如何確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)？
——兼論“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”相對貧困的可行方案

沈揚揚, 李 實

一、從絕對貧困走向相對貧困

2020年中國將徹底消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困，黨和國家的重要目標(biāo)即將實現(xiàn)，這在中華民族歷史上具有里程碑意義。但絕對貧困的消除并不等于貧困的消除，也不等于國家扶貧使命的完結(jié)。恰恰相反，消除絕對貧困這一偉大勝利的取得，是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，將鼓舞和激勵著黨和政府繼續(xù)朝著服務(wù)民生的發(fā)展目標(biāo)銳意奮斗?！跋鄬ω毨А痹谥袊鲐毠ぷ髦惺莻€新概念。改革開放以來，中國度量和踐行扶貧成果的標(biāo)尺都是絕對貧困，即關(guān)注絕對貧困群體的增收問題。但相對貧困的內(nèi)涵決定了扶貧的目標(biāo)并不局限于單純的增收，同時要關(guān)注收入分配。因此，從絕對貧困到相對貧困的過渡，對中國未來扶貧工作的思路和手段提出了更多的要求。

(一)絕對貧困的消失并不意味著中國扶貧工作的終結(jié)

改革開放至2018年年底，按現(xiàn)行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)(2 300元，2010年不變價格)，中國農(nóng)村的貧困發(fā)生率從97.5%下降到1.7%，40年來減貧7億多人。2020年年末，中國即將完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的偉大目標(biāo)。然而，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算的貧困人口在統(tǒng)計上的消除并不意味著貧困的終結(jié)。地區(qū)發(fā)展不平衡和居民間收入差距的存在，決定了相對貧困人口將長期存在，緩解相對貧困將成為新階段中國扶貧工作的核心理念。

(二)正視區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展差距

發(fā)展差距與相對貧困在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，只要存在差距，就會存在相對貧困。理由有四。

其一，中國城鄉(xiāng)收入差距在高位徘徊。2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.69(1)根據(jù)國家統(tǒng)計局2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得出。?，F(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，決定了中國城鎮(zhèn)相對貧困和農(nóng)村相對貧困在貧困內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)上有巨大差異。

其二，城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部差距持續(xù)擴大。一個好的勢頭是，盡管中國當(dāng)前階段城鄉(xiāng)差距仍居于高位，但呈現(xiàn)持續(xù)縮小態(tài)勢。然而，城鎮(zhèn)內(nèi)部以及農(nóng)村內(nèi)部的差距則在不斷拉大。這可能會導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部、城鎮(zhèn)內(nèi)部的相對貧困呈現(xiàn)持續(xù)拉大的態(tài)勢，需要引起警惕。

其三，區(qū)域發(fā)展差距大。2018年，東部地區(qū)(如浙江)人均可支配收入是西部地區(qū)(如甘肅)的2.6倍，區(qū)域和省份間的較大發(fā)展差距說明，即便中國貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方式發(fā)生了變化，但所關(guān)注群體的區(qū)域分布特征并未發(fā)生太大的變化，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后省份仍然是扶貧開發(fā)的重點。

其四，城鎮(zhèn)發(fā)展中存在著不容忽視的潛在貧困群體。2018年中國流動人口高達(dá)2.41億人。伴隨大量農(nóng)村人口向城市聚集，貧困也隨之轉(zhuǎn)移到城市，成為城市貧困的潛在對象。這一城鎮(zhèn)貧困的新特征應(yīng)當(dāng)引起重視。

(三)“高質(zhì)量脫貧”理念與相對貧困發(fā)展路徑有效銜接

傳統(tǒng)的扶貧主要以家庭收入這一單項指標(biāo)作為政策考慮對象，強調(diào)事后救助和幫扶功能。精準(zhǔn)扶貧時期以來，國家扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以“兩不愁三保障”為扶貧目標(biāo)，以“五個一批”為手段，以“六個精準(zhǔn)”為方向，為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)夯實了基礎(chǔ)?？梢哉f，“高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”既是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、鞏固脫貧成果的必然要求，也為“建立解決相對貧困的長效機制”提供了保障。面臨相對貧困這一全新扶貧時代，扶貧工作需要向更廣闊的領(lǐng)域延伸。例如，將事后救助政策與農(nóng)村養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障等政策結(jié)合起來，通過綜合性手段，降低農(nóng)民家庭生活的脆弱性，減少個體面臨的社會風(fēng)險，消除貧困誘發(fā)因素，從根本上解決貧困問題。

(四)以實現(xiàn)共同富裕為奮斗目標(biāo)，以解決“發(fā)展不平衡不充分”矛盾為主線，將緩解相對貧困作為縮小差距的重要政策工具

其一，消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。緩解相對貧困，本質(zhì)上是“提低”，即想方設(shè)法讓處于發(fā)展最底端的人民群眾能夠共享發(fā)展成果。因而，相對貧困的緩解和長效扶貧機制的建立，成為在實現(xiàn)共同富裕道路上一個切實和重要的政策工具。

其二，在發(fā)展中緩解相對貧困，建立解決相對貧困的長效機制。這將與解決“發(fā)展中的不平衡和不充分問題”形成合力，推動提升發(fā)展質(zhì)量和效益，推動人的全面發(fā)展，實現(xiàn)社會的全面進(jìn)步。

(五)建立解決相對貧困長效機制新時代，應(yīng)有新的扶貧目標(biāo)

新階段的貧困將綜合表現(xiàn)為包含但不限于收入的多種維度不均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。在相對扶貧階段，應(yīng)該以鞏固扶貧成果、提高發(fā)展能力和縮小差距為目標(biāo)，由此構(gòu)成“保收入、促發(fā)展、縮差距”的良性扶貧助貧模式。要將脆弱易返貧群體或抵御風(fēng)險能力低的潛在貧困群體納入2020年后的扶貧工作目標(biāo)，特別要充分考慮人民大眾在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、居住環(huán)境等方面的發(fā)展能力。不再把扶貧目標(biāo)定在減少貧困人口數(shù)量上，而是要通過各種手段實現(xiàn)低收入人群的收入倍增，即年收入高于人均收入若干個百分點。這不僅具有縮小收入差距的意義，同時也避免了建檔立卡情況下可能產(chǎn)生的一部分農(nóng)戶刻意“爭當(dāng)貧困戶”的逆向激勵。當(dāng)然，這種扶貧方式執(zhí)行起來可能比減貧更難。

(六)踐行相對貧困理念標(biāo)志著中國將全面實現(xiàn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)的國際化接軌

中國扶貧理念正不斷與國際接軌。20世紀(jì)90年代末，中國在絕對貧困測算方法上實現(xiàn)了首輪國際接軌；21世紀(jì)初期和21世紀(jì)第一個十年，中國分別實現(xiàn)了農(nóng)村貧困線與世界銀行“1天1美元”和“1天1.9美元”標(biāo)準(zhǔn)的國際接軌。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》“兩不愁、三保障”任務(wù)目標(biāo)以和黨的十八大精準(zhǔn)扶貧時期“五個一批”施策方法的提出，踐行了國際上最新的“多維貧困”理念。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”，這之于中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)國際化具有重大意義，標(biāo)志著中國將全面實現(xiàn)扶貧度量標(biāo)準(zhǔn)的國際接軌，形成具有國際可比性的系列貧困度量指標(biāo)。

二、國內(nèi)外相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的研究與實踐

(一)國內(nèi)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)研究

國內(nèi)文獻(xiàn)對相對貧困線的設(shè)置方式有不同觀點。

其一，對于相對貧困線應(yīng)該設(shè)置為某一基數(shù)的40%、50%還是更高水平，學(xué)者持不同觀點。例如，陳宗勝等建議將農(nóng)村人均純收入均值的40%—50%設(shè)為相對貧困線[1]；張青提出應(yīng)該將人均收入的1/3至40%作為相對貧困線的設(shè)定范圍[2]；席雪紅等提出應(yīng)按照農(nóng)村居民收入中位數(shù)的50%進(jìn)行設(shè)定[3]。

其二，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定基數(shù)的選取不盡相同。以同樣建議設(shè)定某一基數(shù)的50%為相對貧困線來講，李實和古斯塔夫森建議的基數(shù)是人均等值收入[4]；張立冬等建議收入中位數(shù)[5]；程永宏等建議人均收入[6]；王朝明和姚毅則建議當(dāng)期可比收入的中位數(shù)[7]。

其三，盡管多數(shù)學(xué)者提出相對貧困線應(yīng)該基于人均收入的某種比例值來衡量，但還有一些學(xué)者建議以其他指標(biāo)作為相對貧困的設(shè)定基礎(chǔ)。例如，楊洋和馬驍、劉宗飛等提出城市相對貧困線應(yīng)以總資產(chǎn)而非收入支出來設(shè)定[8-9]；池振合和楊宜勇則建議以人均消費的50%—60%為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)[10]，等等。

總結(jié)來看，目前國內(nèi)學(xué)者針對相對貧困線的設(shè)定有較多不同看法，基本因素可以概括為收入低于社會平均水平、生活條件較差、缺乏必要資源等；文獻(xiàn)中使用的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，主要為人均收入(人均消費/人均資產(chǎn))的一定比例(40%—60%)。上述相對貧困線的基本設(shè)置方式與國際標(biāo)準(zhǔn)做法類似。

(二)世界主要國家/地區(qū)貧困線的設(shè)置

從收入貧困的研究歷史看，學(xué)術(shù)界對絕對貧困人群的系統(tǒng)性研究始于19世紀(jì)末[11-12]。目前來看，絕對貧困線仍然為發(fā)展中國家所常用，包括中國、美國、俄羅斯聯(lián)邦、意大利(兼用相對貧困線)、波蘭(2)波蘭采用世界銀行方法，將每人每天收入低于4.3美元視為貧困。、瑞士(兼用相對貧困線)(3)瑞士使用絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，將貧困定義為“無法負(fù)擔(dān)維持社會生活所需的必須產(chǎn)品和服務(wù)”(或社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn))。其中，2015年單身成員的月收入低于2 239法郎、兩個成人兩個孩子家庭月收入低于3 948法郎即為貧困，等等。、荷蘭(4)荷蘭社會文化辦公室(SCP)指出，貧困線綜合考慮滿足衣、食以及參與社會活動的基本收入。貧困線因家庭構(gòu)成而異。、印度(5)貧困線標(biāo)準(zhǔn)考慮的最低生活水平支出，不包括教育和健康，后者的支出提供應(yīng)該根據(jù)國家憲法以及其他承諾執(zhí)行，考慮城鄉(xiāng)差距和區(qū)域要素。、南非(2014年兼用多維貧困標(biāo)準(zhǔn))、智利、秘魯、韓國(兼用相對貧困線)、菲律賓、馬來西亞(2015 年極端貧困消除后，使用多維貧困標(biāo)準(zhǔn))、泰國、越南(2016年胡志明市轉(zhuǎn)而使用多維貧困標(biāo)準(zhǔn))(6)越南的貧困標(biāo)準(zhǔn)分階段分年度。2005—2010年分城鄉(xiāng)各有一個標(biāo)準(zhǔn)；2011—2015年則更新了標(biāo)準(zhǔn)，此外還增加了城、鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)(pro-poor)。、印度尼西亞等國。此外，在國際應(yīng)用方面，世界銀行自1990年以來一直使用絕對貧困線進(jìn)行國際貧困的測量和比較(7)世界銀行2008年根據(jù)15個最窮國家(包括馬拉維、馬里、埃塞俄比亞、塞拉利昂、尼日爾、烏干達(dá)、岡比亞、盧旺達(dá)、坦桑尼亞、幾內(nèi)亞比紹、塔吉克斯坦、莫桑比克、乍得、尼泊爾和加納)的平均國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，確定每天1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)(“基本溫飽水平”的極端貧困標(biāo)準(zhǔn))。同時，世界銀行根據(jù)其他發(fā)展中國家的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)的中位數(shù)，確定每天2美元的標(biāo)準(zhǔn)(“穩(wěn)定溫飽水平”的高貧困標(biāo)準(zhǔn))。2015年，世界銀行將1.25美元的標(biāo)準(zhǔn)提高到1.9美元，將2美元的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為3.1美元。。

從國際實踐經(jīng)驗看，具有可操作性的相對貧困線的設(shè)定方式是：選取居民中位收入的一個固定比例作為相對貧困線，常用標(biāo)準(zhǔn)是50%或60%居民收入中位數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)歐盟和OECD國家使用相對貧困線，如日本(8)日本目前還沒有頒布官方貧困線，但一般測算選取中位家庭收入的一半作為標(biāo)準(zhǔn)。、南韓(9)使用家戶中位收入的一半。、澳大利亞、英國、意大利、法國(10)法國參照法國國家統(tǒng)計及經(jīng)濟(jì)研究局(INSEE)標(biāo)準(zhǔn)，以中位收入的一半作為相對貧困線。、德國、瑞典、奧地利(11)一些OECD國家并沒有官方貧困線，如奧地利、加拿大、比利時、丹麥等。以奧地利為例，盡管2012年政府開始重視貧困的概念，但始終沒有官方標(biāo)準(zhǔn)，且貧困度量方式在政府中具有爭議性。左翼認(rèn)為相對貧困是合理的，將收入低于50%或60%中位收入的群體視為相對貧困人口；但右翼政治家認(rèn)為絕對貧困依然存在，應(yīng)該予以重視。、希臘(12)希臘將收入不足全國家庭平均收入一半的家庭，視為貧困家庭。此外，他們也關(guān)注失業(yè)和物質(zhì)資料不足的剝奪情況。、芬蘭。此外，巴西也使用相對貧困線。

(三)兩類貧困標(biāo)準(zhǔn)的比較

絕對貧困線的優(yōu)勢是，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，在不同地域是統(tǒng)一和不變的——這令貧困的度量與比較更為簡單化。同時，絕對貧困線也是“經(jīng)濟(jì)的”，在衡量落后國家或發(fā)展中國家極端貧困狀況時，無需過多考慮其他發(fā)展條件。絕對貧困也有其劣勢。其一，絕對貧困線設(shè)定具有較強的主觀性。其二，在選取維持基本生存和生活標(biāo)準(zhǔn)的替代變量方面，很難做到“放之四海而皆準(zhǔn)”,特別是對于異質(zhì)性強的國家和地區(qū)而言。其三，一個挑戰(zhàn)來自區(qū)域間價格指數(shù)的差異。最典型的例子是世界銀行“1天1.9美元”標(biāo)準(zhǔn)，其飽受爭議的一點在于不同國家或地區(qū)之間、不同時間序列內(nèi)，以絕對貨幣標(biāo)準(zhǔn)很難進(jìn)行橫向比較。其四，從貧困救助角度，由于貨幣體現(xiàn)的是貧困的結(jié)果而非根源，從而導(dǎo)致消除貧困變得過于簡單。

相對貧困線的優(yōu)點在于：可操作性強、計算簡單、節(jié)省評估成本(已知國民收入便可得到相對貧困線)、體現(xiàn)特定發(fā)展時期社會對公平正義的追求。這一理念與很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對貧困理念的理解不謀而合。但是，相對貧困也存在局限，主要在于相對貧困的內(nèi)核并不盡然是貧困的本質(zhì)，而是不平等領(lǐng)域的子課題，或者說是由于非均衡發(fā)展所帶來的相對剝奪、相對貧困問題。而且相對貧困依賴收入分布的中位數(shù)值結(jié)果，經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展下不會出現(xiàn)問題，然而一旦發(fā)展遭遇危機，便會產(chǎn)生相對貧困度量誤差。第一類誤差為“虛假繁榮下的被貧困”。Celtic Tiger 時期的愛爾蘭便是真實例子。該時期，愛爾蘭由于大規(guī)模境外直接投資而出現(xiàn)飛速經(jīng)濟(jì)增長，盡管同期中低和低收入居民收入水平并未得到實質(zhì)改善，但受到高收入群體在泡沫經(jīng)濟(jì)時期收入虛假增長的影響，人均可支配收入中位數(shù)水平提升，相對貧困線上移，很多非貧困群體被識別為貧困。這種“被貧困”對應(yīng)增加了扶貧救助體系的財政負(fù)擔(dān)。第二類誤差被稱為“萎靡經(jīng)濟(jì)下的被脫貧”。這種情況往往發(fā)生于經(jīng)濟(jì)倒退期。例如，2008年經(jīng)濟(jì)危機之后，歐洲許多國家遭受重創(chuàng)，經(jīng)濟(jì)在一段時期內(nèi)難以復(fù)蘇，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。此時，中位(或平均)收入水平下降，相對貧困標(biāo)準(zhǔn)隨之下降。由此產(chǎn)生的后果是，很多原本被識別為貧困的人口被剔除出去，無法享受相應(yīng)的扶貧救助待遇，導(dǎo)致貧困人群“被脫貧”問題。

盡管兩類貨幣貧困線各具優(yōu)勢，但也存在一些難以克服的缺點。其一，貨幣貧困無法回答為什么窮人陷入了貧困狀態(tài)，卻無法通過貨幣貧困本身尋找貧困的根源。其二，從操作上看，收入/消費信息獲取成本較高(13)牛津大學(xué)貧困與人類發(fā)展研究中心(OPHI)設(shè)計過一份多維貧困問卷，其調(diào)查時間僅需要30—45分鐘；而一份正規(guī)的收入消費調(diào)查問卷可能需要1—2個小時。，且容易出現(xiàn)信息失真。其三，貧困門檻(貧困線)附近，略高或略低收入?yún)^(qū)間所展現(xiàn)的貧困差異或許并不明顯，但由于“固定門檻”的存在，差異不大的兩類人所得的救濟(jì)、享受的政策可能差異很大。其四，只關(guān)注收入或消費，而不關(guān)注源能力提升，容易引起政策偏差(14)我們關(guān)注健康，因為它與貧困緊密相連：個人可能由于身體不健康而無法進(jìn)入勞動力市場，從而收入水平低下；抑或個人由于收入水平低而買不起營養(yǎng)品，導(dǎo)致營養(yǎng)不良。在兩類因果關(guān)系之間，貨幣貧困線并不能協(xié)助我們判斷二者之間的因果關(guān)聯(lián)。。這也是中國精準(zhǔn)扶貧時期強調(diào)通過“五個一批”等綜合性手段，精準(zhǔn)到人到戶，從多維角度因人施策扶貧實踐取得成功的重要原因。精準(zhǔn)扶貧、多維扶貧兩大武器是中國有別于其他國家的重要特征，因此本文也建議，無論是當(dāng)前消除絕對貧困攻堅戰(zhàn)，還是向相對貧困過渡，精準(zhǔn)和多維的扶貧手段和思路仍需延續(xù)下去。

三、相對貧困標(biāo)準(zhǔn)測算的備選方案與測算結(jié)果

(一)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的備選方案

首先，結(jié)合國內(nèi)外相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定建議和經(jīng)驗，本文采用從低到高的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，包括居民人均收入中位的40%、居民人均收入中位的50%(歐盟標(biāo)準(zhǔn))和居民人均收入中位的60%(OECD標(biāo)準(zhǔn))三套標(biāo)準(zhǔn)。之所以選擇居民人均收入中位數(shù)而不是均值，是鑒于中位數(shù)給出的是按順序排列的一組數(shù)據(jù)中居于中間位置的數(shù)，有利于消除過高極值引起的多數(shù)人“被增長”的效應(yīng)，正是因此，中位數(shù)在民生統(tǒng)計中往往更具代表性[13]。

其次，將居民人均可支配收入作為相對貧困線的計算基數(shù)，主要是融合了精準(zhǔn)扶貧以來地方以收入作為貧困度量標(biāo)準(zhǔn)之一的實踐經(jīng)驗。但需要指出的是，很多測算相對貧困的國家采用的是人均消費而非收入；中國統(tǒng)計局在測算特殊地區(qū)絕對貧困過程中也綜合了收入和消費兩項指標(biāo)。

最后，采用“全國一條線”還是分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線，也是需重點分析的內(nèi)容，因為不同的相對貧困線設(shè)置方式會直接影響下一階段扶貧工作開展的重心和力度。

(二)數(shù)據(jù)來源說明

本文所使用數(shù)據(jù)來自北京師范大學(xué)中國收入分配研究院2019年啟動的第六次中國家庭收入調(diào)查。CHIP2018在城鎮(zhèn)和農(nóng)村共計調(diào)查了約20 000戶常住家庭，包括北京、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖南、湖北、廣東、重慶、四川、云南、甘肅等共計15個省市，涵蓋中國東部、中部、西部三個區(qū)域。其中，CHIP2018收入變量來源于國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查子樣本的日記賬收入，數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確，同時具有全國代表性，這是其他微觀調(diào)查所不具備的重要優(yōu)勢。本文采用樣本的基本統(tǒng)計信息見表1。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2018年中國城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率59.58%。CHIP2018的城鎮(zhèn)農(nóng)村樣本比例與國家統(tǒng)計局公布的城鎮(zhèn)化率相當(dāng)接近，相差不到2個百分點。盡管如此，為了排除這2個百分點可能帶來的誤差，后文的結(jié)果都使用城鄉(xiāng)權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整。

值得注意的是，利用CHIP2018計算的中位數(shù)據(jù)要略低于統(tǒng)計局公布的中位數(shù)據(jù)。這是因為微觀住戶調(diào)查數(shù)據(jù)通常會面臨高收入群體拒訪和低報等問題，導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)的中位數(shù)較低；國家統(tǒng)計局則使用多渠道數(shù)據(jù)對這一問題進(jìn)行了一定程度的修正。由于缺少高收入樣本，CHIP2018中位數(shù)計算的相對貧困發(fā)生率會低于實際水平。因此，本文基于CHIP2018計算的相對貧困發(fā)生率將作為相對貧困程度的下限結(jié)果，后文將比較其與按國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)測算上的差別。

表1 CHIP2018的樣本情況

注：作者根據(jù)中國家庭收入調(diào)查(CHIP2018)數(shù)據(jù)計算整理，后表同。

(三)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)備選方案的測算結(jié)果

1.“全國一條線”相對貧困標(biāo)準(zhǔn)

不分城鄉(xiāng)，將全國居民收入作為整體，形成相對貧困的“全國(城鄉(xiāng))一條線”。利用歐盟標(biāo)準(zhǔn)(中位數(shù)的60%)、OECD標(biāo)準(zhǔn)(中位數(shù)的50%)和中位數(shù)40%的標(biāo)準(zhǔn)，按全國一條線，全國相對貧困線分別約為12 000元、10 000元和8 000元；單獨考慮城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)相對貧困線分別約為18 000元、15 000和12 000元；單獨考慮農(nóng)村，農(nóng)村相對貧困線分別約為7 000元、6 000元和5 000元。由此可見，如果按照“全國一條線”對相對貧困線進(jìn)行設(shè)置，無論以哪種標(biāo)準(zhǔn)度量，全國線均介于城鎮(zhèn)相對貧困線和農(nóng)村貧困線之間(見表2)。

從標(biāo)準(zhǔn)的絕對值上看，對城鎮(zhèn)居民而言，全國線貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低；對農(nóng)村居民而言，貧困標(biāo)準(zhǔn)偏高。中國短期內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距仍居于較高水平，利用城鄉(xiāng)一條線作為相對貧困標(biāo)準(zhǔn)將會識別出大量的農(nóng)村貧困人口。中國城鄉(xiāng)差距在中短期內(nèi)并不會迅速縮小，即便農(nóng)村居民人均可支配收入增長速度快于城鎮(zhèn)居民，中短期內(nèi)城鄉(xiāng)一條線下的相對貧困問題也不會得到迅速改善。以全國居民為基數(shù)，設(shè)置“全國一條線”相對貧困線，經(jīng)濟(jì)含義、政策含義和政策落地性均不盡清晰。因此，在2020年后的初期發(fā)展階段，分城鄉(xiāng)單獨設(shè)置相對貧困線更為合理。

表2 相對貧困線測算結(jié)果(2018年)/元

2. 分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線

由表3可見，利用CHIP2018城鎮(zhèn)樣本收入計算，城鎮(zhèn)人均可支配收入中位數(shù)的40%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為11 785元，中位數(shù)的50%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為14 731元，中位數(shù)的60%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為17 677元，對應(yīng)城鎮(zhèn)相對貧困線相當(dāng)于城鎮(zhèn)絕對貧困線(15)按2018年全國城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)6 956元計。城鎮(zhèn)低保數(shù)據(jù)為作者利用全國低保的平均值計算整理所得。的1.7倍、2.1倍和2.5倍。利用農(nóng)村樣本收入計算，農(nóng)村人均可支配收入中位數(shù)40%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為4 856元，中位數(shù)50%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為6 071元，中位數(shù)60%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)線為7 285元，對應(yīng)農(nóng)村相對貧困線相當(dāng)于農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)(按農(nóng)村絕對貧困線2 995元計)的1.6倍、2.0倍和2.4倍。在設(shè)定相對貧困線時，應(yīng)當(dāng)充分考慮扶助范圍與扶助力度的平衡關(guān)系，以及從絕對貧困到相對貧困的過渡階段，因而新貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與前期標(biāo)準(zhǔn)差距過大。

表3 城鎮(zhèn)和農(nóng)村相對貧困線與絕對貧困線的比較

四、兩種相對貧困標(biāo)準(zhǔn)方案下的貧困規(guī)模

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年中國城鎮(zhèn)常住人口83 137萬人，推算農(nóng)村常住人口56 401萬人。故可將以CHIP2018收入計算的相對貧困發(fā)生率作為預(yù)估貧困規(guī)模的下限，分別按照城鄉(xiāng)一條線的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)和分城鄉(xiāng)相對貧困標(biāo)準(zhǔn)測算中國2018年的相對貧困人口，結(jié)果見表4。

表4 不同標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置下的相對貧困規(guī)模和相對貧困發(fā)生率(2018年)

(一)“全國一條線”標(biāo)準(zhǔn)

按照“全國一條線”標(biāo)準(zhǔn)，以居民中位收入的40%為標(biāo)準(zhǔn)，全國相對貧困發(fā)生率為14%，折算出2018年中國相對貧困人口約2億人，其中農(nóng)村貧困人口約1.7億人，城鎮(zhèn)貧困人口約0.3億人。若進(jìn)一步將相對貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到50%或者60%，對應(yīng)全國相對貧困發(fā)生率提高到20%和27%，對應(yīng)全國貧困規(guī)模提高到2.8億人和3.7億人，其中農(nóng)村相對貧困人口顯著提升至2.4億人和3.1億人，城鎮(zhèn)相對貧困人口分別提升至0.4億人和0.7億人。上述結(jié)果顯示，若使用“全國一條線”標(biāo)準(zhǔn)度量全國的相對貧困人口，細(xì)看其城鄉(xiāng)分布，則八成以上貧困人口仍然集中在農(nóng)村地區(qū)。該項結(jié)果再次說明，城鄉(xiāng)居民收入差別在相當(dāng)長一段時期內(nèi)難以趨同；也就是說，施行相對貧困標(biāo)準(zhǔn)合一的“全國一條線”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧模式在中短期內(nèi)時機尚不成熟。

(二)分城鄉(xiāng)測算

分城鄉(xiāng)來看，按照居民中位收入的40%的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，計算得到中國農(nóng)村相對貧困發(fā)生率為11%，折算出農(nóng)村相對貧困人口約0.6億人；城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率為9%，折算出城鎮(zhèn)相對貧困人口約0.7億人；由農(nóng)村和城鎮(zhèn)加總得到的全國相對貧困人口共計約1.3億人。上述結(jié)果與“全國一條線”方案相比，相對貧困規(guī)模更低，且城鄉(xiāng)貧困規(guī)模分布更加均勻(以50%和60%相對標(biāo)準(zhǔn)測算結(jié)果類似)。故此，我們提出要將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”限定于使用同一套相對貧困度量辦法，并在相對獨立的系統(tǒng)內(nèi)處理城鄉(xiāng)內(nèi)部相對貧困問題。

當(dāng)然，上述建議是在短期內(nèi)中國城鄉(xiāng)收入差距仍然較大這一現(xiàn)實情境下的最優(yōu)選擇，缺點是可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)—城、城—城流動人口在不同區(qū)域所能夠享有的扶貧標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差異，需要引起重視。因此，本文建議在踐行上述短期權(quán)宜性政策建議的同時，要堅定走向共同富裕的目標(biāo)，縮小城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距，讓“全國一條線”盡早成為扶貧工作的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)。

五、中國未來應(yīng)分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線

(一)中國相對貧困結(jié)果的國際比較

參照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)標(biāo)準(zhǔn)(如圖1所示)，分城鄉(xiāng)設(shè)置相對貧困線方案下，中國城鎮(zhèn)相對貧困發(fā)生率排在OECD國家中等偏上水平，位于葡萄牙、拉脫維亞之間，低于韓國和日本兩個鄰國，也低于同樣為中高等收入國家的墨西哥和土耳其，以及一些發(fā)達(dá)國家(如愛沙尼亞、智利、美國等)。中國農(nóng)村相對貧困發(fā)生率則更高，處于OECD國家偏上發(fā)生率區(qū)位，僅低于土耳其、美國和以色列。

圖1 中國相對貧困(50%中位收入)在OECD國家的排序

注：OECD國家測算結(jié)果為自2014年及之后更新年份數(shù)據(jù)，參見http://www.oecd.org/social/OECD2016-Income-Inequality-Update.pdf，作者整理。

圖2和圖3分別給出了60%中位數(shù)和40%中位數(shù)作為相對貧困線的歐盟28國相對貧困發(fā)生率及其排序。結(jié)果顯示，即使參照歐盟標(biāo)準(zhǔn)，中國分城鄉(xiāng)相對貧困發(fā)生率仍然分別居于發(fā)達(dá)國家相對貧困排序的中等偏上和偏上位置。

國際比較結(jié)果顯示，中國分城鄉(xiāng)相對貧困程度較高，這歸因于中國城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部分化程度較高的現(xiàn)實?？山Y(jié)合國際發(fā)展經(jīng)驗來理解中國相對貧困程度偏高的國際比較結(jié)果。

圖2 中國相對貧困(60%中位收入)在歐盟國家的排序

注：為歐盟28國2017年數(shù)據(jù)，作者整理，下圖同。

圖3 中國相對貧困(40%中位收入)在歐盟國家的排序

其一，很多發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過較高的相對貧困發(fā)生率。以英國為例，英國于1950年代廢除“購物籃子”方法，轉(zhuǎn)而采用60%中位收入的相對貧困線。數(shù)據(jù)顯示，1989—1999年英國相對貧困發(fā)生率高達(dá)24%，且相當(dāng)長一段時期內(nèi)在20%—23%之間浮動。直到進(jìn)入21世紀(jì)，得益于更健全的福利體系以及更有效的再分配政策，其相對貧困程度才有所下降。對中國當(dāng)前較高的相對貧困發(fā)生率應(yīng)有階段性認(rèn)知。

其二，發(fā)達(dá)國家度量相對貧困，往往與覆蓋范圍廣且相對完善的社會保障機制相配合。從實行相對貧困的發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，初次分配結(jié)果下的相對貧困僅用于監(jiān)測，更重要的是再分配后的收入差距格局和對應(yīng)貧困狀況，即“補助救濟(jì)后的相對貧困狀態(tài)”。其對中國的借鑒價值在于，初次分配的合理分化是市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，不足為懼；建立和健全社會安全網(wǎng)和福利體系機制，緩解和降低再分配后的相對貧困程度更為重要。

(二)2020年以后相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

根據(jù)城鄉(xiāng)一條線計算的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村貧困人口占總?cè)丝?0%以上，而且全國相對貧困人口高約2億人。而分城鄉(xiāng)測算(均以40%相對貧困標(biāo)準(zhǔn))，全國相對貧困人口合計1.3億人?？紤]到中國城鄉(xiāng)之間收入差距在中短期內(nèi)并不會迅速縮小，而是會維持一段較長的時間，故建議2020年以后相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定采取分城鄉(xiāng)制定的方案。

其一，分城鄉(xiāng)制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)相對貧困線采用城鎮(zhèn)居民可支配收入中位數(shù)的40%作為相對貧困線；農(nóng)村相對貧困線采用農(nóng)村居民可支配收入中位數(shù)的40%作為相對貧困線。

其二，周期性調(diào)整相對貧困標(biāo)準(zhǔn)(調(diào)整收入中位數(shù)的比例)，最終將相對貧困線穩(wěn)定在收入中位數(shù)的50%，與高收入國家的貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置方法接軌。以五年調(diào)整周期為例，具體調(diào)整方式可以為：2021—2025年設(shè)定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)不變，為居民中位收入的40%，期間貧困線絕對值僅隨物價和農(nóng)村居民收入分配格局變動；2026年，首先對貧困狀況和國家扶助能力進(jìn)行評估，以決定在2026—2030年是否調(diào)整貧困線，可以上調(diào)、下調(diào)或保持不變，若條件允許，循序漸進(jìn)地將2026—2030年的相對貧困線設(shè)置為45%；最終將相對貧困線穩(wěn)定為居民收入中位數(shù)的50%，實現(xiàn)貧困線設(shè)置方法與高收入國家接軌。