走向法治化規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化信息化

方黎明

近日，自然資源部辦公廳印發(fā)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》（簡稱《操作指南》），在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（簡稱《辦法》）的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了確權(quán)登記的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作要求等。

《操作指南》出臺(tái)背景和起草過程是怎樣的？從哪些方面對組織實(shí)施作了細(xì)化規(guī)定？對難點(diǎn)問題如何明確？圍繞這些問題，自然資源部自然資源確權(quán)登記局負(fù)責(zé)人對此進(jìn)行了解讀。

記者：《操作指南》出臺(tái)背景和起草過程是怎樣的？

負(fù)責(zé)人：為貫徹落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署，建立和實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，原國土資源部等部門2016年12月聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》;經(jīng)修訂，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門于2019年7月聯(lián)合印發(fā)了《辦法》。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步推進(jìn)確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，更好地指導(dǎo)各地開展確權(quán)登記，2018年11月，我們在修訂《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的同時(shí)啟動(dòng)《操作指南》起草，并做了以下工作。

一是深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法。對三江源、祁連山、湖南南山、福建武夷山、東北虎豹5個(gè)國家公園自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)，甘肅、寧夏濕地確權(quán)登記試點(diǎn)，福建、貴州、江西3個(gè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)確權(quán)登記試點(diǎn)，湖南省單項(xiàng)重要自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)，福建、貴州探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源確權(quán)登記試點(diǎn)，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)等的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步歸納提煉，形成工作流程，并征求有關(guān)試點(diǎn)地區(qū)的意見。

二是對重點(diǎn)問題進(jìn)行專題研究。圍繞登記流程、登記單元?jiǎng)澏ǖ葐栴}深入研究，探索實(shí)現(xiàn)路徑、操作流程、技術(shù)路線，完善登記簿樣式，制定登記單元代碼編制規(guī)則和地籍調(diào)查技術(shù)要求，增強(qiáng)針對性和可操作性。

三是組織開展實(shí)地調(diào)研。結(jié)合2019年度重點(diǎn)區(qū)域自然資源確權(quán)登記工作，對實(shí)踐的重大理論與技術(shù)問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，與地方自然資源部門、業(yè)務(wù)支撐單位、項(xiàng)目承擔(dān)單位充分對接、座談研討，深入了解實(shí)踐需求、操作難點(diǎn)和重點(diǎn)，有針對性地提出解決思路，并先行先試，及時(shí)將好經(jīng)驗(yàn)、好做法體現(xiàn)在《操作指南》中。

四是廣泛征求意見建議。2019年10月以來，書面征求各省、自治區(qū)、直轄市自然資源部門，生態(tài)環(huán)境部、水利部、林業(yè)和草原局辦公廳（室）及部相關(guān)司局意見，在與有關(guān)部門溝通協(xié)商并認(rèn)真研究基礎(chǔ)上，逐條修改完善《操作指南》。

記者：對于工作中遇到的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，《操作指南》是如何明確的？

負(fù)責(zé)人：針對自然資源確權(quán)登記試點(diǎn)以及2019年部啟動(dòng)開展的國家公園、長江干流等重點(diǎn)區(qū)域確權(quán)登記中遇到的問題，《操作指南》作了明確。

一是加強(qiáng)與相關(guān)領(lǐng)域改革的協(xié)同推進(jìn)。自然資源確權(quán)登記與自然資源調(diào)查監(jiān)測、自然資源所有者權(quán)益行使等改革密切相關(guān)。為確保改革相互銜接，《操作指南》明確，要充分利用國土調(diào)查、自然資源專項(xiàng)調(diào)查等成果劃定自然資源類型邊界，避免重復(fù)調(diào)查產(chǎn)生自然資源類型劃分交叉重復(fù);國家公園等自然保護(hù)地登記單元邊界的劃定，要與自然保護(hù)地體系建設(shè)的總體布局、發(fā)展規(guī)劃等工作結(jié)合，確保自然保護(hù)地登記單元界線與管理范圍界線的一致性;自然資源權(quán)利主體的確定，要與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是分級(jí)行使所有權(quán)職責(zé)的資源清單劃定充分銜接，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制。

二是對已辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，通過不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)、權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)自然資源登記簿與不動(dòng)產(chǎn)登記簿的關(guān)聯(lián)，劃清所有權(quán)與使用權(quán)邊界，實(shí)行登記信息統(tǒng)一管理、實(shí)時(shí)共享，實(shí)現(xiàn)與水利、林草等部門互通，與不動(dòng)產(chǎn)登記、公共管制信息關(guān)聯(lián)，為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐和產(chǎn)權(quán)保障。

三是關(guān)于水流登記單元?jiǎng)澏?，在與有關(guān)部門多次座談、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，結(jié)合2019年自然資源部開展的長江干流確權(quán)登記和有關(guān)部門開展的水域岸線劃界實(shí)踐探索，在《操作指南》中進(jìn)一步細(xì)化了水流登記單元?jiǎng)澏ǖ牟僮饕?guī)范，即有堤防的河流、湖泊、水庫，原則上在堤防和護(hù)堤地一定范圍內(nèi)劃定登記單元界線;無堤防的，原則上在設(shè)計(jì)洪水位范圍內(nèi)、以地方政府確認(rèn)的水域岸線劃定登記單元界線。同時(shí)，為兼顧水域岸線保護(hù)管理需求和耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)管理需要，充分考慮歷史原因和利用現(xiàn)狀，《操作指南》明確登記單元?jiǎng)澏ń缇€原則上要避免與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線交叉。在實(shí)際操作中，登記單元?jiǎng)澏ㄒ勺匀毁Y源部門會(huì)同水行政部門、地方政府核實(shí)確認(rèn)。

此外，針對確權(quán)登記流程中涉及的地籍調(diào)查、數(shù)據(jù)審核等重要環(huán)節(jié)，我們制定了數(shù)據(jù)庫建庫標(biāo)準(zhǔn)、核查規(guī)則，開發(fā)了地籍調(diào)查（自然資源）數(shù)據(jù)管理和質(zhì)檢軟件等，目前正在測試使用。下一步，將組織開發(fā)全國統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記信息系統(tǒng)，集成整合確權(quán)登記成果。數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)待修改完善后，將作為配套技術(shù)規(guī)范和工作標(biāo)準(zhǔn)分送各地使用。

記者：在組織實(shí)施方面，《操作指南》做了哪些細(xì)化？

負(fù)責(zé)人：《操作指南》立足于指導(dǎo)各級(jí)登記機(jī)構(gòu)做好組織實(shí)施工作，按照《辦法》確定的目標(biāo)原則，明確工作方法，細(xì)化技術(shù)要求，優(yōu)化工作流程，規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。

對首次登記流程，在《辦法》規(guī)定的通告、地籍調(diào)查、審核、公告、登簿5個(gè)程序基礎(chǔ)上，細(xì)化為收集資料、制作底圖、預(yù)劃登記單元、開展通告、地籍調(diào)查、登記審核、開展公告、登簿發(fā)證8個(gè)步驟。對變更登記、更正登記和注銷登記，在《辦法》第28條規(guī)定基礎(chǔ)上，區(qū)分依囑托和依申請的情況，明確相應(yīng)登記類型的適用情形、一般程序等內(nèi)容，細(xì)化操作要求。

在登記單元?jiǎng)澏ǚ矫?，?xì)化劃定規(guī)則，明確國家公園、自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地按照管理或保護(hù)范圍優(yōu)先劃定登記單元;水流以管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元;濕地按照自然資源邊界劃定登記單元;森林、草原、荒地按照國有土地所有權(quán)權(quán)屬界線封閉的空間劃定登記單元;海域依據(jù)沿海縣市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元;無居民海島按照“一島一登”原則單獨(dú)劃定登記單元，整島登記;探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)、油氣以油氣田劃分登記單元。對于重疊的，按照集中連片、保持生態(tài)功能完整性原則，規(guī)定了不同登記單元類型的劃分順序，明確同一登記單元內(nèi)的國有自然資源只能包含一個(gè)所有權(quán)直接行使主體或代理行使主體的原則。

《操作指南》規(guī)定了地籍調(diào)查技術(shù)要求。一是規(guī)定權(quán)屬調(diào)查的方法和內(nèi)容。依據(jù)登記單元權(quán)屬來源資料和全民所有自然資源資產(chǎn)清單劃定成果，查清自然資源登記單元代表（代理）行使主體和內(nèi)容;以集體土地所有權(quán)登記成果為依據(jù)，獲取登記單元內(nèi)集體土地所有權(quán)宗地的權(quán)利人、空間范圍等權(quán)屬狀況;通過與不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，以及取水許可、排污許可等信息關(guān)聯(lián)，獲取登記單元內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記和行政許可信息。二是規(guī)定了充分利用國土調(diào)查和自然資源專項(xiàng)調(diào)查成果，查清自然資源的空間范圍、面積等狀況。三是規(guī)定了通過關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途管制范圍、生態(tài)保護(hù)紅線等管理管制成果，直接獲取登記單元內(nèi)相關(guān)管理管制信息。四是規(guī)定了調(diào)查成果核實(shí)的主體和內(nèi)容。明確調(diào)查成果核實(shí)以縣為單位，由縣級(jí)政府組織，核實(shí)內(nèi)容包括登記單元界線、權(quán)屬狀況等。五是規(guī)定了地籍調(diào)查的成果要求，包括地籍調(diào)查表、地籍圖等。六是規(guī)定了地籍成果的調(diào)查機(jī)構(gòu)自檢、登記機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)專檢制度。

按照“自然資源登記單元具有唯一編碼，編碼規(guī)則由國家統(tǒng)一制定”要求，吸收不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則中有關(guān)分層編碼的經(jīng)驗(yàn)，在《操作指南》附件中明確了《自然資源登記單元代碼編制規(guī)則》，規(guī)定了登記單元編碼采用3層15位層次碼結(jié)構(gòu)，即縣級(jí)及以上行政區(qū)劃代碼（6位）+自然資源特征碼（3位）+登記單元順序號(hào)（6位）。既保證了登記單元編碼的唯一性和相對穩(wěn)定性，又清晰表達(dá)了登記單元所在行政區(qū)域和登記單元類型，便于登記單元的管理、查詢等。

《操作指南》對登記簿樣式和記載的具體指標(biāo)作出規(guī)定，明確將權(quán)屬狀況、自然狀況等記載于登記簿，并關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護(hù)紅線等管制要求及其他特殊保護(hù)規(guī)定等信息。同時(shí)，對首次登記通告和公告、地籍調(diào)查表、確權(quán)登記審核表等表格樣式也作出明確規(guī)范。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2020年2月26日1版）