新《大氣污染防治法》背景下環(huán)境執(zhí)法的新要求及裁量注意事項

權(quán)穎智

摘? ?要：文章以2018年我國新出臺的《大氣污染防治法》為背景，深入探討了該法出臺的背景及創(chuàng)新之處，分析提出在新法的要求下，對環(huán)境執(zhí)法提出的新要求，最后指出在行政裁量中的一些注意事項。

關(guān)鍵詞：新大氣污染防治法;環(huán)境執(zhí)法;行政裁量

1? ? 新法的修改背景及創(chuàng)新點

1.1? 新法出臺背景

目前我國仍存在結(jié)構(gòu)性污染問題，大氣污染的主要原因是一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理，以重工業(yè)為主，同時對能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整不到位，運輸結(jié)構(gòu)不合理。例如，山東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，占第二產(chǎn)業(yè)比重70%，結(jié)構(gòu)不合理;山東省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占全部工業(yè)的70%，重化工業(yè)占傳統(tǒng)工業(yè)的70%。從煤炭消耗量看，長三角地區(qū)、汾渭平原等地單位國土面積消耗量是全國的4～6倍，帶來了較為嚴重的空氣污染。

大氣污染防治的配套法規(guī)有待完善。在原《大氣污染防治法》中，部分條款規(guī)定的制度或細則名錄尚未出臺。例如，原法第58條規(guī)定的機動車和非道路移動機械環(huán)境保護召回制度、原第78條規(guī)定的有毒有害大氣污染物名錄尚未落實和明確。截至2017年年底，包括2015年修改法中賦予地方立法權(quán)的274個設區(qū)市、自治州、不設區(qū)的地級市在內(nèi)，僅出臺和大氣環(huán)境保護相關(guān)的地方法規(guī)14件。

原法的標準體系有待提升。原法的標準體系主要存在兩方面的問題，一是部分標準缺失。二是部分標準修訂滯后。例如，原法第37條對不符合質(zhì)量標準的石焦油做了明確的進口、銷售和燃用的禁令，但是如何衡量是否符合質(zhì)量標準的原則缺失。新法出臺前我國一直執(zhí)行20世紀90年代所發(fā)布實施的《大氣污染物綜合排放標準》，對新問題、新要求的適應性不足，修訂的工作較為滯后。

環(huán)境信息公開制度缺乏系統(tǒng)規(guī)范。目前我國已建立了環(huán)境信息公開平臺，但是對于信息的互通性、共享性不足。對一些重點企業(yè)的排污情況不能做到全面的信息公開，在公開過程中還存在信息不及時、不完整等問題。

1.2? 新法的創(chuàng)新點

為進一步保護和改善環(huán)境，防治大氣污染，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，2018年10月26日，經(jīng)過3次審議，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡稱新法），從修訂前的7章66條，增加了近1倍的條文，擴展到8章129條。在中央加快推進生態(tài)文明建設的精神的指導下，新法具備了符合時代特征的創(chuàng)新點。

以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，強化地方政府責任。為了實現(xiàn)改善大氣環(huán)境質(zhì)量這一目標，此次大氣污染防治法注重強化地方政府在環(huán)境保護、改善大氣質(zhì)量方面的責任，出臺一系列制度、措施加強了對地方政府的監(jiān)督。新法規(guī)定，地方政府和環(huán)境保護部門要分別對轄區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量負責、對省級政府實行考核，若考核未達標，則該市政府需編制期限達標規(guī)劃，未完成任務的下級政府需受到上級環(huán)保部門的約談。

堅持源頭治理，制定防治標準，完善相關(guān)制度。源頭治理作為此次大氣污染防治法修改過程中的重點，著力解決燃煤、機動車船等大氣污染問題，主要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展方式、能源結(jié)構(gòu)等幾個目標著手，完善了產(chǎn)業(yè)政策、燃煤質(zhì)量、機動車污染等相關(guān)的制度。實現(xiàn)了從單一污染物控制向多污染協(xié)同控制，從末端治理向全過程控制、精細化管理的轉(zhuǎn)變。例如，在第四章“大氣污染物防治措施”中，對加強燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治作出具體規(guī)定。在加強燃煤污染防治方面，明確要求優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在次能源消費中的比重。同時，新法新增“大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃”，規(guī)范了大氣污染質(zhì)量標準以及污染物排放標準的制定、運用和落實。

加強重點區(qū)域聯(lián)合防治，完善重污染天氣應對措施。為了打贏“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，新法重點加強了區(qū)域聯(lián)合防治，要求對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。同時，增設了專門的章節(jié)提出要建立重污染天氣監(jiān)測預警體系、制定重污染天氣應急預案、發(fā)布重污染天氣預報等，明確規(guī)定了重污染天氣的應對措施。

加大對大氣環(huán)境違法行為的處罰力度。新法對違法行為的處罰力度有了進一步提升。一是除倡導性的規(guī)定外，有違法行為就有處罰，129條中法律責任條款就有30條，規(guī)定了大量的具體的有針對性的措施，并有相應的處罰責任。二是提高了罰款的上限。三是規(guī)定了按日計罰。四是豐富了處罰種類，如行政處罰中有責令停業(yè)、關(guān)閉、責令停產(chǎn)整治等。

堅持立法為民，完善信息公開制度。一是刪去了修訂草案關(guān)于機動車限行的規(guī)定。二是完善環(huán)境信息公開制度，引導公眾有序參與監(jiān)督。秉承新《環(huán)保法》強化信息公開和公眾參與的立法思路，增加信息公開的規(guī)定，新法要求信息公開的表述有11處，新增公眾參與的規(guī)定2項。例如，應當向社會公開大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況的考核結(jié)果。

2? ? 新法對環(huán)境執(zhí)法提出的新要求

為了實現(xiàn)新法對于大氣污染防治的目標，需要環(huán)境執(zhí)法部門以更加嚴格的執(zhí)法力度、創(chuàng)新的執(zhí)法方式、堅持問題導向開展工作，敢于動真格，真正為我國的大氣污染防治把好關(guān)。從具體看，新法對環(huán)境執(zhí)法提出了以下新的要求。

2.1? 要深入學習生態(tài)文明戰(zhàn)略部署，搭建權(quán)威檢查班子

深入學習、貫徹習近平生態(tài)文明思想，貫徹落實黨中央生態(tài)文明的戰(zhàn)略部署。領導同志要在習近平生態(tài)文明思想的宣傳中做表率，號召地方共同行動起來，堅決貫徹黨中央決策部署。執(zhí)法要組成權(quán)威的檢查班子、檢查小組，可吸納人大委員和人大代表當成員，生態(tài)環(huán)境部門、環(huán)境督查部門配合檢查小組工作。

2.2? 要嚴格依法辦事，堅持問題導向，隨機、深入查找問題

第一，在環(huán)境執(zhí)法中，要在檢查、監(jiān)督方面嚴格依法辦事，職責、范圍、程序、檢查等方面必須嚴格依照法律要求，避免松、軟、粗、寬的問題，督促政府執(zhí)法過程中能夠依法盡職盡責。第二，在執(zhí)法中要堅持問題導向，敢于動真格，敢于碰硬。嚴格檢查重點地區(qū)、重點領域和重點行業(yè)存在的問題，在檢查中要深入查找問題，同時采用隨機檢查方式，舉一反三，推動整改。例如，以生態(tài)環(huán)境部門提供的線索，認真選準抽查的地點;在現(xiàn)場抽查時直奔現(xiàn)場，事先不可通知當?shù)卣虼蛘泻?在現(xiàn)場檢查過程中，對于重點問題要現(xiàn)場取證;最后由生態(tài)環(huán)保執(zhí)法部門現(xiàn)場認定違法行為，若存在違法行為則當場責令整改，或交當?shù)卣酱僬?，或交給中央環(huán)保督查“回頭看”督促整改。

2.3? 要創(chuàng)新檢查方式，增強實效

除了現(xiàn)場檢查、隨機抽查的扎實開展外，還可以通過創(chuàng)新檢查方式來提升督查的實效。例如，可以采取問卷調(diào)查，傾聽民意、集中民智以及召開五級人大代表、專家學者、基層執(zhí)法人員座談會等方式，打出環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法工作的“組合拳”。

2.4? 要深入分析檢查結(jié)果，推動法律落實

在進行環(huán)境執(zhí)法之后，要以“解剖麻雀”的方式，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行深入分析，充分運用好檢查結(jié)果，同時要對分析結(jié)果中發(fā)現(xiàn)的問題進行深入研究，提出避免和解決問題的具有針對性、可操作性的意見和建議，進一步推動新法的落實。

3? ? 新法背景下行政裁量的注意事項

行政處罰裁量基準在實現(xiàn)規(guī)則與裁量的平衡過程中，為執(zhí)法者在個案中追求實質(zhì)正義保留了裁量空間，規(guī)范了執(zhí)法者在裁量空間內(nèi)的裁量行為。依據(jù)一般情況下的適用規(guī)則和特殊情況下的逸脫規(guī)則，執(zhí)法者在行使裁量權(quán)時，應當以是否符合新法的基本原則為標準，判斷“個案之特殊情況”的適用性，如果個案屬于“個案之特殊情況”，則行政處罰應當以新法基本原則為自我約束，同時將新法基本原則的要求作為裁量基準的一個“正當理由”。

排除懲罰本身，行政處罰的目的更多在于通過懲罰手段實現(xiàn)包括對潛在風險的預防、大氣環(huán)境質(zhì)量的維護、相關(guān)社會問題尤其是大氣環(huán)境公平問題的處理等在內(nèi)的大氣環(huán)境保護。從這個角度看，行政處罰裁量基準適用規(guī)則要多參考新法基本原則的多項內(nèi)容，為了進一步實現(xiàn)監(jiān)管控制和建構(gòu)行政處罰裁量權(quán)的功能，需要在裁量基準適用規(guī)則之中納入新法的特殊要求。

3.1? 符合保護優(yōu)先的裁量基準

保護優(yōu)先就是要求以保護大氣環(huán)境作為處罰的優(yōu)先目的。“保護和改善環(huán)境”作為新法的立法目的之一，在基本原則條款中也明確提出了“保護優(yōu)先”的要求。因此，環(huán)境執(zhí)法者應當以有利于保護環(huán)境為標準、以對大氣環(huán)境保護的增益性為考量，在量裁基準所確定的處罰范圍內(nèi)，圍繞基礎軸線進行量裁選擇。如果個案的實際情況是，采取其他處罰手段和幅度是有利于保護大氣環(huán)境的，那么則應當考慮脫離環(huán)境行政處罰裁量基準的規(guī)定，可以作為執(zhí)法者適用逸脫規(guī)則的正當理由。

3.2? 符合預防為主的裁量基準

為了避免環(huán)境問題發(fā)生后不可逆轉(zhuǎn)的嚴重損害，一直以來，大氣環(huán)境污染預防都是人類應對環(huán)境問題的基本策略之一。在預防為主的原則要求下，違法行為對未來大氣環(huán)境損害、如何預防風險發(fā)生以及對未來可能發(fā)生的同類違法行為的預防，是執(zhí)法者在進行行政處罰裁量的過程中應當重點考量的幾個方面。預防為主原則對行政處罰裁量基準在執(zhí)法中的適用提出了以下幾方面要求：行政處罰裁量基準要考慮到預防違法者未來大氣環(huán)境損害性活動的需要、預防同類大氣環(huán)境違法行為的需要、預防違法行為的后續(xù)大氣環(huán)境損害的需要。總之，立足于環(huán)境問題的特殊性，預防為主原則不僅要考慮到環(huán)境違法行為的當前狀態(tài)，也要考慮到環(huán)境違法行為的未來影響，其對環(huán)境違法行為的裁量在時間維度上進行延伸，為行政處罰裁量提供了一個具有時間維度的視野。

3.3? 符合損害擔責的裁量基準

行政處罰是對違反法定義務的人實施的一種懲罰措施。新法中的行政處罰主要是針對違反法定義務的排污者實施。從具體層面上看，為提升行政處罰裁量基準的適用性，損害擔責主要提出兩方面的要求：首先，損害擔責要求違法者應當承擔與其違法行為的嚴重程度相當?shù)姆韶熑巍＿@一要求與行政法中的比例原則具有異曲同工之處。但在新法領域中的損害擔責，更強調(diào)違法行為對大氣環(huán)境法益的侵害性。其次，是對違法者的震懾。行政處罰不僅具有追責的功能，而且也能夠起到震懾的作用;不僅震懾特定個案中的違法者，同時也對潛在的違法者起到震懾的效果。損害擔責原則，可以使執(zhí)法者為了大氣環(huán)境損害公平承擔的目的，得以根據(jù)該“個案特殊情況”，適當?shù)卦谛姓幜P裁量基準所確定的效果范圍內(nèi)選擇最終處罰結(jié)果，或者脫離裁量基準而處以較高的罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)等較嚴格的處罰效果。

4? ? 結(jié)語

文章以2018年《中華人民共和國大氣污染防治法》（2018修正）（以下簡稱新法）出臺為背景，首先，深入探討了新法以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，強化地方政府責任;堅持源頭治理，制定防治標準，完善相關(guān)制度;加強重點區(qū)域聯(lián)合防治，完善重污染天氣應對措施;加大對大氣環(huán)境違法行為的處罰力度;堅持立法為民，完善信息公開制度等創(chuàng)新點。其次，分析提出在新法的要求下，對環(huán)境執(zhí)法提出要深入學習生態(tài)文明戰(zhàn)略部署，搭建權(quán)威檢查班子;要嚴格依法辦事，堅持問題導向，隨機、深入查找問題;要創(chuàng)新檢查方式，增強實效;要深入分析檢查結(jié)果，推動法律落實等新要求。最后，指出在行政裁量中的一些注意事項，主要有符合保護優(yōu)先的裁量基準、符合預防為主的裁量基準、符合損害擔責的裁量基準。

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