淺析我國土壤污染防治管理體系

【摘 要】 隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，工業(yè)化和城市化的進程加劇，中國面臨的土壤污染情況正在變得越來越嚴峻。土壤污染面積不斷擴大，而且這種擴張沒有得到有效控制。與此同時，該類型的土壤污染源也是多樣化和復(fù)雜化，這使得它更難以預(yù)防和控制土壤污染。為了開展防治土壤污染的控制，最重要的方法是土壤污染防治的各個方面納入通過法律手段合法范圍，因此，預(yù)防和土壤污染的控制可以合法化和管理體系不斷完善。

【關(guān)鍵詞】 土壤污染 土壤污染防治法 管理體制

引 言

土壤安全與否關(guān)系到食品安全，居住安全和生態(tài)安全，而且關(guān)系到人民群眾的福祉。在中國土壤污染的嚴峻形勢要求我們必須采取措施，積極預(yù)防土壤污染。作為調(diào)整社會關(guān)系的強制手段，法律還應(yīng)對土壤污染的有力措施。無論是預(yù)防和土壤污染的修復(fù)或人的土壤保護意識的提高，它依賴于健全的法律。

一、土壤污染防治的特點和困境

土壤污染狀況在該國的調(diào)查后，中國已經(jīng)掌握了土壤污染的現(xiàn)狀，在一定程度上，也提供了預(yù)防和在中國的土壤污染控制的基礎(chǔ)。它還表明土壤污染的預(yù)防和控制中國的重要性，但對預(yù)防和控制有相當(dāng)大的困難，如土壤污染本身，中國的經(jīng)濟發(fā)展方式，土壤等污染防治技術(shù)和資金等方面的特性面臨土壤污染，這些難題將令我們不堪重負。

（一）土壤污染自身的特性導(dǎo)致土壤污染難以治理

土壤環(huán)境的多媒體，多界面，非均勻性和復(fù)雜多變的特征決定了不同于空氣污染和水污染的土壤污染特征。土壤污染的特點是隱蔽和滯后，積累和區(qū)域性，不可逆轉(zhuǎn)性，治理困難和長周期。一旦土壤環(huán)境受到污染，特別是重金屬污染，就很難恢復(fù)。這些特征可以通過近年來發(fā)生的嚴重的土壤污染事件如"鎘大米"，"毒生姜"，"癌癥村"和"砷中毒"來證實，是中國防止土壤污染的物理困難。

（二）粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式加劇土壤污染

從二十一世紀開始，我國就要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，注重保護環(huán)境利益，但從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展趨勢看來，仍有大部分地區(qū)屬于粗放型的經(jīng)濟發(fā)展，注重經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益，甚至不惜破壞耕地、林地。就近兩年處理的污染環(huán)境案件來看，絕大多數(shù)企業(yè)未獲得環(huán)保審批手續(xù)，未采取任何防護措施，不經(jīng)任何處理就直接將產(chǎn)生的廢水、廢氣排環(huán)境，最后導(dǎo)致污染土地。因此，經(jīng)濟發(fā)展的方式也是土壤污染防治的困境之一。

（三）缺乏髙科技支撐和資金支持

一切的發(fā)展是由技術(shù)和資金支持是分不開的。為了控制土壤污染，技術(shù)水平和大量的資金支持是必要的。然而，由于長期得不到重視土壤污染，在中國投資的資金和技術(shù)都十分有限，土壤污染防治科技支撐不足，基礎(chǔ)研究薄弱。實用技術(shù)和設(shè)備，用于土壤污染防治和適合中國國情的控制還有待開發(fā)。這也成為在預(yù)防和土壤污染防治的難點之一。

當(dāng)然，我們也必須看到，困境和機遇同時存在。土壤污染防治面臨如此多的困境，但同時存在的機會。在整個社會的發(fā)展和人類智慧的歷史，土壤污染是不可能的執(zhí)政，也不是沒能恢復(fù)。我們必須面對的困難：對土壤污染的預(yù)防和控制中國的自然科學(xué)的研究是比較晚;政策和法律的支持并不如空氣污染，水污染及其他污染的政策和法律支持為好;作為一個發(fā)展中國家，中國仍處于經(jīng)濟發(fā)展，各方面的發(fā)展需要資金支持，不可能的把大部分的資金投資于土壤污染的預(yù)防和控制。我們必須看到積極的一面，那就是，中國必須開展這項工作的能力，一直致力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，并投入了人力和物力資源，以改善土壤環(huán)境。

二、《土壤污染防治法》解讀

土壤安全關(guān)系老百姓的“米袋子”，因此《土壤污染防治法》的制定志在必行。2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱“《土壤污染防治法》”），自2019年1月1日起施行。

《土壤污染防治法》的頒布填補了我國土壤防治立法上的空白，完善了我國污染防治與相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法制體系。該法就土壤污染防治的基本原則、基本制度經(jīng)濟措施、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等各個方面做出了明確規(guī)定。并總結(jié)了我國土壤污染立法經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗，聯(lián)系我國當(dāng)前的國情，比較全面的提出并分析了問題，具有較強的建設(shè)性。

（一）落實土壤污染防治的政府責(zé)任

《土壤污染防治法》第5條明確規(guī)定，國家實行土壤污染防治責(zé)任制和評估制度，并將完成土壤污染防治目標作為評估和評價。各級地方人民政府及其負責(zé)人，縣級以上人民政府都有土地。污染防治監(jiān)督管理部門的內(nèi)容及其負責(zé)人。

同時，《土壤污染防治法》第七條確立了各級環(huán)境保護主管部門對土壤污染防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的同時，由各級農(nóng)業(yè)、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)等其他主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對土壤污染防治工作實施監(jiān)督管理的部門管理體制，以避免“九龍治水、多頭管理”可能導(dǎo)致的監(jiān)管真空弊端。

（二）建立土壤污染責(zé)任人制度

《土壤污染防治法》堅持“誰污染，誰治理”的基本原則，通過理順土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)過程中相關(guān)主體的責(zé)任、強化污染者的責(zé)任，以促使土壤污染防治追責(zé)主體更加明確：

《土壤污染防治法》第四條規(guī)定任何組織和個人都有防止土壤污染的義務(wù);同時，鑒于土壤污染防治的存在特殊性，《土壤污染防治法》特別強調(diào)了土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動時的具有土壤保護的義務(wù)，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)對可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對土壤的污染;《土壤污染防治法》在第四十五條中確立了按照土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府的先后順序承擔(dān)土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)義務(wù)的基本制度。

（三）建立土壤污染狀況普查和監(jiān)測制度

《土壤污染防治法》第十四條規(guī)定國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同其他主管部門每十年至少開展一次全國土壤污染狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足，該條還規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)本行業(yè)、本行政區(qū)域?qū)嶋H情況組織開展土壤污染狀況詳查。

《土壤污染防治法》第十五條規(guī)定國家實行土壤污染狀況監(jiān)測制度，由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)制定土壤環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)劃國家土壤污染狀況監(jiān)測站（點）的設(shè)置。

與此同時，《土壤污染防治法》還特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)進行重點監(jiān)測的農(nóng)用地及建設(shè)用地的情形，以建設(shè)用地為例，對已用于生產(chǎn)，使用，儲存，回收大，特大環(huán)境污染事故和處置的有毒有害物質(zhì)，其中已經(jīng)使用了固體廢棄物的傾倒和填埋，有關(guān)部門正在開展土壤污染重點監(jiān)控要求。

（四）建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度

為了從源頭上預(yù)防土壤污染的產(chǎn)生，《土壤污染防治法》強化建立土壤有毒有害物質(zhì)的防控制度：

《土壤污染防治法》強化了企業(yè)源頭預(yù)防的義務(wù)，規(guī)定生產(chǎn)、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散，避免土壤受到污染。

另外，《土壤污染防治法》還加強了礦產(chǎn)資源開發(fā)管理，集中污水處理，生活垃圾和固體廢物處理企業(yè)以及農(nóng)業(yè)投入，防止土壤污染源頭。

另一方面，《土壤污染防治法》明確要求在土壤中建立關(guān)鍵有毒有害物質(zhì)清單和土壤污染主要污染控制單位清單，并加強重點污染控制單位的責(zé)任。同時，根據(jù)土壤有毒有害物質(zhì)清單等相關(guān)條件，確定并公布重點污染行業(yè)在土壤污染中的名單和重點污染監(jiān)測單位清單，制定相應(yīng)的重點監(jiān)管管理辦法。產(chǎn)業(yè)，并建議重點監(jiān)管單位的年度生態(tài)調(diào)整。主管環(huán)境部門報告排放情況，建立檢查土壤污染隱患的制度，制定和實施自我監(jiān)測計劃，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境主管部門等要求報告監(jiān)測數(shù)據(jù)，并要求土壤污染的關(guān)鍵監(jiān)督單位，以拆除設(shè)施，設(shè)備或建筑物和結(jié)構(gòu)。必須制定包括應(yīng)急措施在內(nèi)的土壤污染防治工作計劃，并向當(dāng)?shù)厝嗣裾畧蟾?，記錄生態(tài)環(huán)境，工業(yè)和信息技術(shù)。

（五）建立土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)制度

《土壤污染防治法》也特別強調(diào)了土壤污染風(fēng)險管控制度的落實，并根據(jù)不土地的特殊性，具體問題具體分析地規(guī)定了對農(nóng)用地和建設(shè)用地進行土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的制度和措施：

對于農(nóng)業(yè)的用地，《土壤污染防治法》建立了分類管理制度，即依土壤污染程度和相關(guān)標準，將農(nóng)用土地劃可分為三類，即：優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類。而不同種類的農(nóng)用土地，又可分別設(shè)置相對應(yīng)的風(fēng)控措施和對策。如尤其對于那些列入嚴格管控類的農(nóng)用地，政府部分則采取相關(guān)政策鼓勵采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等風(fēng)險管控措施。

對于建設(shè)用地，《土壤污染防治法》建立了土壤污染風(fēng)險管理和恢復(fù)體系，即省環(huán)保部門和自然資源等主管部門將風(fēng)險管理和恢復(fù)土地納入建設(shè)用地污染風(fēng)險。管理和修復(fù)列表，并可根據(jù)等級進行不斷更新。 "建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險控制和恢復(fù)清單"所列出的地塊則做了用途上的限制，不可以用做作住宅，公共管理和公共服務(wù)用地。

此外，《土壤污染防治法》還規(guī)定了土壤污染負責(zé)人應(yīng)當(dāng)在土地污染風(fēng)險管理和維修清單中采取的風(fēng)險防治措施，以及修復(fù)工程的實施程序和污染防治要求。

三、我國土壤污染防治管理體系完善的建議

（一）土壤污染防治監(jiān)督管理體制

建立有效的制度土壤污染防治的監(jiān)督管理，不僅符合廣大市民的管理原則，而且吸收好的做法在實踐中合理存在的問題。應(yīng)該明確的是，環(huán)保部門要帶頭在整體防治土壤污染的控制，協(xié)調(diào)資源配置，統(tǒng)一監(jiān)測，統(tǒng)一信息發(fā)布。同時，在實踐中的良好做法相結(jié)合，明確土地，農(nóng)業(yè)，住建，林業(yè)等相關(guān)部門在預(yù)防和土壤污染防治的責(zé)任，以避免出現(xiàn)問題造成不明確部門職責(zé)和交叉功能的功能。

（二）土壤污染防治技術(shù)上的支持

土壤污染預(yù)防和控制涉及到一系列的環(huán)保技術(shù)規(guī)范，如土壤環(huán)境監(jiān)測，調(diào)查和評價。這些技術(shù)規(guī)范是針對土壤污染的預(yù)防和控制各種法律制度的實施的基礎(chǔ)和保證。具體解決：監(jiān)測，調(diào)查，評價和其他程序之間的關(guān)系。什么時候啟動;什么條件下啟動;誰來啟動;誰承擔(dān)主體責(zé)任;相關(guān)技術(shù)報告的報送;相關(guān)技術(shù)信息（數(shù)據(jù)及評估）如何對接全國土壤環(huán)境信息平臺。

（三）全面規(guī)范了預(yù)防，治療，修復(fù)和土壤環(huán)境保護

放棄末端治理的思維方式，建立從土壤污染的預(yù)防，治療和恢復(fù)到土壤環(huán)境保護的全面監(jiān)管。在預(yù)防，治理和保護的關(guān)系中，嚴格執(zhí)行"預(yù)防為主、保護優(yōu)先"的要求?？偟膩碚f，必須確定三項主要任務(wù)，即防止未受污染的污染，污染的風(fēng)險控制以及治療和康復(fù)。無污染保護首先強調(diào)對未利用土地的保護，其次強調(diào)對建設(shè)用地新污染的控制。這主要是通過改善環(huán)境影響評估來實現(xiàn)的。最后，它強調(diào)加強對空間布局的控制，從源頭上減少污染對人們生活的影響。污染監(jiān)管的主要焦點是工業(yè)和礦業(yè)污染，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)，重金屬工業(yè)和工業(yè)廢物處理和處置。農(nóng)業(yè)部門的化肥，農(nóng)藥，牲畜和家禽造成的土壤污染，以及生活區(qū)內(nèi)的垃圾和污泥也是一個重要的監(jiān)管領(lǐng)域。整治和整治要求各地要重點關(guān)注影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問題，制定土壤污染控制和恢復(fù)計劃，有序管理和恢復(fù)，加強整治監(jiān)督。和修復(fù)工程。

四、結(jié)束語

綜上所述，我國土壤污染防治應(yīng)該堅持人民政府領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)境保護行政主管部門落實統(tǒng)一監(jiān)管，各級各相關(guān)行政主管能夠各司其職的行政管理體制這樣的以政府集中領(lǐng)導(dǎo)，自然資源、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)行政單位對下屬行政管理機關(guān)土壤污染防治的權(quán)限分工，各級環(huán)境保護行政部門則協(xié)調(diào)其他行政管理機關(guān)，落實土壤污染防治實施的監(jiān)督和管控，各部門各司其職，分工明確。

【參考文獻】

[1] 馬紹峰.土壤污染防治專門立法概述[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2015（2）.

[2] 李靜云.土壤污染防治立法國際經(jīng)驗與中國探索[M].中國環(huán)境出版，2013.

作者簡介：趙靜媛（1994—），女，白族，云南大理人，云南民族大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)