給傳染病防治法律“診斷開方”

董文勇

查漏補缺 及時完善傳染病防治及相關(guān)法律制度，有助于我們更有效、更從容地應(yīng)對未來風險的挑戰(zhàn)。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習近平總書記曾多次指出，應(yīng)當依法科學推進疫情防治工作。此次疫情是對我國傳染病防治法律制度和應(yīng)急處理法律制度的一次實戰(zhàn)操演和全面檢驗，疫情防控中，傳染病防治及相關(guān)法律制度暴露出諸多重要問題，有些問題反映出相關(guān)法律制度不能滿足防控工作的實際需要，有些問題體現(xiàn)出法律制度之間的可適用不足，有些問題則提出了法律體系需要加以完善的法治命題。為了更有效、從容地應(yīng)對未來風險的挑戰(zhàn)，有必要以實踐為師，亡羊補牢、查漏補缺，及時完善傳染病防治及相關(guān)法律制度。

一、交通出行管控的法治透視

疫情防控工作中，各地普遍采取了交通管制和出行管控措施。實踐證明，交通管制和出行管控措施有利于切斷傳染病傳播途徑，有效地控制了疫情擴散，為我國在短時間內(nèi)贏得防控工作的決定性勝利提供了關(guān)鍵性保障。然而，限制交通和出行屬于疫區(qū)封鎖措施，該措施的實施應(yīng)當以宣布疫區(qū)為前提?！秱魅静》乐畏ā酚嘘P(guān)在傳染病暴發(fā)、流行時應(yīng)當采取的緊急措施，主要規(guī)定在該法第四十二條和第四十三條。第四十二條列舉了一般緊急措施的種類，包括禁止人群聚集的活動，封閉封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品，撲殺傳染媒介和場所封閉等類別。第四十三條則規(guī)定了在宣布疫區(qū)的條件下可供采取的專門緊急措施，包括對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實施衛(wèi)生檢疫，以及疫區(qū)封鎖。第四十二條所規(guī)定的緊急措施不限于在疫區(qū)實施，但是第四十三條所規(guī)定的封鎖疫區(qū)措施則只能在疫區(qū)實施。而封鎖疫區(qū)，則意味著對交通和出行進行管控。

人身自由權(quán)是我國憲法所規(guī)定的重要人身權(quán)利之一，限制交通出行會涉及重大人身利益。因此，《傳染病防治法》對交通和出行管控措施的適用條件規(guī)定得較為審慎和嚴苛，即僅限于在“甲類、乙類”傳染病暴發(fā)、流行之時，并且僅僅對疫區(qū)和在疫區(qū)內(nèi)適用;而在非疫區(qū)，人身自由限制則僅體現(xiàn)為隔離和指定場所進行醫(yī)學觀察，根據(jù)第三十九條的規(guī)定，適用對象僅為傳染病人、病原攜帶者、疑似病人及這些人的密切接觸者。但是在此次疫情防控中，無論是在疫情重點地區(qū)還是在全國其他地區(qū)，盡管都沒有宣布疫區(qū)，但是卻普遍采取了交通管制和出行管控措施，并且無差別地對所有居民采用。該措施的啟動存在程序瑕疵，且實施也脫離了法定的條件、超出了法定范圍。

為了充分吸收此次疫情防控工作的良好經(jīng)驗，同時避免濫用交通出行限制措施導致對人身自由的不必要限制，有必要在修訂《傳染病防治法》時，突破第四十三條的限制，將交通出行管控措施列入第四十二條的獨立一款，作為在傳染病暴發(fā)流行時應(yīng)采取的一般緊急措施，并且在該款明確、細致地規(guī)定這一措施啟動的條件、實施的場所范圍和方式，以便將該措施控制在必要的限度內(nèi)，從而保證既有效實施又避免濫用。

二、掃描傳染病相關(guān)法律的體系化應(yīng)對

在傳染病防治和突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域，我國初步建立了一套法律法規(guī)規(guī)章體系，包括《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案》等。隨著此次疫情的發(fā)展，各規(guī)范性文件之間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性欠佳的問題隨之顯現(xiàn)，在某種程度上影響了制度運行效果。

以重大傳染病疫情事件應(yīng)對流程的啟動和調(diào)整為例，預警制度由于立法模糊、操作細則不明晰，實施效果不甚理想。《傳染病防治法》雖然規(guī)定了預警制度并要求有權(quán)機關(guān)及時發(fā)布警報，但是并未規(guī)定預警等級及其標準、不同預警期內(nèi)應(yīng)當如何應(yīng)對，預警的啟動、發(fā)布、調(diào)整、撤銷及相關(guān)的程序性規(guī)定也付之闕如。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》僅提及預警制度，但是沒做具體規(guī)定。因此，作為傳染病應(yīng)對主要法律的《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》對預警行為的指導和規(guī)范價值極為有限。就突發(fā)傳染病疫情的預警而言，只能主要依靠《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案》來發(fā)揮作用?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十二條規(guī)定了四個預警級別，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案》規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的四個等級，這就產(chǎn)生了兩部規(guī)范性文件中的“預警級別”與“事件等級”二者之間的關(guān)系問題，以及預警等級、事件等級與應(yīng)急措施三者之間的關(guān)系問題。

在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，疫情預警行為實施的前提和具體內(nèi)容是什么？四個事件等級與四個響應(yīng)等級之間的對應(yīng)關(guān)系如何（從邏輯上講，未必是一一對應(yīng)的，還有交叉對應(yīng)的可能性），又各自對應(yīng)何種措施？無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》還是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案》，都沒有做詳細規(guī)定。《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的預警等級是否對應(yīng)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預案》的處理措施（或者說與處理措施之間如何關(guān)聯(lián)）？前述四部規(guī)范性文件也都沒有規(guī)定。預警等級與疫情（事件）等級的標準不一致，二者之間的關(guān)系不明確，導致在此次疫情處理過程中并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

針對傳染病防治相關(guān)法律之間存在的協(xié)調(diào)性問題，有必要在將來修改《傳染病防治法》時，進一步擴大法律修訂的范圍，統(tǒng)籌做好相關(guān)立法規(guī)劃，著眼于整個體系進行系統(tǒng)性修改。為解決不同規(guī)范性文件之間在立法思路、立法目標方面不一致的問題，有必要在立法機制方面統(tǒng)一起草機構(gòu);以解決重大問題應(yīng)對能力、應(yīng)急能力問題為導向調(diào)整立法步驟，有必要先依次完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》和制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》，然后修改《傳染病防治法》及與其配套的實施條例，并將應(yīng)急預案中有規(guī)范性作用的規(guī)定整合到《傳染病防治法》中。

三、把脈傳染病防治法的運行

此次疫情還暴露出我國的疾病預防控制機構(gòu)在組織功能、人員配置、管理體制等方面存在較大的局限性，學術(shù)功能有余而在防控疫情方面沒有充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

我國疾病預防控制機構(gòu)在組織體系和功能方面相互割裂、央地不同。受歷史因素的影響，國家級疾控機構(gòu)的職能側(cè)重科研、技術(shù)指導和咨詢、政策建議等功能，地方級疾控機構(gòu)則以提供具體公共衛(wèi)生服務(wù)為主。在履行傳染病防控職能特別是重大疫情防控職能方面，我國疾控機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)無法有效執(zhí)行隔離、調(diào)查和統(tǒng)籌傳染病控制等政府職能。我國疾控組織制度在很大程度上借鑒了美國疾控組織制度，但是沒有同時借鑒權(quán)力配置制度。相比較而言，美國聯(lián)邦疾控中心在法律地位上是政府機關(guān)，既有公共衛(wèi)生服務(wù)功能，同時也有與服務(wù)功能直接關(guān)聯(lián)的行政管理的權(quán)力，在法律上也將檢疫、隔離、調(diào)查作為一項行政管理權(quán)力，從而能夠保障政府衛(wèi)生項目的推行和衛(wèi)生秩序的管理。

目前我國有關(guān)疾控組織方面的立法主要體現(xiàn)在《傳染病防治法》第七條第一款、第十二條、第十八條，這些條款規(guī)定了疾控機構(gòu)的一般性職能范圍，國家級和省級機構(gòu)與縣以上疾控機構(gòu)在傳染病防治方面的職能分工?？傮w來看，組織制度十分單薄，并且存在缺漏。

鑒于疾控機構(gòu)在公共衛(wèi)生、特別是傳染病防治方面發(fā)揮著重要作用，有必要在《傳染病防治法》的法律基礎(chǔ)上，制定專門的組織法，即“疾病預防控制機構(gòu)法”。通過專門立法，全面規(guī)定疾控機構(gòu)的法律地位、國家級與地方各級疾控機構(gòu)之間的組織關(guān)系、職能的類型和范圍、享有的各項權(quán)力、疾控機構(gòu)與衛(wèi)生行政部門之間的關(guān)系、經(jīng)費保障制度、人事制度、機構(gòu)履行職責的程序及相應(yīng)的監(jiān)督制度、國際公共衛(wèi)生合作等。

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員）