政府信息公開(kāi)的告知制度研究

【摘要】政府信息公開(kāi)的告知是行政告知制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是正當(dāng)程序必須面對(duì)的問(wèn)題。告知既是對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，又是對(duì)私權(quán)利的保障。本文從政府信息告知的含義出發(fā)，以?xún)?nèi)容完整原則、利益相關(guān)原則以及及時(shí)有效原則為標(biāo)準(zhǔn)，確定政府信息告知程序中的范圍，明確告知瑕疵的法律責(zé)任，以期彌補(bǔ)實(shí)體法律中存在的不足。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi)告知內(nèi)容告知標(biāo)準(zhǔn)告知瑕疵責(zé)任

2019年5月15日施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）確立了以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外的原則，回應(yīng)了信息公開(kāi)在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，體現(xiàn)了我國(guó)政府信息公開(kāi)對(duì)公民權(quán)益的保障以及對(duì)政府實(shí)施行政行為的監(jiān)督，使得政府工作更加透明化?！稐l例》第三十條、三十二條、三十三條、三十五條、三十六條、三十九條、四十一條均規(guī)定了政府在處理信息公開(kāi)中的告知義務(wù)，告知程序的實(shí)現(xiàn)滲透在政府信息處理決定的過(guò)程以及結(jié)果中。在實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序，維護(hù)行政秩序中，告知程序有著不容忽視的作用。但政府信息公開(kāi)告知義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍還存在一定的問(wèn)題，需要不斷完善。

一、政府信息告知程序的含義

政府信息公開(kāi)告知程序是行政告知程序中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是行政程序在現(xiàn)代行政法中的重要體現(xiàn)，也是正當(dāng)程序原則的實(shí)現(xiàn)途徑。關(guān)于行政告知的含義主要有以下幾類(lèi)觀(guān)點(diǎn)：

第一，認(rèn)為行政告知是指“行政主體在進(jìn)行某項(xiàng)行政行為之前、之中、之后對(duì)行政相對(duì)人享有哪些權(quán)利、承擔(dān)哪些義務(wù)，如何行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)以及其他事項(xiàng)負(fù)有以書(shū)面的或口頭形式告訴相對(duì)人并加以指導(dǎo)的義務(wù)，若行政主體未履行該項(xiàng)義務(wù)而導(dǎo)致相對(duì)人喪失權(quán)利或履行有關(guān)義務(wù)而遭受損害，則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的程序制度?！盵1]

第二，認(rèn)為行政告知是指“公共行政組織及其人員通過(guò)特定的傳播媒介，經(jīng)由一定的程序方式將公共行政過(guò)程所產(chǎn)生和收集的各種信息傳遞給社會(huì)公眾，使其在充分知情的情況下積極地進(jìn)行政治參與，從而實(shí)現(xiàn)民主、開(kāi)放、高效的政府目標(biāo)?！盵2]

第三，認(rèn)為行政告知是指“行政機(jī)關(guān)在作出行政決定（特別是對(duì)相對(duì)人權(quán)益不利的決定）、制定和公布規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)告知相對(duì)人做出該行為的事實(shí)和法律依據(jù)，解釋自己運(yùn)用或不運(yùn)用某種材料的事實(shí)和理由?！盵3]

第四，認(rèn)為行政告知是指“行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中，將行政行為通過(guò)法定程序向行政相對(duì)人公開(kāi)展示，以使行政相對(duì)人知悉該行政行為的一種程序性法律行為?！盵4]

行政告知的內(nèi)涵大致可以分為廣義的告知和狹義的告知。狹義的告知是指行政主體在依法做出影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為過(guò)程中，按照法律預(yù)先設(shè)定的程序和范圍告知相對(duì)人，使其知悉該行政行為的制度，具體包括告知相對(duì)人做出該行政行為的內(nèi)容、事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)以及相對(duì)人依法享有的各項(xiàng)權(quán)利等。[5]廣義的告知不僅包含行政主體在作出行政行為時(shí)告知相對(duì)人其作出行為時(shí)所依據(jù)的事實(shí)和法律，還包括對(duì)抽象行政行為（規(guī)范性文件）的告知，如政府制定規(guī)章時(shí)對(duì)草案的公布。本文主要從狹義的告知的角度出發(fā)，分析政府信息公開(kāi)中政府所需要告知的內(nèi)容范圍以及標(biāo)準(zhǔn)。

政府信息公開(kāi)不等于告知，信息公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)的處理結(jié)果，告知是指在處理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，就是指行政機(jī)關(guān)在履行告知義務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人的具體事項(xiàng)，是一種程序性行為。“告知”是行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的一種處理和答復(fù)程序，其重要價(jià)值體現(xiàn)在監(jiān)督行政權(quán)、維護(hù)公民合法權(quán)益，體現(xiàn)公開(kāi)公平精神，也是追求法治穩(wěn)定性和確定性的要求。

二、政府信息告知程序的范圍與標(biāo)準(zhǔn)

告知源于對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，從目前的立法角度來(lái)看，有相當(dāng)一部分已經(jīng)被列入告知的范圍，被立法所保護(hù)。但是隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代中社會(huì)的復(fù)雜化，公民對(duì)獲取信息的要求不斷增多，范圍也不斷擴(kuò)大，對(duì)于政府信息公開(kāi)不能僅僅依靠立法的范圍來(lái)保障公民的知情權(quán)，還需要在理論上確立一定的告知程度標(biāo)準(zhǔn)。

（一）告知程序的范圍

根據(jù)《條例》的規(guī)定，在處理政府信息公開(kāi)案件中，告知程序的內(nèi)容主要包括以下以幾個(gè)方面：

第一，申請(qǐng)人在申請(qǐng)信息公開(kāi)時(shí)內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)告知申請(qǐng)人補(bǔ)正的過(guò)程性行為。申請(qǐng)人在申請(qǐng)公開(kāi)政府信息時(shí)，存在對(duì)需要信息的內(nèi)容不了解，范圍不清楚的問(wèn)題，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在處理信息公開(kāi)時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確獲取或者不能獲取。因此行政機(jī)關(guān)需要在申請(qǐng)人申請(qǐng)時(shí)告知其還需要補(bǔ)充的材料，申請(qǐng)人對(duì)對(duì)于該過(guò)程性行為不服的，可以向行政機(jī)關(guān)投訴；

第二，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制公開(kāi)可能對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響的第三人信息，并告知第三方的行為。依據(jù)最新的《條例》第十五條，確定了行政機(jī)關(guān)基于公共利益的考量，違背信息主體意志而強(qiáng)制公開(kāi)個(gè)人信息的規(guī)定[6]?？赡軐?duì)第三方合法權(quán)益造成損害的，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制公開(kāi)后需要將政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面告知第三方；

第三，對(duì)信息公開(kāi)的答復(fù)需要延長(zhǎng)而告知申請(qǐng)人的行為。一般情況下，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)答復(fù)，需要延期答復(fù)的應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。該項(xiàng)規(guī)定保障了申請(qǐng)人能及時(shí)獲取所需信息以及了解政府信息公開(kāi)的時(shí)效狀態(tài)，同時(shí)在一定程度上防止了行政機(jī)關(guān)怠于履行義務(wù)的問(wèn)題，督促其及時(shí)有效地作出是否公開(kāi)的決定；

第四，對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人理由是否合理并處理的告知行為?！稐l例》第三十五條規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)量、頻次明顯超過(guò)合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說(shuō)明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由合理，但無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請(qǐng)人。該條規(guī)定是對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的利用政府信息公開(kāi)為手段來(lái)獲取不正當(dāng)利益的問(wèn)題作出的回應(yīng)，例如典型的“陸紅霞案”就是當(dāng)事人濫用申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)其拆遷目的的不當(dāng)利益；

第五，行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的答復(fù)告知。對(duì)于政府信息公開(kāi)的申請(qǐng)，《條例》對(duì)原《政府信息公開(kāi)條例》作出了類(lèi)型增補(bǔ)[7]，同時(shí)也規(guī)定了相應(yīng)的告知程序；

第六，行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織有證據(jù)證明政府信息記錄不準(zhǔn)確要求更正的告知。對(duì)申請(qǐng)人因政府信息不準(zhǔn)確要求更正的告知程序，《條例》新增了“告知申請(qǐng)人向有權(quán)更正的行政機(jī)關(guān)提出”的規(guī)定，更好的保障了公民申請(qǐng)信息公開(kāi)的途徑。

（二）政府告知程度的標(biāo)準(zhǔn)

雖然《條例》相較于原《政府信息公開(kāi)條例》增加了部分告知內(nèi)容，但是并不能滿(mǎn)足實(shí)踐中存在的問(wèn)題，因此需要利用相關(guān)的理論填補(bǔ)法條可能存在的不足。在政府告知的標(biāo)準(zhǔn)確立中，首先需要遵循的就是“程序正當(dāng)”原則，行政程序如何進(jìn)行在很大程度上取決于行政主體的意志。因此，要保證行政相對(duì)人有效地參與行政程序，行政主體必須將有關(guān)行政行為的事項(xiàng)告知行政相對(duì)人，為行政相對(duì)人有效地參與行政程序提供條件[8]。除正當(dāng)程序原則外，為了確保政府信息告知的便捷、有效，行政機(jī)關(guān)在履行信息公開(kāi)的告知義務(wù)時(shí)還需要遵循以下三項(xiàng)原則：

第一，內(nèi)容完整原則。對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)的案件，屬于行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)范圍的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)信息無(wú)保留的告知申請(qǐng)人。首先，在受理公開(kāi)政府信息的過(guò)程中作出行政行為需要說(shuō)明的理由；其次，需要針對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的事項(xiàng)逐一告知，當(dāng)然涉及法律規(guī)定不可告知的除外；再次，告知申請(qǐng)人具體的權(quán)利義務(wù)以及實(shí)現(xiàn)方式；最后，行政主體告知申請(qǐng)人不服相關(guān)行政行為的救濟(jì)方式、救濟(jì)時(shí)間、救濟(jì)機(jī)關(guān)等。

第二，利益相關(guān)原則。在政府信息公開(kāi)案件的處理中，如果存在法律尚未規(guī)定需要告知申請(qǐng)人的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)原則為標(biāo)準(zhǔn)。在法律規(guī)定之外的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不具有必須履行告知程序的義務(wù)，但根據(jù)便民原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足作為政府信息公開(kāi)申請(qǐng)人的目的。由此折中來(lái)確立利益相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于與申請(qǐng)事項(xiàng)可能有利益關(guān)系的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。

第三，及時(shí)有效原則。及時(shí)有效原則是行政法中高效原則的體現(xiàn)。及時(shí)是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定的期限內(nèi)或者法律沒(méi)有規(guī)定法定期限的應(yīng)當(dāng)在可以完成的時(shí)限內(nèi)及時(shí)作出行政行為；有效是指信息的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)人申請(qǐng)的范圍相一致，以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，確保申請(qǐng)人能夠有效獲得信息。

三、政府信息告知的瑕疵及其法律責(zé)任

“告知”本身是一種法律行為，是行政告知的內(nèi)容之一，是行政程序的一個(gè)環(huán)節(jié)。行政機(jī)關(guān)在作出是否公開(kāi)政府信息的過(guò)程中所進(jìn)行的各種告知活動(dòng)，都是具有法律意義的，會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。

行政告知瑕疵[9]與依法行政原則相抵觸，主要可以分為告知實(shí)體的瑕疵和告知程序的瑕疵。實(shí)體告知瑕疵主要是沒(méi)有告知和告知對(duì)象錯(cuò)誤。沒(méi)有告知是指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)施任何行政行為的告知其結(jié)果是行政行為仍處于內(nèi)部行政程序中，不能對(duì)外發(fā)聲法律效力，以及承受該行政行為的行政相對(duì)人不受該行政行為的約束。行政機(jī)關(guān)實(shí)施了某種行政行為的告知行為，但因告知行為違法而不產(chǎn)生告知的法律后果，稱(chēng)之為視為沒(méi)有告知[10]。對(duì)象錯(cuò)誤是指行政機(jī)關(guān)將作出的行政行為告知了行政相對(duì)人之外的人，從而使行政相對(duì)人無(wú)法了解行政行為的內(nèi)容。程序告知瑕疵是指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依據(jù)法定程序?qū)⑿姓袨楦嬷暾?qǐng)人，例如超過(guò)時(shí)限、順序顛倒、步驟缺失等。對(duì)于告知實(shí)體瑕疵，行政相對(duì)人可以對(duì)告知行為提起訴訟或者復(fù)議，但告知程序瑕疵只能采取投訴或者請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)予以審查。

在相關(guān)的案件審查過(guò)程中，存在以“未履行告知程序，違反法定程序”、“未履行法定告知程序”等理由的撤銷(xiāo)案件[11]，以及可能導(dǎo)致行政行為不能成立、行政行為無(wú)效的結(jié)果。行政機(jī)關(guān)對(duì)以上幾種司法審判結(jié)果應(yīng)當(dāng)負(fù)有法律責(zé)任。針對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政賠償來(lái)確定，行政相對(duì)人對(duì)因不履行告知義務(wù)的行為受到利益損害的可以申請(qǐng)行政賠償。

【注釋】

[1]楊海坤,黃學(xué)賢.中國(guó)行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.

[2]康鋒. 論行政告知——一種指向社會(huì)的政府信息傳播機(jī)制[D].廈門(mén)大學(xué),2001.

[3]張引,熊菁華.行政程序法的基本原則及相應(yīng)制度[J].行政法學(xué)研究,2003(02):48-54.

[4]章劍生.論行政行為的告知[J].法學(xué),2001(09):16-20.

[5]孟昭陽(yáng),趙鋒.論行政告知制度[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2004(01):10-18.

[6]邢益精,康建光.政府強(qiáng)制公開(kāi)個(gè)人信息的技術(shù)區(qū)分保護(hù)的策略[J/OL].浙江理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019:1-7

[7]后向東.論政府信息公開(kāi)處理決定類(lèi)型化[J].行政法學(xué)研究,2019(04):32-40.

[8]章劍生.論行政行為的告知[J].法學(xué),2001(09):16-20.

[9]行政主體在實(shí)施行政行為的告知過(guò)程中產(chǎn)生的各種行為缺陷和錯(cuò)誤，稱(chēng)之為行政行為告知的瑕疵。

[10]章劍生.論行政行為的告知[J].法學(xué),2001(09):16-20.

[11]胡延廣. 行政告知的司法審查[A]. 河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學(xué)會(huì).依法行政和法治政府建設(shè)——第九屆法治河北論壇論文集（上）[C].河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學(xué)會(huì):河北省法學(xué)會(huì),2018:28.

【參考文獻(xiàn)】

[1]楊海坤,黃學(xué)賢.中國(guó)行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京：法律出版社，1999.

[2]康鋒. 論行政告知——一種指向社會(huì)的政府信息傳播機(jī)制[D].廈門(mén)大學(xué),2001.

[3]張引,熊菁華.行政程序法的基本原則及相應(yīng)制度[J].行政法學(xué)研究,2003(02):48-54.

[4]章劍生.論行政行為的告知[J].法學(xué),2001(09):16-20.

[5]孟昭陽(yáng),趙鋒.論行政告知制度[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2004(01):10-18.

[6]邢益精,康建光.政府強(qiáng)制公開(kāi)個(gè)人信息的技術(shù)區(qū)分保護(hù)的策略[J/OL].浙江理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2019:1-7

[7]后向東.論政府信息公開(kāi)處理決定類(lèi)型化[J].行政法學(xué)研究,2019(04):32-40.

[8]胡延廣. 行政告知的司法審查[A]. 河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學(xué)會(huì).依法行政和法治政府建設(shè)——第九屆法治河北論壇論文集（上）[C].河北省委法治辦、河北省政府法制辦、河北省法學(xué)會(huì):河北省法學(xué)會(huì),2018:28.

作者簡(jiǎn)介：代玥，四川大學(xué)法學(xué)院，2018級(jí)碩士研究生.，憲法與行政法專(zhuān)業(yè).