加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系

常紀(jì)文

2月14日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話。他強(qiáng)調(diào)，要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，必須盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。

（一）

國際社會非常重視生物安全的保護(hù)，1992年制定了包括生物安全內(nèi)容在內(nèi)的綜合性條約《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》《21世紀(jì)議程》和專門性條約《生物多樣性公約》。之后為了落實(shí)《生物多樣性公約》，其成員國制定了《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。我國作為生物資源大國，是生物多樣性公約的成員國，國務(wù)院于2005年4月27日作出決定，核準(zhǔn)《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》。

目前，我國制定了一批與生物安全有關(guān)的法律法規(guī)，一些部門制定了一些專門的部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。但總的來看，這些法律法規(guī)相互之間有機(jī)協(xié)調(diào)不夠，實(shí)施起來難免出現(xiàn)立法空白、立法沖突、體制不銜接和法律實(shí)施效能不高等問題。

在此背景下，2019年10月21日，《中華人民共和國生物安全法（草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。目前，該法草案即將進(jìn)入二審。若如期得以通過，將從法律層面向國際社會宣告表明中國的生物安全保護(hù)立場和態(tài)度，展示中國保護(hù)生物安全的制度化對策和負(fù)責(zé)任舉措。

（二）

在立法目的方面，可將生物安全法的立法目的設(shè)置為國內(nèi)和國際兩個層面的目的。在國內(nèi)目的方面，可將維護(hù)國家生物安全和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為總體目標(biāo)，把保障公共衛(wèi)生安全和人民生命健康作為根本目的，把保護(hù)生物資源、維護(hù)生態(tài)平衡、促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展、加強(qiáng)國家生物安全風(fēng)險防控作為直接目的。在國際層面，可將促進(jìn)國際生物安全的交流和合作、促進(jìn)人類命運(yùn)共同體建設(shè)、促進(jìn)人類與自然和諧共生，納入立法目的?？偟膩砜矗锇踩⒎康谋容^廣泛，既與現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)、環(huán)境污染防治法律法規(guī)的立法目的有重合的地方，也包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法所不規(guī)定或者不體現(xiàn)的立法目的，如生物技術(shù)的規(guī)范開展、傳染病與動植物疫情防范與控制、人類遺傳資源安全的保障、生物恐怖襲擊與生物武器威脅的應(yīng)對等目的。因此，從立法目的來看，生物安全法與生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)有所交叉。

在適用范圍方面，可以將生物安全法的適地范圍界定為在我國主權(quán)管轄的地域范圍;將適事范圍界定為病原微生物、實(shí)驗室生物安全、傳染病防控、基因工程和轉(zhuǎn)基因、食品安全、生物制品、人類遺傳資源與生物資源保護(hù)、兩用物項和技術(shù)管控、動植物檢疫、出入境檢驗檢疫、突發(fā)安全事件應(yīng)對、倫理管理等領(lǐng)域的權(quán)益確認(rèn)和活動，也可以將國家生物安全體系的構(gòu)建、國家生物安全保障能力建設(shè)、國際相關(guān)條約的履行、加強(qiáng)國際交流和合作等納入適事范圍;將適人范圍界定為開展上述活動的國家、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織、個人等。明確適事范圍是科學(xué)立法的前提。為了科學(xué)表述適事范圍，可在總則或附則中，將生物安全的定義界定清晰，防止概念擴(kuò)大化或者縮小化，造成內(nèi)容混淆。

（三）

該法規(guī)范的主要工作內(nèi)容可設(shè)置為：國家生物安全體系的主要內(nèi)容和構(gòu)建要求，重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情的防控，生物技術(shù)研究、開發(fā)、應(yīng)用的規(guī)范，實(shí)驗室生物安全的防范與保障，我國生物資源和人類遺傳資源的安全保障，防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性，應(yīng)對微生物耐藥，防范生物恐怖襲擊，防御生物武器威脅，公眾參與和社會監(jiān)督，開展國際交流與合作，基礎(chǔ)與能力建設(shè)等。

上述工作內(nèi)容范圍太廣，生物安全法難以作出全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定，因此要處理好該法與以下專門立法的關(guān)系：一是與生物多樣性立法的關(guān)系;二是與生態(tài)保護(hù)、生態(tài)平衡立法的關(guān)系，如以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建設(shè)問題;三是與野生動植物立法的關(guān)系，如外來物種的引進(jìn)如何規(guī)范問題;四是與糧食安全和食品安全立法的關(guān)系;五是與生物技術(shù)研發(fā)、利用立法的關(guān)系，如轉(zhuǎn)基因的利用規(guī)范問題;六是與傳染病防治、動植物檢驗檢疫立法的關(guān)系。對于這些問題，可以采取不同的規(guī)范方法予以解決，如對于現(xiàn)行專門法律中已有規(guī)定的，生物安全法可以作出統(tǒng)籌、銜接和協(xié)調(diào)的規(guī)定;對于現(xiàn)行專門法律中缺乏規(guī)定的，可以在生物安全法中設(shè)立專門的章節(jié)予以具體規(guī)定，或授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，也可以授權(quán)有關(guān)部門制定部門規(guī)章。

（四）

在管理體制方面，為在國家和地方兩個層面更好地開展生物安全保護(hù)工作，需要科學(xué)構(gòu)建生物安全法的管理體制?？蓪⑸锇踩{入國家安全體系的管理體制中統(tǒng)籌考慮?？梢越梃b國務(wù)院應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制設(shè)置的做法，建立國務(wù)院生物安全保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定規(guī)劃、協(xié)調(diào)重點(diǎn)和難點(diǎn)問題的解決、開展部門工作評估和督促。

在監(jiān)督體制方面，可設(shè)立本級政府向同級人大及其常委會報告生物安全保護(hù)工作的體制，在國家和省、市級三個層面加強(qiáng)人大及其常委會對生物安全保護(hù)工作的監(jiān)督。為了加強(qiáng)地方黨委和政府對生物安全保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件和生態(tài)災(zāi)難，有必要建立黨政同責(zé)的體制和機(jī)制。為發(fā)揮國家和地方協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，可建立國家和地方生物安全專家委員會。

（五）

在基本原則方面，除了要規(guī)定生物安全保護(hù)的工作方針，建立損害預(yù)防優(yōu)先、科學(xué)管理、公眾參與、損害者負(fù)擔(dān)等原則外，還要建立風(fēng)險預(yù)防的原則。即為預(yù)防生物對生態(tài)環(huán)境和人類健康可能構(gòu)成的風(fēng)險，針對安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的、可能對生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)使用產(chǎn)生不利影響的改性活生物體，規(guī)定采取充分的保護(hù)措施。這意味著，當(dāng)生態(tài)環(huán)境、糧食安全、公共衛(wèi)生安全等遇到可能由生物因子造成的嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不能以缺乏充分確定的科學(xué)證據(jù)為由拒絕或者延遲采取預(yù)防損害發(fā)生的措施。

在主要制度的構(gòu)建方面，需要堅持問題導(dǎo)向，著力解決問題。圍繞要建立的體系和解決的問題，建立獎勵制度、規(guī)劃制度、考核評價制度、決策咨詢制度、風(fēng)險評估制度、監(jiān)測預(yù)警制度、聯(lián)防聯(lián)控制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、名錄清單管理制度、信息公開和共享制度、公眾參與制度、信用管理制度、應(yīng)急預(yù)演和救援制度、生物及其制品進(jìn)出口的安全風(fēng)險防范與控制制度、國家信息交流與生物安全資料交換制度、生物安全的國家報告制度等，劃定法律邊界，釋放活動空間，規(guī)定法定資質(zhì)，明確法定程序，開展規(guī)范銜接，為全面提高國家生物安全的治理能力奠定規(guī)范體系基礎(chǔ)。

為了保障制度的運(yùn)行，有必要針對具體制度的要求加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)和能力建設(shè)，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和財政支持，鼓勵和扶持自主研發(fā)創(chuàng)新，并針對法律規(guī)范的要求一一設(shè)立法律責(zé)任。在法律責(zé)任方面，尤其要針對現(xiàn)行法律規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)不力的問題，建立生態(tài)環(huán)境損害、生物多樣性損害、公共衛(wèi)生安全損害的補(bǔ)救和賠償制度，加大對不報、虛報、瞞報生物安全危害信息的處罰力度。必要時，可針對連續(xù)的違法行為建立按日計罰制度。

總起來看，生物安全法統(tǒng)籌生物安全和生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩方面的要求，是保障國家總體安全、維護(hù)公共衛(wèi)生安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行所需盡快制定的法律。要進(jìn)一步統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以法治建設(shè)的目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)存在的問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)體制優(yōu)化、制度構(gòu)建、機(jī)制創(chuàng)新和責(zé)任設(shè)置，尤其是設(shè)計能夠讓法律制度全天候運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制和保障機(jī)制，為維護(hù)我國總體的國家安全作出專業(yè)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)。