(dǎo)致農(nóng)村社會保障標準降低，自然出現(xiàn)農(nóng)村社會保障執(zhí)行能力不足的實際問題，反過來又極大地影響農(nóng)村人口參加養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的積極性，形成惡性循環(huán)。

第三，社會保障覆蓋范圍小，保障水平低。社會保障資金的不足還使貴州少數(shù)民族地區(qū)社會保障覆蓋面變得較為狹窄，保障水平不高。目前除了五保供養(yǎng)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險在中央及各地方政府的強力推動下已基本覆蓋全國農(nóng)村范圍外，其余的社會保障項目大都只在部分地區(qū)小范圍實行。貴州民族地區(qū)享受到的各類社會保障即社會救助、財政補貼與城市相比還處于較低的水平，購買各類商業(yè)保險的人口數(shù)量更是少之又少。因此，在保障水平方面，總體還處于較低的狀態(tài)，且中西部民族地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)相比還呈現(xiàn)較大的差異。

第四，缺乏關(guān)注民族地區(qū)的特殊村情，社保政策實施的針對性不足。貴州少數(shù)民族的種類眾多，地區(qū)分布廣、不同民族人口數(shù)量分布不均，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體制建設(shè)并未充分考慮民族地區(qū)的特點，未能針對不同地區(qū)的民族風(fēng)俗和生產(chǎn)生活習(xí)慣來因地制宜，因戶施策。不同的民族有不同的宗教文化、民俗習(xí)慣和道德倫理，不同民族的群眾之間有不同的生理特點等。在制定相應(yīng)的社保政策時，對于民族地區(qū)具有地方特點的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式、醫(yī)療方式和社會互助方式缺乏有效和充分的吸收。因此在制定民族地區(qū)農(nóng)村社會保障政策時就存在民族特點和地方特色不突出，針對性不強的問題，不能適應(yīng)民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，應(yīng)該引起各級政府、特別是省級、地方管理部門對相應(yīng)制度補充和完善的重視，從而獲得良好的保障效果。

4 對貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障政策的完善

由于貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度還不十分健全和完善，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障工作存在在實踐中顯得不規(guī)范；農(nóng)村社會保障資金的來源較為單一且不充分，資金缺口較大等實際問題。其導(dǎo)致了農(nóng)村社會保障的覆蓋范圍窄和保障水平低；另外，農(nóng)村社會保障工作的管理機制殘缺，管理秩序混亂，社會保障的有效性不足，造成貴州民族地區(qū)的農(nóng)村社保工作效率低，成效不明顯。針對這些實際問題，提出以下三點建議。

第一，要加快制定針對農(nóng)村社保工作的實施細則，使貴州少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的社保工作有法可依、有章可循，不斷提高基層社會治理水平。目前，我國的社會保障立法仍處在起步階段，農(nóng)村社會保障工作沒有指導(dǎo)細則。各級黨委、人大和政府要高度重視民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，積極組織人力物力采取各種有效措施，精心制定出規(guī)范貴州民族地區(qū)社會保障關(guān)系的政策、法規(guī)、規(guī)章或?qū)嵤┘殑t，加快推進農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，不斷提高農(nóng)村的社會保障服務(wù)水平。

第二，要打破城—鄉(xiāng)的二元分割社保制度，加大對深度貧困農(nóng)村（貴州）的社保資金投入，不斷拓展和延伸覆蓋面。長期以來，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體制覆蓋范圍極為狹窄，保障的層次也比較低，不僅導(dǎo)致保障的對象數(shù)量不多，保障的對象不精準，而且也使得保障的社會化程度不高，城鄉(xiāng)居民“福利蛋糕”分割失衡的現(xiàn)象非常嚴重。一般來說，社會保障的覆蓋面越寬，居民群體的社會生活就越穩(wěn)定，幸福指數(shù)就越高，而迅速擴大社會保障制度覆蓋面是最為關(guān)鍵的因素，需要政府進行有效的財政補助和充足的資金補給。在貴州農(nóng)村，特別是少數(shù)民族地區(qū)的深度貧困農(nóng)村，財力有限，集體的積累較少，不僅使得用于社會救濟的資金來源無可靠保障，數(shù)額不穩(wěn)定，而且資金管理也存在極不規(guī)范的情形，導(dǎo)致挪用農(nóng)村社會保障資金的情況時有發(fā)生。農(nóng)村社會保障資金的這一窘迫現(xiàn)狀，決定了僅由農(nóng)民個人、集體和地方政府負責(zé)籌措是不夠的，因而要在貴州民族地區(qū)農(nóng)村推進社會保障制度建設(shè)，在對象選擇上建議從?！皯簟鞭D(zhuǎn)變?yōu)楸！叭恕?，做到精準識別。再加上中央不斷加大對農(nóng)村社保財政投入的力度，扶助農(nóng)村社會困難群體、實現(xiàn)社會公平正義就會有一條光明的通途。擴大貴州民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的覆蓋面，一方面能消除民族地區(qū)困難群眾對生、老、病、死、殘等的后顧之憂，另一方面也能提高他們的安全感和幸福指數(shù)[8]。

（3）要加快經(jīng)濟發(fā)展速度，做大“蛋糕”，加強社保政策宣傳，提高農(nóng)村群眾的社保意識。堅持國家政策引導(dǎo)先行，農(nóng)民自我保障為主，集體補助為輔的參保原則。社保政策的執(zhí)行情況直接受到當時當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平的制約。因此，建立和完善農(nóng)村社保制度的根本出路在于不斷加大農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展力度，并制定出有利于民生發(fā)展的相關(guān)政策，提高農(nóng)村社會經(jīng)濟的造血功能，努力改變農(nóng)村社會經(jīng)濟長期落后的狀況，把統(tǒng)籌并有效解決農(nóng)村的一系列民生問題作為社會發(fā)展的終極目標和根本任務(wù)。只有這樣，才能建立健全好農(nóng)村的社保制度體系，從而不斷提高我國民族地區(qū)的社保水平。長期以來，國外的社保發(fā)展規(guī)律證明，社保事業(yè)存在一個比例（度量）問題。如果社保政策的內(nèi)容展現(xiàn)得過于擴張，人們從國家的社保政策中得到了過多的實惠，那么也可能會產(chǎn)生一種惰性心理，不再愿意付出辛勤的勞動，就會減少對社會的勞動供給，只想等靠社會的補助與救濟。這樣的最終結(jié)果不僅會導(dǎo)致社會經(jīng)濟效益遭到巨大損失，而且必然加重國家的財政負擔(dān)。因此，對民族地區(qū)農(nóng)村群眾進行社保政策解讀和宣傳，增強其主觀認識，提高他們的自力更生能力和水平極為重要。

5 結(jié)語

通過對相關(guān)社會保障政策、文獻的梳理和分析可知，貴州民族地區(qū)社會保障制度的建設(shè)在經(jīng)歷了漫長的歷史階段，其經(jīng)歷是反復(fù)的曲折的。但讓人欣慰的是，我國目前已逐步建立并形成了以社會救助--社會優(yōu)撫--醫(yī)療保障--養(yǎng)老保障等為主要內(nèi)容的社會保障制度體系，使貴州民族地區(qū)的深度貧困農(nóng)村的廣大群眾得到了實惠，生活水平得到了一定程度的改善，使上學(xué)難與看病貴的問題到了不同程度的解決，人民的幸福感得到一定程度的提升，對國家的認同感同步增強。在看到貴州民族地區(qū)社會保障建設(shè)取得較好成績的同時，針對保障能力有限，政策執(zhí)行不到位等問題還需要在理論層面繼續(xù)探索。